糧食政策需轉(zhuǎn)向

夏糧收獲以來陸續(xù)出現(xiàn)的“賣糧難”，在秋收后越發(fā)嚴(yán)重，為了賣糧“走后門”、排長隊、被“壓級壓價”，甚至不惜虧本。從種糧大戶到經(jīng)紀(jì)人都在為手上積壓的糧食發(fā)愁。

國內(nèi)糧食價格已隨之走低。與夏初的高點相比，稻谷、小麥、玉米的現(xiàn)貨價格都有明顯下降，降幅從5%左右到20%不等，玉米期貨價格的跌幅更是達(dá)到了30%。

很顯然，國內(nèi)的糧食供給已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了需求。

可是，糧食進(jìn)口卻在迅猛增長。前十個月，進(jìn)口糧食數(shù)量同比增速逾27%，谷物、糧食粉、淀粉制品、糕點的進(jìn)口金額累計增速超過30%（同期全國進(jìn)口負(fù)增長15.7%）。而糧食進(jìn)口增長的一大原因便是國際糧價大幅下降，目前，玉米的到岸含稅價格都比國內(nèi)市場平均收購價低300元/噸。

這樣一個亂局，該怎么化解？如果采用過去的糧食政策思路，通過最低收購價和臨時收儲來保價、收糧，卻會囿于國內(nèi)的高庫存，而價格穩(wěn)定又會釋放錯誤的信息，誤導(dǎo)農(nóng)民來年的種植決策，還會增加進(jìn)口，加劇過剩問題，且財政負(fù)擔(dān)也在進(jìn)一步加大。若是按照市場供需對比態(tài)勢，將糧食價格調(diào)整到位，則會因為國內(nèi)較高的糧食生產(chǎn)成本，不可避免會出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”，還會深度打擊規(guī)模化經(jīng)營的種糧大戶的積極性，何況連鎖反應(yīng)難以估計，很可能會沖擊已經(jīng)在下行的經(jīng)濟(jì)。

一個長痛一個短痛，相形之下，為了短期內(nèi)農(nóng)民不會受到劇烈沖擊，決策當(dāng)局還是選擇了托市收購政策，也就是說，維持小麥和稻谷的最低收購價不變，下調(diào)玉米的臨時收儲價格約10個百分點，多次發(fā)文、開會敦促各地全面開倉收購糧食。

但是，這只能算是權(quán)宜之計。在糧食產(chǎn)量十二年連增后，以刺激生產(chǎn)為導(dǎo)向的糧食政策已經(jīng)不再適合，調(diào)整勢在必行。

糧食宏觀調(diào)控亟須改革

“當(dāng)前糧食政策開始于2004年，那時候糧食供求偏緊，”中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥表示，“當(dāng)時推出的政策主要是為了增加供應(yīng)。”

1999年到2003年，國內(nèi)糧食產(chǎn)量不斷下降，2003年的年產(chǎn)量較1998年減少逾8000萬噸，幅度超過15%，減產(chǎn)持續(xù)的時間甚至長于三年自然災(zāi)害時期（1959-1961）。2004年推出最低收購價，增加糧食補(bǔ)貼后，糧食產(chǎn)量跳增9%。到2008年，又推出玉米臨時收儲機(jī)制。這些政策疊加保護(hù)耕地、取消農(nóng)業(yè)稅等利農(nóng)惠農(nóng)政策，中國糧食生產(chǎn)出現(xiàn)罕見的連續(xù)增長。

最低收購價、臨時收儲等托市收購政策，雖然曾經(jīng)發(fā)揮了很大的作用，但是，在2012年供求關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)后，非但沒能及時做出調(diào)整，反而在糧食“庫滿為患”時，繼續(xù)鼓勵增產(chǎn)。

比如，2014年玉米收儲價格維持不變，同時，收儲8300萬噸，“當(dāng)年政策性投放市場的成交量卻只有600多噸，國家倉庫就此多出接近7800萬噸，”原國家糧油信息中心主任尚強(qiáng)民透露，“而2015年還沒有收購之前的玉米臨儲結(jié)余量應(yīng)該是1.5億噸，玉米年消耗2億噸。”

此舉不僅使得玉米的國家?guī)齑鎺缀醴艘环€釋放了錯誤的市場信息，2015年玉米種植面積非但沒有減少，反而增加了1.9%。這無疑加劇了2015年玉米的供求矛盾。

“這種托市收購政策已經(jīng)難以為繼，”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強(qiáng)指出，“政策成本越來越高，政府、下游企業(yè)、消費(fèi)者等都付出了較高的代價，社會福利損失巨大，矛盾越來越突出。”

程國強(qiáng)認(rèn)為，改革的基本取向是減少價格支持政策對市場的扭曲影響。

“現(xiàn)在最低價也好，臨儲價也好，一定程度上是把價格和補(bǔ)貼合在一起，將來把價格和補(bǔ)貼分開，價格主要由市場形成，農(nóng)民按市場價賣糧，經(jīng)營主體按市場價收糧，市場才會活躍，”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文11月4日在答記者問時指出，“如果市價過低，政府要采取適當(dāng)政策，直接補(bǔ)貼農(nóng)民，但是和價格分開走，這是基本原則。”

目前，已經(jīng)在部分地區(qū)對非主糧作物試點農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度。這項制度主要由市場形成農(nóng)產(chǎn)品價格，將市場價格與政府確定的目標(biāo)價格之間的差價作為補(bǔ)貼基礎(chǔ)，當(dāng)市場價低于目標(biāo)價，對生產(chǎn)者進(jìn)行直接補(bǔ)貼，反之則補(bǔ)貼低收入群體。如此，市場可以向農(nóng)民傳達(dá)正確的需求信息。

不過，“試點效果并不理想，”李國祥指出，“目標(biāo)價格制對最低收購價和臨時收儲的替代速度明顯放緩。”根據(jù)11月初發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，在可見的未來，三大主糧的調(diào)控機(jī)制難有大的變化，價補(bǔ)分離僅限于棉花和大豆。

糧食調(diào)控機(jī)制改革之路受阻，要改善甚至扭轉(zhuǎn)目前高庫存、高產(chǎn)出的局面，決策當(dāng)局選擇了更為直接的方法——減少種植面積，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。

農(nóng)業(yè)部種植業(yè)司副司長潘文博在11月19日的媒體通氣會上透露，今后的思路是鞏固提升優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，適當(dāng)調(diào)減非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)。農(nóng)業(yè)部已經(jīng)制定了“鐮刀彎”地區(qū)玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見（這部分區(qū)域在中國地形版圖中呈現(xiàn)從東北向華北—西南—西北鐮刀彎狀分布，為典型的旱作農(nóng)業(yè)區(qū)，又是生態(tài)脆弱區(qū)，還多為農(nóng)牧交錯區(qū)），計劃到2020年，減少該區(qū)域玉米種植面積5000萬畝以上，較目前少逾三成。

李國祥指出，中央對“十三五”規(guī)劃的建議所透露的信息便是“少生產(chǎn)一點”。這也是因為決策層對糧食安全的觀念發(fā)生了變化。

構(gòu)建糧食安保新體系

早前的五年規(guī)劃，中央對糧食安全的建議都比較模糊，“十一五”僅提了一句“確保國家糧食安全”，“十二五”也只是“把保障國家糧食安全作為首要目標(biāo)”，未曾做出詳細(xì)解釋。

這樣模糊的定位下，各部門和各地方在執(zhí)行時簡化為增加糧食產(chǎn)量。最后的結(jié)果使得中國糧食安全保障的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國際標(biāo)準(zhǔn)。程國強(qiáng)測算，2014年時，中國三大主糧庫存消費(fèi)比已經(jīng)達(dá)到50%，世界罕見，按照聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）的經(jīng)驗，糧食當(dāng)年庫存達(dá)到次年消費(fèi)量的17%、18%，就可以滿足糧食安全要求。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田指出，泛糧食安全戰(zhàn)略把玉米、大豆等都包括進(jìn)來，戰(zhàn)線拉得太長，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也像撒胡椒面。

“十三五”規(guī)劃則不然，盡管沒有提到國家糧食安全六個字，卻給出了糧食安全的明確定義，亦即“谷物基本自給、口糧絕對安全”，更為關(guān)鍵的是給出了實現(xiàn)方式，也就是“堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅守耕地紅線，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能”。

特別是藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，完全不同于“藏糧于倉、藏糧于民、以豐補(bǔ)歉”的慣性思維，從追求產(chǎn)量為目標(biāo)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)并重。這也符合發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗。

在上述思路下，李國祥指出，未來用于種植糧食的耕地會因為休耕、輪作、轉(zhuǎn)飼有所減少，糧食儲備的規(guī)模也會調(diào)整，不再由生產(chǎn)量確定庫存規(guī)模，而是改由消費(fèi)量來確定。可能會按消費(fèi)量的20%，僅用于應(yīng)急或滿足低收入群體。

需要指出的是，盡管現(xiàn)在國際糧價遠(yuǎn)低于國內(nèi)糧價，但是，并不能以此作為糧食安全保障交由全球市場提供的理由。一者，中國糧食消費(fèi)量太大，若是不自給自足，國際市場很難確保平穩(wěn)供給;二者，國際糧食市場也是壟斷市場，ABCD四大糧商，也就是美國ADM、美國邦吉、美國嘉吉、法國路易達(dá)孚4家跨國公司，控制著全世界80%的糧食交易量;三者，糧食出口國并不可靠，它們會在國際糧食市場出現(xiàn)異常時，特別是供給減少、糧價上漲時加大管制力度、限制出口，這已為歷史經(jīng)驗所證實。

糧食下行周期

糧食政策已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向，“賣糧難”也向種糧農(nóng)民敲響了警鐘，2016年糧食產(chǎn)量很可能結(jié)束連增趨勢，與此同時，已經(jīng)爆倉的庫存及仍在堅持的托市收購政策均意味著去庫存之路漫漫，在這個過程中，糧食價格也會繼續(xù)下降。中國政府已經(jīng)無法通過干預(yù)阻止2012年已經(jīng)啟動的全球糧食下行周期對國內(nèi)的影響。

“糧食經(jīng)濟(jì)將步入新一輪下行調(diào)整周期，”北京大學(xué)國發(fā)院教授盧鋒在“CMRC中國經(jīng)濟(jì)觀察”第45次季度報告會上表示，“糧食周期調(diào)整可能會顯著影響‘十三五’時期糧食產(chǎn)量、貿(mào)易、庫存，對農(nóng)民收入與農(nóng)村消費(fèi)產(chǎn)生一定影響，對短期宏觀經(jīng)濟(jì)走勢也會有影響。”

安信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家高善文在上述報告會上表示，中國的農(nóng)產(chǎn)品市場很可能進(jìn)入長期的熊市，這一熊市三到五年的時間不會結(jié)束，這一額外的變化，意味著未來5年平均食品的漲速更低，預(yù)計未來5年中國通貨膨脹的平均水平會下降到1%左右。

有必要提前打預(yù)防針的是，要注意收縮糧食產(chǎn)量的度，避免歷史重演。