關于權力清單制度的理性思考

何煒

十八屆三中全會至今，各級政府紛紛把權力清單制度作為政府改革的突破口，大力推行權力清單制度。一時間權力清單制度成為社會公眾熱議的焦點。然而，通過對近兩年權力清單制度相關文獻的梳理和政府部門實施權力清單制度的考察，發現在權力清單推進的過程中有些問題還是需要深入思考的，比如權力清單制度中對“權力”認識問題、權力清單制度的有效性問題、權力清單制度的監督問題以及權力清單制度未來發展方向問題等。所以，我們在為權力清單“點贊”的同時，更應該多一些理性思考，以求正本清源，確保政府行政改革目標的實現。

一、權力清單制度中的“權力”問題

對權力清單制度中權力的來源有兩種認識：一種認為權力清單的推行實施主體是政府，權力自然來自于政府；一種認為權力來自于法律的授權。從法理學的角度來說，政府本身并不是權力的來源。政府之所以具有行政權力是因為憲法和法律的授權，從根本上說權力來自于公眾的賦予。在我國，公眾與權利主體所體現的是一種“委托——代理”關系，表現為公眾通過自己的代表機構——人民代表大會制定憲法與法律，然后將執行法律的權力授權予政府，進而政府具有了行政權力。權力清單制度的一個重要功能是政府將自身的權力公布出來，在這個過程中既不能增加新的權力，又不能擴大行政權力的范圍。國家的法律才是權力的根本來源，政府無權隨意增加清單中的權力。權力清單制度本身要符合法律的規定，要具有合法性。任何違背法律法規的內容都不能在清單中體現。

從權力清單制度的涵義來看，對權力清單制度中的權力應該這樣理解：第一，權力清單制度中的權力必須是經過憲法和法律的授權，應以憲法和法律的授權內容來確定權力清單的內容，也就是說權力清單制度中權力來源法定；第二，政府部門的行政權力邊界不是通過制定權力清單來確定的，而是通過各部門法定的職能、具體的崗位職責體現出來的，也就是說權力清單制度中權力范圍法定；第三，政府依據憲法和法律規定設置的權力清單具有法律的效力，如果政府部門越過權力清單行使行政權力，則是無效的行政行為，也就是說超越權力清單制度的政府行為無效，并且要承擔相應的法律責任。

二、權力清單制度的有效性問題

權力清單制度對權力約束的效果是值得探討的一個問題，有的人誤將權力清單等同于權力制約，以為推出了權力清單，就管住了權力。這種認識也是不正確的，因為將權力清單公之于眾，在一定程度上能起到對權力的監督作用，但這只解決了行政權力“公開”的問題，至于權力清單制度中權力是否合法、是否科學、是否合理、是否有效、是否規范、有無擴權、越權行為等都不涉及。不解決上述問題，權力清單制度就談不上對權力的“管束”問題。顯然，權力的管束很難通過權力主體自身來實現，要想實現對權力的管束，必然要通過權力行使主體之外的權力手段，那就是國家的法律，只有通過相應的法律制度，才能實現“把權力關進籠子里”的目標。

政府建立權力清單制度的目的在于通過對行政權力的清理，厘清政府行政權力的邊界。然而，通過對權力清單制度的考察，發現權力清單制度很難理清政府邊界。法律的原則化和抽象化導致了行政權力邊界的模糊性。當前許多地方政府在制定權力清單制度時，列入清單中的權力不明確、不具體，使得權力清單制度對法律原則化和抽象化這兩方面的的改進效果不明顯。同時，許多地方政府列出來的清單實際上不是行政職權的清單，而是本級政府行政行為表現方式的列表，行政管理中出現的多頭執法現象不但沒能夠消除，反而因權力清單制度而披上了合法的“外衣”。權力清單制度的建立的另一個目的是為了方便公眾了解政務信息、及時獲取公共服務。但是政府在實施權力清單的過程中大多是通過羅列執法條款的方式公布清單，有些清單使用的還是比較晦澀的法律術語，專業人士理解起來尚有困難，更不用說普通公眾了。

三、權力清單制度的監督問題

有研究者質疑政府在制定權力清單制度的過程中可能存在這樣兩個問題：一是“設立法外標準”的問題。即政府建立權力清單制度以后會形成“依權力清單行政”和“依法行政”兩個執行標準，在權力清單標準和法律規定發生沖突的情況下，會讓行政執行機關產生依權力清單執行還是依法執行的困惑。當前我國行政執行依據的標準極為復雜，在實際的執行過程中許多行政機關不太了解自己的行政職權。與此同時，權力清單制度所列出的權力目錄比較清晰，很容易產生依權力清單執行的可能；二是政府“自我限權”的問題。由于法律制度的不斷完善，政府行政機關在權力清單中增加權力的可能性在減小，但是通過權力清單限權的可能性依然存在。政府行政機關在制定權力清單制度的過程中，存在將那些執行難度大、無利益可圖的行政執行權力排除在清單之外，進而限制自身權力的情況。

既然政府部門在制定權力清單制度的過程中存在“設立法外標準”和“自我限權”的問題，就需要對權力清單進行監督。這種監督一方面可以是上級行政機關或者行政部門法制辦公室，也可以是作為權力制定機關的各級人民代表大會，另一方面可以引入外部監督機制，比如第三方監督、公民監督等。在制定權力清單制度的過程中政府部門要及時“曬權”，將本部門的權力清單及時呈送上級機關以及各級人大機關，同時通過政府官網向社會公眾公布，或者委托第三方進行評估，接受社會公眾的監督用權。總之，要通過建立內外部監督機制，不斷完善行政機關的內部監督和社會公眾的外部監督制度，遏制行政機關通過權力清單濫用權力和各種隱性腐敗現象，使政府行政機關工作重心從“曬權”向“治權”轉變。

四、權力清單制度建設的目的與歸宿

當前，我國正處于經濟社會的轉型期，歷史形成的高度集中的計劃經濟體制沒有被徹底打破，政府和市場的界限有待進一步厘清；建立在市場經濟基礎上的法律制度還不完善，政府的職能邊界還不清晰，政府在許多方面還處于無法可依的狀態，即便有法可依，還存在有法不依、執法不嚴、知法犯法和執法犯法的現象，致使政府做了許多本不該自己做、自己做不了或者做不好的事情；同時，作為理性經濟人的政府部門，由于法律法規監管監管不完善，導致大量尋租腐敗現象的發生。權力清單制度有利于厘清政府的職責權限，規范政府行為。但是權力清單作為一種制度，其合法性和有效性遭到了社會的質疑。所以將權力清單法治化，通過權力清單建設法治政府，才是建設權力清單制度的目的和歸宿。這需要我們從以下幾個方面來開展工作：

1.依法核定清單上的權力

權力清單制度的制定應遵循“全面清權——合理配權——陽光曬權——監督制權”的科學流程。對權力的清理是制定權力清單工作的第一步，要以現行的法律為依據，明確權力來源于何處、具有哪些責任權限，對權力的來源進行確認和規范，從而保證權力清單的合法性。編制權力清單要按照“誰行使誰清理”的原則，全面梳理本部門目前所行使的職權。權力清理范圍應做到權力種類和權力單位的全部覆蓋，從具體行使權力的行政機構或者崗位入手，認真清理本部門的行政權力，不留死角和盲區。對于行政權力清單，要有專門機構對照、梳理、歸類、審核每一項職權的具有委托性質和授權性質的法律法規，明確權力來源。對具有授權性質的規范性文件要審查其合法性，明確文件制定的法律法規依據。對于與法律法規相抵觸的規范性文件要全面清理，及時廢止。對于“設立法外標準”的行政授權，要堅決清理，無法律依據的要堅決廢除。對于因行政機構創建或者合并使行政部門職能發生變化的，應通過具有法律依據的規范性文件進行確認。同時，還應建立行政審批目錄清單，對于行政審批權力下放的要及時調整其職權范圍，明確承接審批項目部門的權力和責任等內容，確保權力清單權力中權力的合法性，促進法治政府建設。

2.提高公務員依法行政意識和能力

當前，我國公務員的法律意識和法治觀念不強，影響了政府行政執行的效率和法治政府建設的進程。在推進行政清單制度建設的過程中，要把依法制定的權力清單作為行政執行的依據，通過對政府權力清單的宣傳提高公務員的依“單”行政意識，進而推進依法行政意識和法治觀念。政府行政部門還要繼續推進普法、學法、用法和守法工作，加強法治宣傳教育，弘揚法治精神，普及依法行政知識。創新教育方法，強化公務員的法治意識，提高法治思維能力。可以把相關行政訴訟的案件搬到公務員法治培訓的課堂上，讓公務員通過旁聽案件，甚至親自參與應訴，提高公務員依法行政的能力。同時，公務員還要自覺培養依法行政的習慣，在實際工作中提高運用法律手段解決問題和化解社會矛盾的能力。通過創新公務員晉升體制，把那些依法行政意識強、善于學習和運用法律解決行政問題的公務員提升到領導崗位上來，不斷提高公務員的依法行政意識和能力，促進法治政府建設。

3.依法規范權力運行流程

權力運行流程是指權力運行的程序、條件、期限等，是對政府行政機關行政行為過程的規范。依法規范政府行政權力運行流程是權力清單的重要內容。規范行政流程要按照國務院要求的減少層次、提高效能、辦事方便的原則，制定本部門的行政權力運行流程圖。一方面要規范權力行使的程序，重點規范涉及公民、法人相關利益的權力運行流程，另一方面要規范權力行使的條件，明確行使行政權力的適用情形。設計和規范權力運行流程，應從以下兩個方面來開展工作：一是要完善行政審批流程，依法確定行政審批權限，明確行政審批項目，按照“標準明確，程序嚴密，運作規范和權責明確”的要求，逐步完善行政審批流程，同時應將完善的行政審批流程納入權力清單制度當中，通過政府官方網站等媒介及時向社會公布，自覺接受社會和公眾的監督；二是要完善行政執法程序，明確行政執法具體操作流程，重點規范行政處罰、行政許可、行政征收、行政強制和行政監察等方面的行政執法流程，并將行政執法權力納入權力清單范圍，把行政執法的權力“關進籠子里”，嚴格依法行政，促進法治政府建設。

4.依法嚴格行政問責

行政問責是指特定的問責主體針對行政機關和行政人員出于故意或者過失，不履行或者未能正確履行自身的法定職責，以至于降低行政效率、影響行政秩序、貽誤行政工作或者損害行政相對人的合法權益，對政府行政機關造成不良的社會影響和后果的行為，依法追究相關行政人員責任的制度。權力清單制度的建立，要求行政機關和行政人員按照依法設立的權力清單履行責任和義務，從某種程度上來說，還是依法行政的問題。對于權力清單上所列舉出來的權力要嚴格依法行使，權力清單上沒有列出來的權力，則不允許行使，否則就要受到問責。對于權力清單制度來說，只有構建有力的權力問責機制，才能讓行政執行者不脫離監督，同時又能促使行政執行者依法行政。一是要強化黨委的紀律檢查機關監督問責，制定明確而嚴格的監督制度，推動監督工作的制度化、規范化和權威化，形成全方位的監督體系，提升紀律檢查機關工作的效度和信度。二是要不斷推進源頭防范和責任倒查等方面的法律法規建設工作，關注制度的協調性和系統性，防止出現遺漏現象，確保權力問責落實到人，嚴格追究權力執行者用權不到位和越位、缺位和錯位現象，不斷推進政府行政機關依法行政，促進法治政府建設。

理論來源于實踐，經過對實踐的總結不斷得到發展和完善，進而更好的指導實踐。權力清單制度作為一項新事物，它是對前期政府行政改革實踐的理論總結，并進而在全國推廣的一項制度。借助權力清單制度，可以督促政府行政機關嚴格按照權力清單所列舉的權限行使行政權力，同時也為公眾提供了有效監督政府行政權力運行的途徑。通過依法核定清單上的權力、依法規范權力運行流程、依法嚴格行政問責和提高公務員依法行政意識和能力等措施，必將有利于權力清單制度的完善，進而實現建立法治政府的目標。

（作者單位：商丘學院工商管理學院）

（責任編輯 張 敏）