行業協會腐敗治理及其刑事責任追究

王群

摘 要：行業協會有一定的行政管理和服務職能，也有經費來源，故有腐敗的條件。行業協會腐敗形式多樣，對行業協會腐敗的治理措施主要是政社分開、加強監管以及對腐敗活動追究行政和刑事責任。其中，《刑法》對以個人名義進行的腐敗活動有相應的罪名懲處，而很多腐敗活動以協會名義進行，《刑法》缺乏對這類腐敗的罪名規定。要提高對行業協會腐敗治理的效果，應在《刑法》中增設相應的行業協會單位犯罪的罪名。

關鍵詞：行業協會；腐敗治理；單位犯罪；刑事責任

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）01-0048-05

行業協會是指由同一行業的商事主體為增進共同利益、維護合法權益而自愿組成的非營利性社會團體法人。[1]行業協會是社團法人，承擔著一定的行政管理和為會員提供各種服務的職能，這些職能一般都伴隨著經費的流動，所以行業協會有腐敗的條件。近年來，行業協會頻發的腐敗問題引起了黨和政府的高度重視，一些省市已經開始采取措施加以治理。為了提高對行業協會腐敗治理的效果，需對行業協會腐敗的主要表現以及當前的治理措施進行歸納和分析，找出治理措施之不足，并提出切實可行的完善思路。

一、行業協會腐敗的主要表現

“權力導致腐敗，絕對的權力絕對導致腐敗。”[2]為了防止權力被濫用導致腐敗，需要對權力進行限制和監督，對行業協會所擁有的權力同樣也需要進行限制和監督。如《江蘇省行業協會條例》第十九條明確規定行業協會不得有下列行為：通過制定行業規則或者其他方式壟斷市場，妨礙公平競爭，損害非協會會員的合法權益或者社會公共利益；限制會員開展正當的經營活動或者參與其他社會活動；在會員之間實施歧視性待遇；強制或者變相強制他人入會；從事營利性經營活動；違反法律、法規和章程的規定向會員收費或者攤派；法律、法規禁止的其他行為。其它省市的行業協會條例也有類似規定，這些規定對行業協會的權力的行使起到了一定的限制和監督作用，但限于各種原因行業協會的腐敗活動仍屢禁不止。其主要表現如下：

（一）私設“小金庫”

行業協會雖然名義上是自律性的社會團體法人，但其成立和業務的開展都離不開行政機關。其登記成立由民政部門完成，具體業務的開展離不開主管部門的領導，最關鍵的是不少行業協會的會長、副會長、秘書長等領導崗位是由業務主管部門或其他國家機關的領導來兼任，行業協會的工作人員還保留著事業編制或參照公務員管理，甚至與主管部門合署辦公。這樣，協會財務或賬戶就受到主管部門的控制，兼任的領導就有可能利用手中的權力，將政府的有關費用以所謂的財政補助轉移到行業協會賬戶中去，或“以收代罰”將應受處罰單位以大額贊助費贊助協會，使協會賬戶成為機關單位的“小金庫”。在監管不到位的情況下，主管部門就借機通過協會發放主管部門的福利或支出招待費等。

（二）利用行政管理職能變相強迫入會，收取會費

行業協會是會員自愿參加的非營利的社會團體法人，可是現實中行業協會以其掌握的行政管理職能為要挾變相強迫他人入會，收取會費。某縣社會福利企業協會成立后，民政部門主要領導兼任法定代表人。協會在為該縣創辦社會福利企業，解決殘疾人就業過程中，利用國家給予創辦殘疾人福利企業退稅的優惠政策，以協議書方式明確規定：從社會福利企業每年的稅收返還中收取5%～10%的回扣作為企業會費。如社會福利企業不交會費，社會福利企業協會便不受理福利企業年檢。[3]2009年6月，廣西壯族自治區瓶裝飲用水行業協會發出公告，公布6個廠商7個品牌的桶裝飲用水抽檢不合格。這些廠商的負責人則稱遭遇了“潛規則”——沒有交納“保護費”。而就在2009年5月，這些廠商的產品經過廣西壯族自治區產品質量監督檢驗院檢測均為合格的產品，在一個月之后全部成了不合格產品。[4]

（三）違規開展業務謀取利益

為了保證直接關系公共安全、人體健康、生命財產安全的產品的質量，國家對許多工業產品的生產實行許可或認證制度。在行政授權之下，有些行業協會可以參與企業生產的許可或認證。但有些協會并沒有獲得授權，卻利用企業或消費者的不知情，瞞天過海作假為企業認證，借機謀取不正當利益。2003年《中華人民共和國認證認可條例》頒布后，牙防組在沒有取得認證許可情況下，繼續開展牙膏功效技術評價活動，收取相關費用208.5萬元。[5]

除此之外，行業協會利用舉辦展覽會、交易會、研討會、培訓、出國考察等方面服務，違規收取高額費用。2014年06月29日煙臺晚報報道：近日被曝光的中華醫學會，僅一年時間，就收取醫藥企業贊助費達8.2億元；江蘇省餐飲行業協會、中國民營企業家協會等，則曾被媒體曝光通過“賣獎牌”或“頭銜”獲利。[6]通過違規開展評比表彰活動以謀取利益，最讓人“津津樂道”的例子就是，中國工藝美術協會、中國陶瓷工業協會和中國輕工聯合總會的“封都”大戰，這三家國字頭的行業協會在一年的時間里，竟然分封了6個“瓷都”。[7]

二、當前行業協會腐敗治理的主要措施

（一）實現政社分離

2013年3月14日，十二屆全國人大審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案的決定》明確提出，逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤。黨的十八屆三中全會《決定》強調，“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。”行業協會之所以會出現以上腐敗現象，很重要的原因之一是政社不分。一些行業協會的領導基本由相當職級的在任官員或二線官員擔當，很多協會保留著公務員編制、擁有參公管理或事業單位的法人地位，享受全額或差額財政撥款，甚至與政府主管單位合署辦公，并且不少行業協會承擔著過多的行政管理職能。因此，有些行業協會名義上是自律的社會團體法人，實際上屬于二政府，這就為協會濫用權力進行腐敗留下了便利。

政社分開就是人員、財務、資產、職能、機構等5方面與行政機關徹底脫鉤，實現行業協會自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務和無行政級別、無行政事業編制、無現職國家機關工作人員兼職。在黨中央和國務院作出政社分開的決定之前，不少地方已經著手實施政社分開。如2007年以來，重慶市全面開展了黨政機關與社會團體政社分開改革工作，共有縣處級及以上領導干部1543名退出社團領導崗位；收回社團占用的國有資產共計847.33萬元，清理出被黨政機關占用的社團自有資產共計16.5萬元；有142個社團的辦公場所與黨政機關分離；分離出社團賬戶124個，賬務107個；清理出17個社團行使的行政管理職能，進一步理順了行政管理職能與社會服務職能。[8]

（二）加強財務監管

另一項重要舉措就是加強對行業協會財務監管。國家財政部2005年1月1日起正式實施的《民間非營利組織會計制度》，就是針對包括行業協會在內的民間非營利組織混亂的財務狀況進行治理而采取的有效措施。這一制度解決了行業協會等非營利組織長期以來無適用會計制度的問題，有利于促進非營利組織加強內部管理，完善各項規章制度，使各項經濟業務的處理有章可循。同時，也便于捐贈者、會員及社會各界的監督，為有效地進行財務管理提供了依據。同時，一些民政部門開始要求協會組織定期接受審計監督，完善信息披露機制，要求協會組織應當每年定期編制財務會計報告，并以此為主要依據建立行業協會評估和優勝劣汰的退出機制。

（三）依法追究法律責任

對行業協會的腐敗行為，現行法律、法規中，有專門的法律責任追究條款，這也是治理行業協會腐敗的有效措施。行業協會屬于社團的一種，當前涉及到行業協會腐敗治理責任追究的法律法規主要是《社會團體登記管理條例》。該《條例》第33條對行業協會的腐敗活動以及法律責任追究作了規定。列舉的主要腐敗活動為：從事營利性的經營活動的；侵占、私分、挪用社會團體資產或者所接受的捐贈、資助的；違反國家有關規定收取費用、籌集資金或者接受、使用捐贈、資助的。具體的懲治措施為：對于這些腐敗活動由登記管理機關給予警告，責令改正，可以限期停止活動，并可以責令撤換直接負責的主管人員；情節嚴重的，予以撤銷登記；構成犯罪的，依法追究刑事責任；有違法經營額或者違法所得的，予以沒收，可以并處違法經營額1倍以上3倍以下或者違法所得3倍以上5倍以下的罰款。

三、腐敗治理措施中刑事責任追究的不足

實現政社分開，行業協會的身份定位更加準確，可以大大降低行業協會對主管部門的依附，主管部門難以再利用行業協會私設“小金庫”。加強財務監管，可以減少行業協會違規開展業務謀取利益的機會。但當前腐敗活動仍屢禁不止，這說明當前的腐敗治理措施仍有不足。《社會團體登記管理條例》對行業協會的腐敗活動主要是追究行政責任，刑事責任的追究該條例只有一句原則性的規定，具體罪名和刑罰的追究要依據《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）相應的條款來實現。當前行業協會腐敗活動形式多樣，而《刑法》的罪名規定明顯滯后于形勢的發展，其主要表現在：

（一）《刑法》中的罪名主要局限于個人職務犯罪

對于行業協會的腐敗活動，《社會團體登記管理條例》規定：“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。根據罪行法定原則，追究刑事責任必須以《刑法》為依據。

對于行業協會的工作人員利用職務之便個人所為如受賄、侵占、挪用本單位資金等腐敗活動，《刑法》中有相應的罪名進行制裁。政社分離之后的行業協會工作人員不再是國家工作人員，對于受賄行為，可以適用非國家工作人員受賄罪。根據《刑法》第一百六十三條之規定，非國家工作人員受賄罪是指公司、企業或者其他單位的工作人員利用職務上的便利，索取他人財物或者非法收受他人財物，為他人謀取利益，數額較大的行為。對于個人侵占行為，可以適用職務侵占罪。根據《刑法》第二百七十一條之規定，職務侵占罪是指公司、企業或者其他單位的人員，利用職務上的便利，將本單位財物非法占為己有，數額較大的行為。對于挪用資金的，可以適用挪用資金罪。根據《刑法》第二百七十二條之規定，挪用資金罪是指公司、企業或者其他單位的工作人員利用職務上的便利，挪用本單位資金歸個人使用或者借貸給他人，數額較大、超過3個月未還的，或者雖未超過3個月，但數額較大、進行營利活動的，或者進行非法活動的行為。

（二）《刑法》中缺少對協會以單位名義進行的腐敗活動的罪名規定

當前行業協會的腐敗活動形式多樣，有的是行業協會工作人員利用職務之便個人所為，但更多的是以單位名義進行的腐敗活動。如行業協會從事營利性的經營活動，違規收取會費，違規評比謀取利益等。據現代快報報道：徐州賈汪區交通物流協會強迫司機入會，強制向會員收取每年500元的會員費；當地多位貨車司機反映，如果不入會，就會被當地交通部門嚴查；該協會的一位工作人員稱，入會交會費相當于交“黨費”，征收的營業稅給國家；徐州市地稅局表示，這個做法并沒有在徐州地稅局備案。[9]

行業協會工作人員個人的腐敗行為以刑法來制裁有必要，對行業協會以單位名義實施的腐敗行為以刑法加以制裁更有必要。行業協會以單位名義謀取私利，會為工作人員增加收受賄賂，或者侵占、挪用本單位資金的機會和條件，大河漲水小河才能滿。而對行業協會以單位名義進行的腐敗活動， 《刑法》卻沒有規定相應的罪名進行懲處。對于行業協會以單位名義違規收取費用、捐贈、認證、非法經營的行為，只能按《社會團體登記管理條例》的規定，加以沒收或罰款。僅僅施以行政處罰，就等于是放棄了追究直接的負責的主管人員或其他直接責任人員的應負的刑事責任。這樣會使很多案件不能進入公安、檢察、法院的司法程序，就大大降低懲處的效果。

四、行業協會腐敗治理刑事責任追究完善思路

罪刑法定原則是刑法的基本原則，即“法無明文規定不為罪，法無明文規定不處罰”。也就是說，承擔刑事責任的前提條件必須是《刑法》中有明確的規定。所以，為了更好地預防和懲治腐敗，需要對協會以單位名義進行的腐敗活動在《刑法》中以恰當的罪名規定下來。

（一）增設社會團體非法獲利罪

行業協會違規收取費用、接受捐贈、非法經營等都是以單位名義實施的，收入也是歸單位所有，都是非法獲利，得了不該得的錢，這些腐敗行為具有共同的特征。行業協會屬于社會團體的一種，所以可以考慮在刑法中增設社會團體非法獲利罪，這樣可以把這一類腐敗活動都囊括進去。當然非法獲利數額須達到一定的規模，這可以由司法解釋來做出說明。對非法獲利的數額達不到犯罪的程度時，通過對行業協會追究行政責任來打擊腐敗活動。對社會團體非法獲利罪的處罰應實行雙罰制，可以對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員追究刑事責任，具體內容由刑法做出詳細規定。這樣，這一類腐敗行為就可以進入刑事司法程序，司法機關的反腐力量可以發揮作用，罪有應得的相關責任人員會被追究刑事責任，提高反腐的威懾力和效果。

（二）增設私分社會團體資產罪

行業協會非法獲利是腐敗的源頭，掐斷源頭，后面的很多腐敗活動就成了無源之水。但為了更好地治理腐敗，還需要控制水的流失。個人對行業協會資產的侵占、私分、挪用，《刑法》已經有相應的罪名制裁。但對行業協會以單位名義私分社會團體資產的腐敗行為《刑法》沒有相應的罪名，行業協會的資產是其對外承擔責任的物質基礎，工作人員除了正常的工資等支出之外，不能占用或用于其它方面。為了防止行業協會以單位名義變著花樣將協會的資產分給工作人員，應增設私分社會團體資產罪。私分的數額要達到一定規模，具體數額由司法解釋做出規定。該罪應當實行單罰制度，只處罰直接負責的主管人員和其它責任人員，不處罰單位。因為，在此過程中，單位沒有獲利，只有損失。對直接負責的主管人員和其它責任人員如何處罰由刑法具體規定。

總之，通過增加一些罪名，可以彌補當前行業協會腐敗治理的刑事責任追究的不足，提高行業協會腐敗治理的效果，更好地營造風清氣正的社會環境。

參考文獻：

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[5] 白劍峰.牙防組“黑洞”大白天下[N].人民日報，2007-06-12（5）.

[6] 吳之如.“協會”斂財來自隱形權力出租謀利[N].煙臺晚報，2014-06-29（A02）.

[7] 張若漁.該管管那些國字頭的行業協會了[EB/OL].（2007-12-15）[2015-01-13].http：//www.china.com.cn/review/txt/2007-

12/15/content_9386818.htm.

[8] 賈宗敏.重慶黨政機關與社團政社分離改革見成效[EB/OL].（2008-04-25）[2015-01-11].http：//www.fctacc.org/11317.html.

[9] 邢志剛.賈汪交通物流協會“收稅”調查[N].現代快報，2012-02-12（A12）.

責任編校 王學青

Abstract： An industry association has sources of funds as well as certain administrative and service functions， which makes it possible to commit corruption. Corruption in industry association takes many forms. To prevent and curb the phenomenon， we should mainly separate social organizations from government， strengthen supervision， and investigate administrative and criminal responsibility. To the corruptive behaviors， “Criminal Law” has corresponding charge punishment on corruptive activities committed in the name of an individual. However， “Criminal Law” lacks a clear charge punishment on corruptive activities committed in the name of an association. To improve the governance effect， we should put forward the amendments to “Criminal Law” to make up for its deficiency.

Key words： industry association； corruption governance； crimes committed in the name of an agency； criminal responsibility