同級監督的現實困境與體制機制建構

令小雄 張富田

【摘 ?要】 在全面深化改革的背景下，紀委要敢于亮劍，切實把權力關進制度的籠子里。探索地方紀委實現對同級黨委有效監督的路徑，加強對同級黨委特別是黨委成員的監督，逐步形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的權力多維約束機制，確保權力陽光運行，就必須深化黨的紀檢監察體制改革。

【關鍵詞】 體制機制 ?同級監督 ?現實困境 ?雙重領導 ?權力清單

【作者簡介】 令小雄，中共定西市委黨校教師，碩士，主要從事中西方哲學比較研究;張富田，中共定西市委黨校副教授，主要從事中共黨史、黨建理論與農村工作研究。

【中圖分類號】 D630.9 ? ? ?【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）01-0004-03

三十多年的改革開放，經濟高速增長，社會發展的強大慣性讓一些深層次問題日漸凸顯。習近平總書記以“物必先腐，而后蟲生”、“打鐵還需自身硬”的錚語警示各級官員，并強調“腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國”。這些表述進一步表明了中央高層對當前形勢的深刻把握和理性警示，體現了治國理政、直面問題的政治智慧與勇氣。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“各級紀委要履行協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作的職責，加強對同級黨委特別是常委會成員的監督，更好發揮黨內監督專門機關作用”。新的時代起點和社會發展階段必然要求強化紀委功能。

一、地方紀委監督同級黨委的現實困境

1. 從黨內權力結構來看，黨內監督機構的獨立性相對不足

紀委作為由同級黨代會選舉產生的“兩個委員會”之一，在黨內黨代會、黨委和紀委這“三會”和黨內決策權、執行權、監督權這“三權”的權力結構和權力配置關系中，并不是直接接受黨代會的領導，而是在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作。地方紀委實行雙重領導模式（以同級黨委領導為主、上級紀委領導為輔，上級紀委重在業務指導），而人財物等權屬同級黨委領導，這就從“硬件建設”上陷入制度性“監管軟肋”。顯然，紀委在黨內權力結構體系中受制于同級黨委，缺乏相對獨立性。

2. 從黨內實踐運行來看，地方紀委監督的職能弱化

這主要源于紀委監督“二重忠誠”的特點，紀委監督同級黨委特別是常委會成員，即“同級監督”在現實中往往出現“頂不住”、“燈下黑”，地方紀委監督同級黨委怕“被開”，于是“放禮炮”成為常規選擇。同級監督“頂頭上司”會臉紅、紅臉甚至翻臉?！巴壉O督”功能疲軟。這些年來，地方紀委的人事任免權主要集中在同級黨委，當然程序上還需報上級紀委批準。《黨章》規定：“黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作?！睘榇耍壳靶枰獌灮毣胤郊o委雙重領導的制度保障與有效運行機制，破解同級監督的現實困境。

二、地方紀委監督同級黨委的體制保障

1. “雙重領導”與“垂直領導”的體制優化與身份劃界

《黨章》對于“紀檢工作雙重領導制”的規定比較原則，相對缺乏配套制度的具細化和操作性。中央提出“雙重領導體制具體化、程序化、制度化”，就是要予以成文規定，將過去職權劃分不明確的地方進行確權規約。比如究竟什么事項，是以同級黨委領導為主;什么事項，是以上級紀委領導為主。這需要自身“權力清單”的明細化、明晰化。

“雙重領導”主要涉及人事財權等方面。所謂的雙重領導、垂直領導，體現對誰負責的關鍵問題，紀委負責人的任命選拔程序。從各級紀委的授權方式上看，究其實質是實行任命制。從根本上講，權力只對權力來源負責，誰授權就對誰負責。這就需要理順權力授受關系，正確處理授權主體和授權方式的接合。選舉制主要體現民主和代表下級的意志，任命制則主要集中上級的意志。要堅持選舉為主、任命為輔的原則，并將民主集中制貫穿于選拔任用干部的全過程，在產生包括紀委書記在內的地方各級黨組織負責人時，都應該把選舉作為主要形式和基本途徑，這樣才能做到對上負責與對下負責相結合。但是，短期內實行省以下紀委單線垂直領導，并不現實?？梢試L試從機構設置角度進行優化調適，平行優化設置黨委和紀委，同時使黨內權力的重心由過去的黨委推移到黨代會。從權力來源和授受關系而言，在黨代會之下黨委與紀委可分立。黨的紀檢部門主要成員應由同級黨代會選舉產生并對其負責，而不是“全面”對同級黨委負責。在黨內建立起與同級黨委平行的監督機構，就使黨委的“權力越界”、“權力裸奔”有了與之平行的制衡力量，使黨內自我監督有了制度上的根本保證。

紀委的垂直領導方式應加強人事物權的相對獨立性。應明確規定紀委委員和黨委委員不能互相兼職。紀委人事制度改革的設置框架要逐漸把各級紀委工作人員的升遷調動、獎懲報酬從同級黨委的管轄和隸屬中剝離出來，財權的劃撥跟隨人事權的轉移，績效薪金由上級紀委垂直管理評定。下級紀委干部由上級紀委提名任命，提名的信度力度“上層次”，即“紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。推動紀委負責同志提名和考察工作“具體化、程序化、制度化”。新的雙重領導體制確立了未來紀委建設的大方向：從地方黨委領導為主、上級紀委對下級紀委主要實行業務指導改變為以上級紀委領導為主、地方黨委領導為輔。上級紀委的“指導”職能轉變為垂直“領導”，人權與事權“同步上移”、“身份劃界明晰”使同級黨委與紀委從領導與被領導的隸屬關系轉變為黨內決策執行機構與黨內監督機構的平行關系，從而增強紀委的相對獨立性和權威性，這樣紀委班子“減壓減負，自信增強”，工作才“給力”。在調適過程中應該采取漸進的方式，先以上級紀委領導為主，同級黨委領導為輔的雙重領導方式逐步過渡到垂直領導方式。

2. 紀委同級監督的“事權”調適

為提高黨內監督機構的職能調適，應擴大紀檢部門的質詢權、立案權、處分權和否決權。各級紀委應有權列席同級黨政領導部門會議，共同商議黨內重大問題;紀委有權力有責任在同級監督中對違紀領導干部進行調查、咨詢、監督、考核考評，有權對違紀的黨員干部進行依法處理，增強對同級黨委及常委的監督效力;逐步實行紀委對選任干部的一票否決制度，重點查處不收斂不收手、問題線索反映集中、群眾反映強烈的黨員干部，紀委有權予以否決，防止“帶病提拔”。黨委擬提拔任用的干部人選，組織部門在考察醞釀之初，應同步征求紀委意見，納入“考廉”工程，紀委有確鑿證據認為不宜提拔使用的可行使一票否決權。地方紀委發揮“紀工協調組工”的職能調適與功能平衡。

健全紀委對黨委重大決策的預警機制，預防式監督黨委常委獨斷專權，實現事前、事中和事后監督的全覆蓋。應明確紀委書記例行參加黨委重要議題會議，紀委副書記列席常委會會議;黨委做出重要決策或政策，應事前與紀委通氣，紀委認為存在重大紀律或廉政風險時，可按程序提出修正意見或建議，黨委應認真研究，如有必要，可暫緩表決，以權力制約權力，可以防止濫用權力。即使黨委與紀委發生矛盾，可以先由黨委與紀委的聯席會議解決，如果解決不了，黨代會可做最后裁決。紀委的功能定位要將防止黨委“權力過分集中”與“協助協調”黨委的功能鏈合起來，有效防止出現“黨委系”與“紀委系”各自為政的現象，堅決維護黨的集中統一。

三、完善地方紀委監督同級黨委的運行機制

1. 紀委巡視督查組工作機制的有效運行

《決定》明確指出：“加強反腐敗體制機制創新和制度保障，改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協調小組職能。”強化紀檢監察機關的監督職能，將為同級監督提供了有效的組織架構和工作機制。一是強化雙重領導下的監督機制。應強化上級紀委對下級紀委的領導，著力落實“兩為主”即查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主;著力落實“雙報告”即線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告;著力落實“派駐機構改革”等創新舉措，增強紀委監督力度。二是在案件查辦、信訪核查等方面應下管一級，發揮上級紀委的協調指導作用。探索與上級紀委會通互動本級黨委特別是常委會成員涉案線索查辦機制，暢通與上級巡視組的聯系，及時反饋情況，提升紀委監督同級黨委的權威性。三是加強對下級紀委和派駐機構的領導，減少對黨委監督的顧慮。四是按照全覆蓋的要求，改進和加強黨內巡視工作。必須轉職能、轉方式、轉作風，在開展常規巡視的同時，深入探索專項巡視。專項巡視具有機動靈活、出其不意、短平快的特點，可以針對一個地方、部門和單位某個方面、某個領域存在的突出問題，從個別中發現一般，找出共性問題，分類處置，用好巡視成果。按照派駐機構對派出機關負責，履行監督職責的要求，加強派駐機構建設，這將使執紀監督工作模式更加優質高效。

2. 健全黨內法規制度體系建設和權力陽光運行機制

《決定》要求“加強對同級黨委特別是常委會成員的監督，更好發揮黨內監督專門機關作用”，為此必須建立健全內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度體系。紀委要以科學合理的程序設計履行對同級監督的職能。一是科學配置權力。依據黨內法規厘清黨委的職責和權力，劃清與政府、職能部門之間的權力關系，明確權力邊界，明晰權力清單。根據權力清單，明確權力行使的條件、運行步驟、責任和監督，并合理分解權力和責任，將黨委權力配置到具體的常委會成員，確保行使職權時權責分明、各司其職、各負其責。應明確規定地方黨委主要負責人不直接分管人財物等具體事務，形成“副職分管、正職監管”的權力體系，強化黨委內部的相互制約和監督。二是公開曬權。以黨務公開為抓手，提高權力運行的透明度?！肮_是原則、不公開是例外”。凡是涉及經濟社會發展重大事項、群眾普遍關注事項、涉及群眾切身利益事項、容易發生腐敗問題領域和環節的事項，通過常態有效平臺與程序規范，并公布黨委常委會及其成員的職權范圍、運行邊界、程序流程、違反情形，推進黨務信息公開，推進黨委決策和運行的公開，推進權力公開信息化建設，增強決策的透明度和公眾的參與度，讓權力透明運行、全程留痕，壓縮權力濫用的空間。三是完善民主集中制。創新執行黨內民主制度，完善“集體領導、民主決策”的權力運行機制。對凡屬重大決策、重要人事變動、重大項目安排和大額度資金使用等“三重一大”事項，必須由黨委集體研究決定。試行主要領導干部末位發言制度，黨委書記在重大決策事項集體討論時不提前表態和定調，防止出現“舉手同意效應”。探索實行黨委常委會重大決策現場表決、現場計票、現場決定制度，紀委全程監督，擠壓暗箱操作的空間。

3. 完善紀委監督同級黨委的重點監察和調查處理機制

以監督重大事項為重點，加強程序性監督，完善重點監察機制。一是重大決策事項監督。從規范權力運行入手，明確界定黨委“三重一大”決策事項的范圍，圍繞貫徹執行民主集中制、干部選拔任用工作、重大項目安排和大額資金使用事項、執行黨風廉政建設責任制情況以及廉潔自律有關制度等重大決策事項進行監督，細化議事規則，規范操作流程，實施全程監督。二是監督程序建設。嚴格執行黨委常委會議事決策規則和程序，明確常委會議事決策事項的會前準備、會中討論和會后檢查程序，不搞臨時動議“急來抱佛腳”。健全完善領導、專家、群眾“三位一體”的科學決策機制。制定監督黨委重大事項決策相關制度，明確重大決策事項范圍、決策程序和紀委介入監督的程序，如紀委介入監督的時間節點，紀委對常委會議題的暫緩權、否決權及相關程序。制定紀委對涉案黨委常委成員處置規則，使紀委能夠相對獨立地監督同級黨委。制定違反程序性規定的紀律處分規定，確保黨委及其常委會成員按照程序行使權力。三是執行中的監督。將紀委監督貫穿于常委會決策的全過程，強化執行監督和過程監督。針對行政審批、土地出讓、工程招投標、公共資源交易等腐敗高發領域，紀委按照有關監督程序和規定，對黨委常委會的重大決策在執行過程中存在的問題提出質詢和詢問，具體分管的黨委成員必須進行答復和解釋。紀委通過一定形式，跟蹤參與常委會決策前調研、咨詢、論證、聽證、評估等程序，加強對在重要職務和關鍵崗位上掌握審批權、市場監管權、項目資金分配權等權力“含金量”高的人員的制約監督，在權力運行高風險節點上設防布控，建立源頭治理的有效管控機制。

4. 強化同級監督的問責機制

責任追究是同級監督的難點，也是強化監督的著力點。要確保同級監督的有效性和權威性，必須建立健全問責機制?！稕Q定》明確規定，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，要求制定實施切實可行的責任追究制度。強化同級監督，樹立正確問責導向，構建剛性問責機制，做到有權就有責，權責利相統一。任何地方和部門如果在黨風廉政建設方面存在嚴重問題，或者發生普遍性、“重災區”的腐敗問題而不制止、不查處、不報告，無論是黨委還是紀委，都要被倒查、被追責。在制定切實可行的黨委主體責任追究和黨內問責制度、嚴肅責任追究的同時，也要嚴格落實紀委的監督責任。要將紀委的監督責任與黨委的主體責任結合起來，根據同級黨委及其常委會成員涉案線索核實情況，紀委該請示的請示，該上報的上報，需問責的要向同級黨委和上級紀委提出問責申議。紀委履行監督責任不力，也要倒查追究其責任。

5. 進一步提升自媒體群的監督效應

十八大報告要求從各層次各領域擴大公民有序政治參與?！白悦襟w時代”的問責與網絡曝光已成為輿情監督的“數字化武器”，立體式鏈接融合民主監督、法律監督、輿論監督機制，“全民目擊”的表達自由最終能夠創造一個更有力的公民參與氛圍。從這個意義來說，“容許空氣中充滿不和諧的聲音，不是軟弱的表現，而是力量的象征”。紀委網站的開通接通了“民意在線”。如何適應、研究并用好網絡監督這支“尖兵”，并使其最終形成一股重要有效的反腐力量，使公民監督權成為紀委的助手推手，制衡“負能量權力”的殺手锏，已成為考驗中國紀檢監察部門的現實課題。紀委實行“開門監督”，陽光吸納網民意見，形成良性的自媒體時代的網絡邊界與法治格局。許多腐敗案件就是公眾通過網絡論壇、微博直播等方式提供線索從而被揭發出來的。紀委吸納網絡民意將與社會生態、政治生態的變遷形成良性互動，民眾的知情權、表達權、監督權得到了前所未有的尊重，提高了紀檢監察機關的履職能力，也提升了其公信力與合法性。

6. 加強紀委的內部約束監督機制

不僅要有效防止決策權、執行權的濫用，對紀委自身的監督權也要加強監督，這樣才會提高紀委的公信力和健康運行指數。紀委監督別人，誰來監督紀委？中央早在進行制度設計。黨內法規應該積極借鑒國家《監督法》和有關法律法規對地方“一府兩院”的監督，制定對各級紀委的監督法規。從制衡關系上看，執行權和監督權之間進行雙向制約，加強同級執行權和監督權的相互監督。黨委發現紀委成員涉嫌嚴重違紀問題，可以直接提請上級紀委調查處理。應明確各級紀委的主要職責，紀委委員應充分享有知情權、發言權、討論權、建議權，同時也要避免其直接干涉黨委的日常工作，做到依法監督，提高監督的準確性、強制性、權威性和有效性。

參考文獻：

[1] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[2] [美]安東尼·劉易斯.批評官員的尺度：《紐約時報》訴警察局長沙利文案[M].何帆，譯.北京：北京大學出版社，2011.

責任編輯：夏 ?苗