淺議如何加強煙草水源工程項目的監督

林江

摘 ?要：結合煙草行業大理祥云水源工程建管經驗，根據云南省煙草行業水源工程援建項目的規劃建設情況，探討紅河州正在實施的石屏縣北水南調水源工程項目建設監管措施，重點就如何加強項目的監督管理提出了幾點建議，以促進和保障項目的建設和管理。

關鍵詞：煙草;水源工程;監督

中圖分類號：S277.7 ? ?文獻標志碼：A ? ?論文編號：2013-0762

Discussion on How to Strengthen the Supervision of Tobacco Water Project

Lin Jiang

（Honghe Company， Tobacco Companies of Yunnan Province， Shiping 662200， Yunnan， China）

Abstract： Combined with tobacco industry Dali Xiangyun water project of construction and management experience， according to the tobacco industry in Yunnan Province water project funded by the planning and construction of the discussion is being put into practice in Honghe Shiping defrosts water project construction supervision measures， the key is how to strengthen the supervision and management of the project puts forward some suggestions， in order to promote and safeguard the construction of the project management.

Key words： Tobacco; Water Project; Supervision

0 ?引言

水是農業生產的命脈，對煙草植株的生長發育至關重要[1-5]。近年來，云南省紅河州煙草種植區域已逐漸向山區缺少水源的區域轉移，水源工程的建設是煙草可持續發展的根本[6-7]。煙水工程是基本煙田水利設施建設工程的簡稱，在全國適宜種植煙葉的地區全面實施，由煙草行業為改善基本煙田水利設施而出資建設，其資金主要來源于煙草行業，包括國家局補貼資金和省內煙草企業配套資金，同時市縣級政府也對工程項目給予整合投入。水源工程建設是煙草行業積極踐行“兩個至上”共同價值觀的具體體現，對改善煙農生產生活條件、支持地方經濟發展具有重要意義[8-9]。對煙草行業而言水源工程建設是一項全新的工作，筆者擬以云南省紅河州石屏縣北水南調工程為例，對如何加強煙草水源工程建設監管的措施進行探究，旨在為相關水源工程建設監管提供參考。

1 ?項目建設背景

干旱一直是困擾煙區持續發展的大問題。2010年，云南省西南煙區遭受百年不遇的嚴重干旱，在氣候變化異常的情況下，工程性缺水、功能性缺水的問題突顯出來。2005年以來建成的煙水配套工程較為分散，蓄水效果不明顯、工程布局尚不盡合理、難以統一調度管理等問題也在大旱之年暴露了出來。針對這些問題，國家煙草專賣局和省委、省政府經過深入調研，提出在云南開展水源工程建設試點，首先安排3.4億元全額專項資金在大理祥云實施大型煙草水源工程項目，自此，各地煙草水源工程項目如雨后春筍般競相而生、破土而出。在建成1周年后，大理祥云水源工程啟動青海湖千萬方蓄水計劃[10]，為當地農業生產和群眾生活提供了充足的水源保障，受到全社會的廣泛贊譽，樹立了責任煙草、和諧煙草、誠信煙草的良好社會形象。

1.1 ?政策支持

2011年，中央一號文件提出，要促進農田水利建設的大發展，國家局決定在行業逐步推廣這項工作，此舉是煙草行業落實中央“工業反哺農業、城市支持農村”重大方針和貫徹中央一號文件精神的具體體現;是深入推進煙區基礎設施建設，提高煙葉綜合生產能力和抵御自然災害能力的重要舉措;更是促進煙區經濟發展、改善煙農生產生活條件的又一善舉。為此，2012年12月13日，中國煙草總公司印發《煙草行業水源工程項目建設規劃（2013—2015）》，指出到2015年在全國重點煙葉產區投入水源工程項目建設的資金將達150億元[11]。而作為全國煙草行業重要支柱的云南煙草，其穩定的煙葉發展直接關系著行業的興盛，“云南煙草穩則行業穩、云南煙草興則行業興、云南煙草強則行業強”，不斷完善的基礎設施綜合配套建設將對支撐煙葉生產的可持續發展起著決定性的作用。從2011年至2015年，國家局每年將投入20億元支持云南水源工程建設，為期5年投資總額達100個億的煙草水源工程項目建設正在全面展開[12]。

1.2 ?石屏縣北水南調水源工程建設大事記

1.2.1 ?項目概況 ?石屏縣北水南調水源工程正是抓住了當前難得的歷史性政策支持機遇，項目主要依托“三潭、三庫、一渠”相互連通，盤活現有水源，優化水資源配置，把石屏縣北部山區較為豐富的水資源調入南部缺水壩區，實現“北水南調”，建成覆蓋6鎮2鄉的水利通道和網絡。工程概算總投資16654.01萬元，下達煙草援建資金14251.47萬元，地方配套2402.54萬元。工程建成后將極大改善全縣農田、耕地灌溉用水條件，有效解決灌區居民生產生活用水問題，新增和改善灌溉面積16.95萬hm2（其中煙田受益面積9.67萬hm2），受益農戶4.07萬戶16.5萬人;同時對下游居民起到防洪安全保障作用，對于促進項目區農業經濟發展、社會穩定，有效推動全面建成小康社會，都具有重大現實意義和深遠的歷史意義。

1.2.2 ?項目實施大事記 ?2011年8月30日，通過省煙草公司水源工程項目資金前置審計;2011年10月19日，國家局組織專家組，對云南省提報的2011年度16件水源工程初步設計報告進行審查，石屏縣“北水南調”工程名列其中;2012年7月27日，省煙草公司下發文件，正式批準實施“北水南調”工程項目建設計劃及煙草援建資金總額為14251.47萬元;2012年8月3日，縣人民政府與省煙草公司簽訂了工程建設協議，明確了援建工作基本原則和雙方職責;2012年9月3日，省煙草公司下發文件，批復同意上報的工程招投標工作方案;2012年9月6日，工程建設管理局委托經國家建設部批準、云南省工商行政管理局注冊的具有獨立法人資格的甲級招標代理機構云南山重建設工程招標咨詢有限公司在“中國采購與招標網”上發布21個施工標段和1個監理標的招標資格預審公告;2012年10月16日，按招標工作計劃，在省煙草公司監察處、基礎辦（水源辦）、煙葉處，州監察局、水利局，州煙草公司監察部、審計部、財務部、基礎辦，石屏縣監察局等相關部門的共同監督和石屏縣公證處的現場公證下舉行開標會，經隨機抽取的云南省水利廳專家庫造價、水土、建筑等專業10名專家和4名招標人代表組成的評標委員會評審，從114家遞交招標文件的企業中擇優產生了各標段中標單位;2012年11月2日，順利與各標段第一中標候選人簽訂了施工合同;2012年11月6日，召開開工建設協調動員會議，以此正式拉開了破土動工建設的序幕，目前，各標段正按施工計劃有序推進，計劃于2014年年底完成所有標段施工。

2 ?項目建管要求

2.1 ?大理祥云建管模式

祥云水源工程按照“政府主導、煙草監管”的建設模式，在項目建設初期，大理州煙草專賣局（公司）按照“嚴格規范、富有效率、充滿活力”的要求，緊緊圍繞全國煙草行業“兩項工作”會議的工作部署，從如何建、如何管和如何用等方面，進行了深入的思考，經過反復調研與討論，他們以“大膽創新和精細化管理”為建設理念，以信息化手段為支撐，打造了一套涵蓋工程建設監管、水資源開發利用和灌區監控管理為一體的“現代農業水資源開發利用信息系統”，最終達到規范建、智能管、有效用的建設目標，為中國煙草從依托水源搞建設向建設水源轉變探索出一套成功的建設及管理應用模式。其主要特點是：深度應用流程驅動、物聯網技術，構建了現代農業水資源開發利用信息系統，實現工程建設監管、水源監控預警和灌區監控分析。工程建設監管中心以資金監管為主線，以工程建設進度、質量、安全的過程監控為核心，以項目審計管理為重點，通過將管理制度轉化為流程，將流程融入系統，按明確的崗位職責、權限進行應用，確保制度的有效落實和監管到位。水資源監管中心和灌區監管中心基于物聯網技術，實現水源和灌區的可視化、自動化、智能化的管理，提升抗旱、用水、節水能力，更好地服務于現代農業[13]。

2.2 ?項目建管要求

2.2.1 ?項目建管規定 ?經過總結大理祥云水源工程項目探索出的這套成功的建設及管理應用模式，中國煙草總公司先后2次印發《煙草行業水源工程援建項目及資金管理辦法的通知》[14]，省煙草公司、省財政廳聯合印發云南省水源工程煙草援建資金監管實施細則[15]，對援建資金管理應遵循“政府主體、煙草監管、煙區受益、定額援建、專款專用”的原則，各級職責和權限、資金管理模式、援建資金申請及下達、資金使用、工程建設資金管理、財務及會計監督、監督與檢查等方面作出了明確規定，可有效指導全省煙草水源工程項目的建管工作及援建資金的撥付使用，有助于保障工程項目的順利實施。

2.2.2 ?石屏縣北水南調工程建管存在的問題及成因分析 ?“它山之石，可以攻玉”，通過借鑒大理祥云水源工程項目建管工作成功做法，根據省、州項目建管工作要求，石屏縣北水南調工程建設管理局認真履行職責，扎實開展各項工作。但是，同樣需要正視建管工作中存在的問題。（1）建設模式的變化。祥云工程采取“政府主導、煙草監管”的建設模式，在全社會的廣泛關注下，集聚省、州、縣各方力量，順利完成了各項建設任務，而根據先后下發執行的援建項目及資金管理辦法，界定地方政府是援建項目的建設主體和項目建成后管護主體，負責項目的具體實施，保證項目工程質量和安全，各級煙草企業負責加強對項目和定額援建資金的檢查、監管。前后建管模式的變化，更有利于突顯政府的主體地位，工程建設的成敗也直接將由本級政府部門投入管理的人力、物力和財力決定。（2）項目的特別之處。北水南調工程建設內容包括新建宜其達（庫容135.3萬m3）和水瓜沖（庫容77.1萬m3）2個水庫，防滲護岸處理黃草壩水庫（庫容1385.1萬m3）、除險加固鳳山水庫（庫容45萬m3），修建溝渠7條總長43.16 km，倒虹吸4條總長2.252 km，幾乎涵蓋了水利工程的所有類型，與其他縣（市）實施的單一類型工程相比，此件工程施工線路長、工程量大，加之工程技術管理人員力量薄弱，給工程管理和技術監督等工作帶來了壓力。（3）水庫工程建設困難多。進行防滲護岸處理的黃草壩水庫作為保障縣城生活供水調節的水庫，汛期來臨時，面臨蓄水壓力，施工時間較為緊迫;隨著雨季的到來，對施工進度造成影響，部分標段階段性停工渡汛;新建的宜其達和水瓜沖水庫，特別是宜其達水庫，由于地質條件復雜，地下水較為豐富，原來的設計措施不能滿足施工要求，下階段需要增加防護措施，導致部分工程項目在下一步工作中涉及設計變更，造成工程量和投資增加。（4）工程征占地等工作遇到困難。因工程點多面廣線長，涉及村組、村民諸多利益，加上補償標準比其他項目低，工程征地補償工作存在一定的困難。

3 ?加強項目監督

3.1 ?制度作保障

在內部制度建設方面，工程建設管理局需要根據相關規定，結合實際，制定完善《中國煙草云南石屏縣北水南調工程建設管理方案》、《石屏縣北水南調工程建設管理局機構工作職責》、《石屏縣北水南調工程建設組織機構人員工作職責》、《石屏縣北水南調工程建設管理局駐地管理制度》、《中國煙草云南石屏縣北水南調工程質量管理辦法》、《中國煙草云南石屏縣北水南調工程進度管理實施辦法》、《中國煙草云南石屏縣北水南調工程施工監理管理實施辦法》、《中國煙草云南石屏縣北水南調工程檔案管理辦法》、《中國煙草云南石屏縣北水南調項目水庫工程環境與水土保持管理實施辦法》、《中國煙草云南石屏縣北水南調工程廉政建設實施辦法》、《中國煙草云南石屏縣北水南調工程安全生產管理實施辦法》等一系列管理制度，充分發揮制度的保障作用，保證監督管理橫向到邊、縱向到底，確保項目的規范實施和順利推進。

3.2 ?有效落實“五制”

需要認真貫徹執行水利基本建設規章制度，落實項目法人責任制、招標投標制、工程監理制、合同管理制、竣工驗收制等管理制度。以“五制”為核心，強化管理措施，嚴格執行規范管理程序，從程序上把好各個環節的關口。（1）實行項目法人制。石屏縣北水南調工程建設管理局是組建的項目法人單位，其項目法人代表是縣政府分管水利副縣長;落實項目技術總負責人;健全機構設置，管理局設局長1名，副局長5名，下設辦公室、工程征地拆遷工作組、工程建設管理組、財務組、資料收集整理上報歸檔組、宣傳組、安全保衛組、督查組和6個項目實施工作組，明確各機構權責，為工程建設提供強有力的組織保障。（2）實行項目招標制。招投標工作方案經省公司批復同意后執行，并委托招標代理機構完成招投標工作，全程接受省、州煙草公司相關部門的監督，確保項目招標嚴格按程序進行。（3）實行項目監理制。與21個施工標段一起，監理單位也是通過公開招標的方式確定，履行對工程質量控制、投資控制、進度控制、安全管理和信息及合同管理等監理職能職責，代表項目法人進行現場施工管理。（4）實行合同管理制。項目法人與第一中標候選施工單位簽訂施工合同、廉政合同和安全施工合同，與監理單位簽訂監理合同和廉政合同，按合同約定內容在規定期限內組織施工。（5）實行竣工驗收制。項目法人在工程竣工后3個月內組織完成竣工財務決算的編制工作，在規定時間內組織專家進行竣工驗收，進行工程項目結算審計，經驗收合格，確認項目建設完成。

3.3 ?健立財會機構

按照《中華人民共和國會計法》規定，建立健全與援建資金管理任務相適應的財務會計機構，機構中州煙草公司派駐擔任副職代表煙草企業履行援建資金監管職責并承擔相應責任;援建資金的管理采取開設專用銀行賬戶，實行專人管理、專戶存儲、專款專用，政府部門配套的水源工程建設資金另立賬戶進行管理，按財政部和地方政府有關規定執行;嚴格執行援建資金的使用范圍規定，不得用于開支項目法人單位管理費、征占地補償及與社會主義新農村建設有關的村容村貌整治等其他費用和項目[6]。

3.4 ?運用監管平臺

借助省局（公司）推廣使用的“煙草水源工程項目建設監管平臺”，以信息化為手段，對工程招標、合同簽訂、工程質量、工程監理、項目實施、項目審計、資金撥付、工程驗收及相關檔案資料等多個環節進行數據維護，實現對水源工程項目關鍵環節、關鍵信息可查閱、可追溯。通過對項目建設整個生命周期中，過程、資金、質量、檔案的全面監管，抓好工程質量、資金安全、工程進度三大關鍵環節的監管工作，充分發揮監管平臺做實管理、規范管理的作用，提升工程管理水平，確保工程建設有序推進，確保援建資金高效安全，確保項目建設嚴格按照規范進行。

3.5 ?落實全程審計

按照有關法律、法規對項目建設進行包括項目規劃、設計、立項、計劃、概算審計、上報及批復、招投標及合同簽訂、項目建設、資金管理、項目驗收、竣工結算等全過程跟蹤審計，規范工程建設管理，以保證工程造價目標的最終實現，保障建設資金使用的有效性、真實性及合法性，為建設項目控制造價、節約投資、化解風險，使建設單位能及時發現問題、解決問題，起到第三方監督作用，彌補工程監理對投資控制管理不足的缺陷，維護參建各方利益。

3.6 ?主動參與協管

認真履行煙草部門全過程參與和監督項目的組織實施、核實上報工程進度、對工程建設質量及工程進度實施監管等職責，將基層煙站常年負責煙區基礎設施建設管理工作人員調整充實為工程建設協管人員，做實煙草部門對項目的工程進度、質量管理、安全管理與投資控制進行監督，對工程建設過程中影響工程進度、質量、安全、投資的重大問題，及時進行反映等各項工作。同時，有效發揮工程建設管理局機構中分公司相關人員主動參與工程建設管理的作用，確保按時按質按量完成建設工作任務。

3.7 ?加強效能監察

在項目實施過程中，全力加強效能監察，推進項目規范管理、資金安全使用，及時發現問題，糾正偏差，促進各方認真履行職責，有效落實各項工程建設管理要求。根據實際需要，采取綜合檢查和專項檢查相結合的方式加強監管，綜合檢查由縣政府牽頭，組織水利、發改委、財政、監察、煙水辦、煙草分公司等部門參與全面工作檢查，專項檢查由建管局下設的督查組完成。

3.8 ?強化輿論監督

利用全省系統內部網站、電視臺等媒體，加強工程建設意義、施工進程等方面的宣傳報道，強化輿論監督，確保項目建設成為優質工程、德政工程、民心工程。

4 ?結語

因各地對于水利工程的建管水平存在參差不齊的現象，而水源工程的建管要求又不盡相同，這就給項目的管理帶來了壓力，為此，應結合本地實際，嚴格按照煙草行業水源工程援建項目及資金管理辦法，在做好項目建設工作的同時，采取相應措施加強項目監管，確保這一由企業出資的惠農政策實現最大的生態和社會效益，樹立煙草行業良好的社會形象。

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