國家治理能力提升若干問題探析

【摘 ?要】 “完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”是黨的十八屆三中全會提出的目標。治理體現著社會管理理念的轉變，推動著政府、公民以及社會管理目標的新定位。本文對治理視域下國家治理能力提升的相關問題進行了分析。

【關鍵詞】 國家治理能力 ?現代化 ?能力提升

【作者簡介】 張天平，中央呼倫貝爾市委黨校黨委書記、常務副校長，主要從事公共管理和領導科學等領域相關問題研究。

【中圖分類號】 D63 ? ? ? 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）01-0009-02

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確了全面深化改革是黨的行動指南，總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。推進國家治理體系和治理能力現代化是中國特色社會主義事業發展的現實抉擇，是中國共產黨實現自身現代化改革的重要內容。無論是“治理體系”還是“治理能力”，其關鍵都在于“治理”，“治理”成為全面深化改革目標實現的關鍵所在。

一、從管理到治理，治國理念的重大改變

治理（goverance）理論最早興起于西方，“治理”首次被賦予新的含義是1989年世界銀行在《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續增長》報告中用“治理危機”（crisis in governance）一詞描述當時非洲的情形。自從上個世紀90年代以來，治理成為“時髦詞匯”，主要原因還是治理與傳統政府統治概念之間的區別。正如羅茨所說：“治理標志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者一種新的管理社會的方式”。我們黨第一次提出了“國家治理體系”和“治理能力”的概念，并把“推進國家治理體系和治理能力現代化”與“完善和發展中國特色社會主義制度”并列為全面深化改革的總目標，這不僅體現了黨的政治智慧和勇氣，也是對我國改革開放35年來的經驗總結，更是對各領域改革目標的科學提煉，為我國未來全面深化改革指明了方向。總目標的確立也意味著黨的執政理念發生了根本性的變化，即由政府自上而下的“管理”轉變為政府自上而下與社會自下而上相結合的“治理”。標志著“治理”取代“管理”成為新時期深化改革的執政理念和治國方略。“治理”要求社會問題的解決注重主體多元，注重合作協商，注重平等參與，注重社會問題的解決，注重構建和諧的社會關系，注重分權、民主，注重分權、參與，等等。從傳統“管理”到現代“治理”的跨越，雖只有一字之差，卻是治國理政總模式包括權力配置和行為方式的一種深刻的轉變。這種轉變是生產力對生產關系、經濟基礎對上層建筑的必然要求，也是生產關系和上層建筑回應要求，適應生產力和經濟基礎的必然選擇，體現了生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑積極構建兩性互動關系，推動社會發展的有效變革。從“管理”到“治理”的跨越，說明我國將在完善和發展中國特色社會主義制度方面，在推進國家治理體系和治理能力建設方面，采取具有革命性的變革，把中國帶入改革開放的新階段。

二、從管理到治理，推動政府革新

一是政府由封閉走向公開。最近幾年因PX項目引發的環保型群體事件頻發，比如廈門事件（2007年6月）、大連事件（2011年3月）、浙江鎮海事件（2012年10月）、四川成都彭州事件（2013年4月）、昆明事件（2013年5月）、廣州茂名事件（2014年3月）等。可以說，在我國，目前民眾一遇到PX項目立刻談虎色變，表現出強烈的反彈與對抗意識，PX項目走到哪里就會引發公眾抗議，這種現象與國外形成了鮮明的對比。究其原因，公眾激烈的表達背后，實際上是未被尊重的權利、未被滿足的訴求，是沒有被聽見、沒有被看見的情緒和聲音。更是政府信息的封閉，政府決策權力的專斷的集中體現。透過一系列PX項目引發的公眾抗議事件表明，其共性的一面都是政府在一些重大項目的重大決策，特別是事關民生的重大決策中并沒有堅持決策的公開，更沒有堅持決策的民主化，都是僅憑“通告”、“告知”的形式向民眾“單向度傳輸”，而且是決策后的“事后告知”，其中缺少自下而上的參與、官民平等的互動，這樣的決策怎能在主體意識、權利意識、參與意識、監督意識不斷增強的今天贏得民眾支持？如果我們對PX項目沖突事件進行更深入的探究，我們會發現，缺失溝通不尊重公眾權利只是問題產生的表面原因，其根源在于我們落后的政府管理理念。即我們的行政活動都還處在傳統的以“管理”為中心的模式中，處在政府為中心，政府獨大，政府執掌全部權力的狀態中。在這樣的狀態中，公眾只是被管理的對象，處于被動接受的角色，更談不上重大決策的知曉與參與。PX項目事件揭示了中國社會當前的矛盾糾結，這種糾結的根本原因在于政府自身的封閉，對公眾知情權力的漠視、忽視，因此，推行政府信息公開，保障公眾的知情權應當成為全面深化改革的突破口和切入點，也應該成為建立現代化治理體系和能力的關鍵所在。習近平同志曾說，要防止出現“把我們黨和人民群眾隔開”的無形之墻。讓權力與權利平等對話、政府與公眾良性互動，才能打掉這堵無形之墻。實際上這就需要我們從頂層設計去改變我們的治國理政理念與方式，推進政府信息公開，實現從“決定—宣布—服從”為特征的傳統政府“管理”模式到“參與—協商—共識”為特征的現代政府“治理”模式的轉變。

二是政府由獨斷走向分權。治理理念明確了政府已不再享有唯一的、獨占性的統治權威。除政府外，個人、私人機構、社會團體、非社區互助組織以及各種社會運動因其在負責維持秩序、參加政治、經濟與社會事務中具有重要的管理與調節作用，已逐漸分享政府原有的唯一、獨占性管理權力。政府已不是管理社會唯一的公共權力中心，它必須與個人、組織、團體等主體一道，通過彼此之間權力的博弈與協同，在各自的行政行為的合法性、合理性以及有效性得到充分保障的基礎上，形成權力分散化、權力多元化的現代社會治理格局。由此，政府必須深刻認識治理視域下自身角色的轉變，要通過轉變職能，簡政放權，賦權讓權，推行分權和民主參與，并根據治理目標的需要在不同的層級上賦予公民和各類社會組織治理社會的平等權力。同時，要不斷創新社會參與機制、疏通社會參與渠道，促進社會各類主體有序參與國家和社會事務，政府由“獨舞”變“領舞”，由“獨斷”變為“民主”，聚焦社會問題和社會矛盾的解決，引導和充分激發社會各階層各主體迸發活力，形成社會治理的合力。

三、管理到治理：目標聚焦公共利益

一是強調公眾利益性，它是使公共利益最大化的社會建設過程。從根本上講，政府治理的出發點和落腳點，是讓公眾享有更充分的公共物品，享有更高滿足度的公共管理，從而實現社會公眾福利的最大化。治理只是各方參與社會問題解決的過程，結果是追求公共利益的維護，其著眼點都是公共利益，因此，治理并不是局限于一個好政府，而是著眼與整個社會的好治理，是公共利益的最大化，而不是政府利益或某個集團利益的最大化。此時，治理的結果必須體現各種利益主體的共生共贏，而不再是政府部門想干什么就干什么了，而是在一項決策形成之前，需要考慮清楚決策目標的實現是不是維護公共利益。因此，決策前就需要先問問公眾的需求，聽聽公眾的意見;而且，還需充分考慮各方利益體的需求，理性、公平地判斷各種利益體的優先權，在滿足各方利益體的同時，實現社會公共利益的最大化。同時，明晰決策目標后，決策過程要按照決策科學化民主化的要求，充分吸取各方利益意愿，在此基礎上形成決策方案。另外，決策實施的過程中，要推行公開、透明，讓公眾行使監督權利，確保決策體現公共利益，實現決策目標。

二是堅持契約為基礎上的合作治理。治理是圍繞社會問題的最終解決，倡導政府與公民、企業、社會等多中心良性互動的過程，治理是政府不斷回應公眾需求，并做出積極應對的過程。在治理語境下，各行為體在互信、互利、相互依存的基礎上進行持續不斷的協調談判，參與合作，求同存異，化解沖突與矛盾，各自遵循規則，以服務為工具，維持社會秩序，謀求公共利益的最大化。在治理中，政府不再運用其政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，通過剛性規制手段對社會公共事務實行單一向度的管理，而是寓管理于服務，通過服務行政制定與其他社會治理主體合作生產和提供公共物品和服務規則并執行規則，從而實現直接地或間接地為公眾提供優質的公共產品與公共服務。因此，政府不再是高高在上的管理者，而是以積極的合作推動者、專業技術的提供者、規則權威的供給者的角色出現，要在更大的政策范圍上尋求與其他社會主體的合作，了解社會主體的政策需求，建立規劃，指引方向，為各方主體提供交流平臺，從而最大限度地滿足不同的利益要求。

四、管理到治理，培育現代公民是根基

一是公民知情權的賦予與保障。治理理念下，公眾角色隨之發生變化，即公民由原來被動的管理對象，轉變為社會問題解決的決策參與者、社會問題解決的最終成果共享者，這也是公眾角色發生的一種根本性改變。這種改變要求公眾要有積極參與公共事務的意識，還要有參與公共事務的能力，包括與政府和其他社會組織對話的能力以及維護自身利益的權利意識和能力，這些意識和能力的具備都需要提高公民素質，培訓現代公民。要通過提高公民素質，強化公民的權利意識、主體意識、責任意識、參與意識。政府要按照《政府信息公開條例》，遵循公開是常態，不公開是例外的原則，推行政務公開，保障公民的知情權。要通過信息通報、聽證會等方式完善重大（下轉第35頁）（上接第10頁）事項重大決策公開制度，保障公民的參與權。要落實公民的監督權，依托互聯網技術，通過網站、微博、微信等平臺搭建公民表達的渠道。要建立政府與公眾溝通互動的長效機制，保障公眾的表達權、監督權。

二是主體由單一走向多元。“治理”理念是對傳統“統治”和“管理”理念的揚棄，工業化、城市化、市場化、民主化、開放化、多元化等現代性因素及其交織形成的復雜關系，強調要在政府的主導之下實現國家治理思維體系、話語體系和制度體系的綜合“大轉型”，要實現政府由單一主體管理變為民主、參與式、互動式的多元主體治理。與“管理”主體的單一性不同，“治理”強調“國家、社會、市場”三分法，所以在治理主體上表現為多元性和多樣性，既存在著一個由來自不同領域、不同層級的公私行為體，如個人、組織，公私機構，權力機關、非權力機構，社會、市場、國家等。隨著現實公民社會的日益壯大，介于國家和社會之間的公民組織，又被稱“第三部門”包括非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等，由于其存在的廣泛性、影響的強力性以及寬厚的群眾基礎，已經成為現代社會中不可或缺的治理主體。同時，市場以其獨特的運行方式和決定性的效用在現代公共事務管理中發揮越來越重要的作用，也必然成為社會治理的關鍵一員。因此，必須賦予個人、私人機構、社會團體、市場組織等以“管理者”角色，與政府一起，以平等的身份，成為社會治理的多元主體，共同關心公共利益，共同承擔公共責任。

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責任編輯：周 ?俊