美國社區(qū)學(xué)院的“共同治理”模式及其啟示

夏偉

摘 要 美國社區(qū)學(xué)院普遍實(shí)行“共同治理”模式，通過設(shè)立一個或若干治理機(jī)構(gòu)，以及明確合理的選舉及議事機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力分享與集思廣益，既是“主權(quán)在民”憲政思想的有效體現(xiàn)，也契合了社區(qū)學(xué)院“以社區(qū)為中心”的辦學(xué)現(xiàn)實(shí)，其治理技術(shù)、協(xié)同機(jī)制等，十分值得我國高職院校學(xué)習(xí)借鑒。

關(guān)鍵詞 美國;社區(qū)學(xué)院;共同治理;主權(quán)在民

中圖分類號 G648.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）24-0057-04

在十八屆三中全會提出的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化改革目標(biāo)指導(dǎo)下，深化教育領(lǐng)域綜合改革，加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為教育改革的重要內(nèi)容。作為一種“跨界”教育類型，高職教育要同時協(xié)調(diào)學(xué)校教育和企業(yè)教育兩部分，對其治理提出了更高要求。2014年11月29日至12月25日，在中國教育國際交流協(xié)會的組織下，筆者作為高職院校領(lǐng)導(dǎo)海外培訓(xùn)項(xiàng)目組成員，對美國馬里蘭州、伊利諾伊州、加利福尼亞州的部分優(yōu)質(zhì)社區(qū)學(xué)院進(jìn)行了學(xué)習(xí)考察，其治理模式和特點(diǎn)值得我國高職院校學(xué)習(xí)和借鑒。

一、“共同治理”：“以社區(qū)為中心”辦學(xué)理念的制度落實(shí)

共同治理（shared governance、participation governance）是一種全新的治理理念和治理模式，美國學(xué)者Schuetz將其界定為“在自我管理的社會組織中，由所有受到?jīng)Q策影響的群體共同承擔(dān)決策責(zé)任”[1]的治理模式。共同治理成功的關(guān)鍵，在于所有治理主體，包括董事會成員、行政管理人員、教師、員工和學(xué)生，共同承擔(dān)義務(wù)，共同付出時間和精力。

共同治理理念的提出，首先源于社區(qū)學(xué)院“以社區(qū)為中心”的辦學(xué)理念。美國社區(qū)學(xué)院脫胎于20世紀(jì)初興起的初級學(xué)院，1917年，伊利諾伊州的喬利埃特（Joliet）高中改名為喬利埃特初級學(xué)院（Joliet Junior College），1947年正式改名為社區(qū)學(xué)院，被視為美國第一所社區(qū)學(xué)院。然而，從初級學(xué)院到社區(qū)學(xué)院，不僅是簡單的名稱更換，更意味著社區(qū)學(xué)院這類機(jī)構(gòu)的辦學(xué)定位與使命從“原來只具有單一辦學(xué)目標(biāo)的初級學(xué)院已發(fā)展成為具有多種辦學(xué)目標(biāo)的學(xué)院”，“社區(qū)在發(fā)展，社區(qū)的需要在不斷變化，社區(qū)學(xué)院的辦學(xué)目標(biāo)、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)計(jì)劃、課程內(nèi)容、服務(wù)對象等也將隨著社區(qū)需要的變化而變化”[2]。伴隨著學(xué)院名稱的改變，初級學(xué)院時期的學(xué)校治理模式，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢需要，“共同治理”正是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生，是“以社區(qū)為中心”辦學(xué)理念的制度落實(shí)。如表1所示，項(xiàng)目組此次考察的社區(qū)學(xué)院，其辦學(xué)理念無不體現(xiàn)了以社區(qū)為中心的理念。

資料來源：根據(jù)各校網(wǎng)站相關(guān)資料整理

美國是一個移民國家，種族、文化差異巨大，美國人非常珍視、尊重并努力保持這種多樣性，共同治理模式被視為對多元文化的良好保護(hù)。此次考察的7所社區(qū)學(xué)院，在其辦學(xué)理念和治理中，都體現(xiàn)了對這種多樣性的高度認(rèn)可與維護(hù)。如阿倫德爾社區(qū)學(xué)院（AACC）強(qiáng)調(diào)，“AACC力求展示我們國家基本的民主理念，個人被賦予充分的機(jī)會去發(fā)現(xiàn)和發(fā)展自身的才智和興趣，去開發(fā)其獨(dú)特的潛能，與社會之間建立一種智力上、文化上和經(jīng)濟(jì)上的令人滿意的關(guān)系”[3]。同時，根據(jù)聯(lián)邦憲法修正案第十條：“凡憲法未授予聯(lián)邦或未禁止各州行使的權(quán)力，皆由各州和人民保留”，美國聯(lián)邦政府對于教育沒有直接管轄權(quán)。這些也是美國社區(qū)學(xué)院形成了“共同治理”理念與模式的重要背景。

二、“共同治理”：架構(gòu)與運(yùn)行

（一）治理架構(gòu)

根據(jù)治理架構(gòu)的不同，共同治理一般可分為一院制、兩院制、三院制、混合制四種子模式[4]。考察對象中，湖郡社區(qū)學(xué)院和歐克頓社區(qū)學(xué)院實(shí)施的是一院制治理模式;圣馬特奧社區(qū)學(xué)院采取的是董事會和學(xué)術(shù)委員會兩院制治理模式;蒙哥馬利社區(qū)學(xué)院實(shí)施的是董事會和大學(xué)理事會兩院制治理模式。

所謂“一院制治理”是指學(xué)院只有董事會一個治理機(jī)構(gòu)。每年，董事會可基于需要組建特別（臨時）委員會，如人力資源特別委員會、財(cái)務(wù)特別委員會、設(shè)備特別委員會等，針對某些特定問題進(jìn)行研討并向董事會提出書面意見或建議。在這種治理架構(gòu)中，董事會明確特別委員會的職責(zé)后，特別委員會只就其負(fù)責(zé)領(lǐng)域的發(fā)展趨勢和問題提出建議，不直接決策，湖郡社區(qū)學(xué)院[5]和歐克頓社區(qū)學(xué)院均采用這種治理架構(gòu)。

“兩院制”共同治理，即由兩個機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)學(xué)院治理。以蒙哥馬利社區(qū)學(xué)院為例，由董事會聘任校長，校長下設(shè)大學(xué)理事會，理事會下設(shè)各種不同的委員會，有根據(jù)人員構(gòu)成組成的委員會，如學(xué)生委員會、教師委員會、行政人員委員會等;也有不同校區(qū)的校區(qū)委員會;還有根據(jù)職能分工設(shè)立的委員會，如就業(yè)服務(wù)委員會、學(xué)生服務(wù)和成功委員會、運(yùn)行服務(wù)委員會、學(xué)術(shù)服務(wù)和質(zhì)量委員會等。在這種模式中，董事會通常聘任校長并負(fù)責(zé)學(xué)校的行政和財(cái)務(wù)決策;大學(xué)理事會負(fù)責(zé)與學(xué)校有關(guān)的各類事務(wù)，包括學(xué)術(shù)事務(wù)決策。此外，加州圣馬特奧社區(qū)學(xué)院，也是兩院制的治理架構(gòu)。學(xué)院除了董事會，還設(shè)立了學(xué)術(shù)委員會（academic senate），董事會負(fù)責(zé)聘任校長，同時負(fù)責(zé)學(xué)校的行政和財(cái)務(wù)決策;學(xué)術(shù)委員會負(fù)責(zé)全校性的學(xué)術(shù)事務(wù)決策[6]。但由于加州高等教育實(shí)行的是總校和分校制度，總校主要負(fù)責(zé)管理，因此，加州的社區(qū)學(xué)院，除了學(xué)院層面的董事會，還要接受學(xué)區(qū)董事會或稱總校董事會的領(lǐng)導(dǎo)。

盡管具體治理架構(gòu)略有區(qū)別，但董事會的職責(zé)大體相似，主要是：選聘校長，定期檢視學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展戰(zhàn)略，制定、修改、廢止學(xué)校各項(xiàng)政策;審議財(cái)務(wù)預(yù)算、基本建設(shè)、人事聘用等方面的重大問題。同時，董事會還承擔(dān)著為學(xué)校提供充足經(jīng)費(fèi)支持的重任。校長則作為學(xué)校的首席行政執(zhí)行官，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的行政管理并向董事會負(fù)責(zé)。各種委員會是社區(qū)學(xué)院教職員工參與學(xué)院治理的基本平臺。仍以蒙哥馬利社區(qū)學(xué)院為例，在其大學(xué)理事會下設(shè)立了12個委員會，其基本職責(zé)是在大學(xué)理事會和相關(guān)群體之間建立紐帶，合作就相關(guān)事務(wù)提出改進(jìn)意見和建議，提交大學(xué)理事會或其他相關(guān)委員會考慮。

（二）運(yùn)行機(jī)制

選舉制度、議事制度、監(jiān)督制度是治理機(jī)制的核心。美國社區(qū)學(xué)院重大問題基本上是通過各類會議討論議決。由什么人，基于怎樣的規(guī)則，在怎樣的監(jiān)督下議決學(xué)院發(fā)展的重大事項(xiàng)，決定了治理的水平。在這方面，美國社區(qū)學(xué)院的做法十分值得我國高職院校學(xué)習(xí)借鑒。

1.民主選舉與有效培訓(xùn)

美國社區(qū)學(xué)院的董事來自社區(qū)各行各業(yè)，成員7～13人不等，一般任期6年，另外設(shè)有學(xué)生董事1名，任期1年。社區(qū)學(xué)院的董事會成員，只有經(jīng)過集體表決后的決議，方可以董事會名義發(fā)布，單個的董事會成員，不能以董事會名義對外發(fā)布任何決議。同時，社區(qū)學(xué)院董事以及各類委員會的委員，均是無償勞動，學(xué)院只為其購買基本保險，因此，樂于奉獻(xiàn)是董事和委員的基本要求。選舉時，首先由符合條件的選民基于個人興趣報(bào)名，再投票選舉產(chǎn)生。這種制度保證了董事會成員動機(jī)的純粹性。在選舉制度之外，美國社會奉行“領(lǐng)導(dǎo)不是天生的，是培養(yǎng)出來的”理念，為保證選舉產(chǎn)生的董事能很好地履行職責(zé)，要求他們必須接受系統(tǒng)的培訓(xùn)，如董事會工作程序、要點(diǎn)、如何防止欺騙性意見和建議等，內(nèi)容詳細(xì)且實(shí)用，十分有利于董事會成員工作開展。

2.科學(xué)、明確的議事規(guī)程

美國社區(qū)學(xué)院的議事規(guī)程包含議事邊界、議事準(zhǔn)備和議事規(guī)則三個方面。首先，明確的議事邊界是實(shí)現(xiàn)共同治理的基本前提。不同委員會在運(yùn)作中采取多向溝通的方式，明確其探討議題的邊界，以確保有效的合作。其基本原則，是確保議題能被適合的人以恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行探討。如，員工委員會提出了一個與學(xué)生發(fā)展有關(guān)的議題，該議題將不在員工委員會討論而提交學(xué)生發(fā)展委員會討論;或者，某一個委員會提出一個議題，與某一職能委員會密切相關(guān)，他們將邀請相應(yīng)的職能委員會派出代表參與討論，這樣，不同委員會就可以組織更多的群體參與問題討論之中，并形成書面意見。此外，委員會只針對具體議題提出意見或建議，不能作出管理決策。如，學(xué)生事務(wù)和成就委員會討論并通過了一項(xiàng)與學(xué)生資助辦公室有關(guān)的議題，學(xué)生事務(wù)和成就委員會不能改變學(xué)生資助辦公室的職能，只能就相關(guān)問題向?qū)W生資助辦公室提出意見和建議。也可以就相關(guān)問題直接與校長或主管副校長溝通。其次，遵循羅伯特議事規(guī)則，確保會議議決的合作與效率。因?yàn)槊绹幕瘡?qiáng)調(diào)個人自由、人人平等且個性多樣化，如何在民主商討的前提下達(dá)成統(tǒng)一決議，十分需要技巧。《羅伯特議事規(guī)則》是一部為了避免爭執(zhí)和人性中弱點(diǎn)設(shè)計(jì)的議事規(guī)則，對于會議的動議、附議、反對和表決的規(guī)則都有明確的規(guī)定，能夠有條不紊地讓各種意見得以表達(dá)，用規(guī)則來壓制各自內(nèi)心私利的膨脹沖動，求同存異，然后按照規(guī)則表決。這種規(guī)則及所設(shè)計(jì)的操作程序，既保障了民主，也保障了效率。此外，由于社區(qū)學(xué)院董事均為兼職人員且屬無償勞動，為保證各種會議的效率，在每一類會議召開之前，由誰來負(fù)責(zé)召集，應(yīng)做怎樣的準(zhǔn)備，會議要形成怎樣的成果，都有明文規(guī)定，以確保會議程序的公開、科學(xué)、合理。

3.系統(tǒng)的評價與監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力需要監(jiān)管，既是為了避免滋生腐敗，也是為了衡量管理水平。績效評估是治理中的重要一環(huán)，一般而言，每年至少評估一次校長，同時，董事會還要對學(xué)校財(cái)務(wù)及招生等工作開展年度審計(jì)，以確保社區(qū)學(xué)院運(yùn)行合法。以湖郡社區(qū)學(xué)院為例，年度審計(jì)在每年7月1日前必須完成，這種審計(jì)主要針對行政事務(wù)副校長、商業(yè)服務(wù)和財(cái)務(wù)主任、財(cái)務(wù)處處長及相關(guān)人員。對于各類委員會，董事會章程或者治理手冊中也明文規(guī)定，各類委員會年初必須提交年度目標(biāo)清單，包括委員會運(yùn)行條款、服務(wù)范圍、可能考慮和討論的問題等，這份目標(biāo)清單要提交給管理層，并以此評價委員會的工作。此外，董事會也要定期開展自我評價并接受州或?qū)W區(qū)層面的外部評價。

三、啟示與思考

對于我國而言，治理能力的提升是一個長期而艱巨的命題，從管理走向治理，不僅僅意味著理念的變化，更意味著管理水平、治理技術(shù)的提升。美國社區(qū)學(xué)院的治理，由于其所處環(huán)境、文化的特殊性，我們不能簡單照搬，但其成功經(jīng)驗(yàn)及背后的規(guī)律，值得我國高職院校學(xué)習(xí)借鑒。

（一）模式與文化的互動：治理模式的選擇須植根文化背景

美國社區(qū)學(xué)院共同治理模式的形成，源于美國的憲政體制與社區(qū)文化。共同治理首先是對美國憲政強(qiáng)調(diào)的“主權(quán)在民”的回應(yīng)與落實(shí)，各類委員會的廣泛代表性，相當(dāng)于美國國會眾議院設(shè)置，代表了學(xué)院各類群體的意見和建議。但是，與國人通常理解的民主就是“多數(shù)人的意見”不同，美國社區(qū)學(xué)院和美國國會一樣，在強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)的同時，為了抑制“過度民主”，采取了董事會決策制度，所有委員會有建議權(quán)但無決策權(quán)，所有重大問題的決策權(quán)均集中在董事會。這與美國國會的眾議院和參議院角色相似;董事任期與參議院議員任期相同，體現(xiàn)了社區(qū)學(xué)院治理與美國憲政制度的一脈相承。

基于上述事實(shí)，我國高職院校在學(xué)習(xí)借鑒的過程中，不能對美國社區(qū)學(xué)院的治理模式簡單照搬，而應(yīng)遵從實(shí)事求是的基本原則，以有利于高職院校更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和學(xué)生發(fā)展，探索適合我國國情的高職院校治理模式。“建立決策性的大學(xué)董事會，是推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化的重要措施”[7]，關(guān)鍵是如何處理“董事會決策”與“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系問題。其實(shí)，董事會制度并非必然與黨委領(lǐng)導(dǎo)相沖突，以順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例，學(xué)院探索了黨委常委會的全體成員進(jìn)入董事會，董事會的關(guān)鍵成員進(jìn)入黨委常委的“雙向進(jìn)入制度”[8]，實(shí)現(xiàn)了“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，探索了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的多種實(shí)現(xiàn)形式，有效開放了學(xué)校事務(wù)，搭建了政校企行協(xié)同共治的平臺。

（二）細(xì)節(jié)與架構(gòu)的配合：治理技術(shù)的提升須注重細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)

真正成熟的管理，無論是社會管理，還是經(jīng)濟(jì)管理，必須依靠對細(xì)節(jié)精確把握基礎(chǔ)上制定的規(guī)則來運(yùn)行。管理離開不開規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)是管理水平的基本表現(xiàn)。我國高等學(xué)校在管理體制方面改革不斷，但經(jīng)常陷入“換湯不換藥”的困境。究其原因，在于改革較少關(guān)注細(xì)節(jié)，在制度變革的過程中，對于如何通過機(jī)制設(shè)計(jì)，規(guī)范人們的共事行為，防止人性之弱點(diǎn)破壞制度設(shè)計(jì)之初衷等方面，重視不夠。從這一角度，美國社區(qū)學(xué)院在董事會制度設(shè)計(jì)方面系統(tǒng)而周密的考慮，值得我國學(xué)習(xí)。

首先，美國社區(qū)學(xué)院董事會成員除了獲得“榮譽(yù)”，沒有任何其他特權(quán)，這保證董事會成員盡心于學(xué)院發(fā)展的基本制度設(shè)計(jì)。當(dāng)前，我國高職院校普遍存在著行政級別，謀求行政級別的升遷成為影響高職院校發(fā)展的重要因素，嚴(yán)重制約著治理能力的提升。無論是改用“董事會決策”制度或其他，如何純凈決策成員的決策動機(jī)，真正以育人和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為根本目的，需要更為細(xì)致的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)前我國高校的董事會制度設(shè)計(jì)中，普遍忽視對董事的履職培訓(xùn)，對于會議議決過程管理技術(shù)的認(rèn)識和應(yīng)用也還非常膚淺。不僅缺乏類似《羅伯特議事規(guī)則》這樣的會議議決技術(shù)，而且缺乏完善的評價和監(jiān)督機(jī)制。要有效提升治理能力，尚需在努力提高管理者水平的同時，加強(qiáng)核心機(jī)制設(shè)計(jì)，注重細(xì)節(jié)完善。

（三）分工與協(xié)作的并存：協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)須強(qiáng)化制度創(chuàng)新

如何才能打破部門分割，在更廣泛層面聽取意見，形成決議？美國社區(qū)學(xué)院的委員會制度，為我國高職院校內(nèi)部治理提供了良好思路。在所考察的社區(qū)學(xué)院中，各種委員會與職能部門的職責(zé)區(qū)分鮮明：職能部門是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)落實(shí);各種委員會屬于決策咨詢機(jī)構(gòu)，可根據(jù)需要臨時設(shè)立，也可常設(shè)，基于事務(wù)需要開展調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題，指出問題或提出建議。委員會的存在，是董事會科學(xué)決策的重要支持。與美國社區(qū)學(xué)院相比，我國高職院校的當(dāng)前治理架構(gòu)，普遍缺乏類似委員會的決策咨詢機(jī)構(gòu)，由于決策咨詢基礎(chǔ)不牢，導(dǎo)致決策科學(xué)性不足，管理水平難以提高。因此，對于我國高職院校而言，學(xué)習(xí)美國社區(qū)學(xué)院的委員會制度，以靈活的人員配置和經(jīng)費(fèi)配置，基于問題需要組織委員會，針對具體問題開展調(diào)研，有利于在不影響職能部門具體工作的前提下，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同，以咨詢報(bào)告的形式，識別學(xué)校發(fā)展中的問題，提出解決思路。只有在一項(xiàng)項(xiàng)決策過程中，在解決一個個具體問題時，逐漸積累經(jīng)驗(yàn)、形成共識，才能真正實(shí)現(xiàn)治理能力的不斷提升。

參 考 文 獻(xiàn)

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[7][8]周光禮.中國高等教育治理現(xiàn)代化：現(xiàn)狀、問題與對策[J].中國高教研究，2014（9）：16-25.