“土地身份證”開啟新一輪農地改革

“土地身份證”這個不起眼的“小本本”，意義非凡。以此為依托，以“三權分置”為精髓的新一輪農村土地制度改革，開始落向實處。

正在全國范圍內進行的承包地“確權登記頒證”工作，通過給農民頒發獨一無二的“土地身份證”，讓每戶農民都與一塊塊空間地理位置明確的土地聯系起來，解決了長期以來土地權屬不清的問題。

2009年開始，全國先后有2215個縣（市、區、旗）開展了試點工作，涉及30.2萬個村，完成確權登記面積2.6億畝。山東是全國第一批整省試點省份之一，2013年開始著手，計劃到今年底基本完成。

土地承包權空前強化

從淄博市梁興寬家的《農村土地承包經營權證》上可以看到，兩塊耕地的面積、“四至”標注得清清楚楚。附帶的地塊平面圖，直觀地看出這兩塊地的空間地理位置。

上世紀70年代末，全國范圍內以“分田到戶”為主要內容的土地產權制度改革陸續展開。雖然法律、政策一再要求穩定承包關系，但現實中“三年一小調、五年一大調、換屆必重調”的現象普遍存在。

在很多農民看來，這次土地確權頒證，是國家給的一顆“定心丸”。記者從多戶農民的“土地身份證”上看到這樣的表述：國家保護承包方的土地承包、經營權，任何組織和個人不得侵犯;承包期內，不得違法調整、收回承包地。

這次確權頒證，“對每一塊四至清楚的土地，都在物理上、地理上明確給了承包農戶，并重申‘不得調整、收回，這就使農民對土地的承包權得到了空前強化。”

德州市平原縣張華鎮小張村村民吳登連說，他家有一塊地高低不平，耕種、澆水都非常麻煩。為什么不平整一下呢？“村里隔不了幾年就調一次地，萬一我今年花錢平整了，明年調地咋辦？這塊地可能就不是我的了，我的投入豈不是白費了？”

土地確權之后，吳登連去年專門花了2000多元錢，請推土機把那塊讓他“別扭了很多年”的地給推平了。

一些農民還開始反思過去那種掠奪式的耕種方式。菏澤市巨野縣太平鎮河王莊村村民王學組說，十幾年沒有深松過地了，現在板結得比較厲害，既然以后土地穩定了，肯定要定期深松，對提高地力很有好處。

土地經營權市場化開閘

齊魯農村產權交易中心是山東省省級綜合性農村產權交易機構，打開它的網站，可以看到多宗農村產權成功交易的記錄。最近的一則是，濰坊市寒亭區高里街道高家朱馬村村民陳安軍，將30畝耕地流轉給了個人韓永濤，流轉期限是10年，流轉價格為每年每畝600元。

劉同理說，在中國農村土地產權“三權分置”的最新制度設計中，過去統稱的“承包經營權”，細分為承包權和經營權。承包權歸農戶，且“長久不變”，不得交易、抵押。經營權最初也歸承包農戶，但可以流轉、交易、擔保、抵押、入股等。

交易中心總裁李英華說，過去因為承包權和經營權的捆綁，土地流轉過程中經常讓雙方都感到為難：轉出方擔心失地風險，轉入方擔心投資白費。這次土地確權頒證，用發證形式把土地的各項權利進行了明確，土地入市交易（流轉）就有了“通行證”。

平邑縣樓山溝村村民黃友朋有5畝承包地不想自己種，同村的表親想流轉過去種煙葉。一方怕流轉時間長了出變故，地收不回來，另一方嫌流轉時間短了“沒意思”。因為承包年限沒談攏，地不僅沒流轉成，兩家還鬧了別扭。

這次確權之后，黃友朋主動找到表親，表示流轉多少年都行。他說：“有了證之后，流轉多少年我都不怕，轉給他的只是經營權，承包權說到根上還是我的。”

土地經營權資本化開閘

資金短缺一直是制約我國農村發展的瓶頸。最近，國務院《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》正式發布，鼓勵試點地區開展土地經營權抵押貸款業務。

齊魯農村產權交易中心風險控制部負責人解延春說，在這一輪土地確權頒證之前，大量土地沒有合法的憑據，這樣就不能用于抵押，銀行不會認可;還有的土地存在權屬糾紛，也不能用于抵押。

淄博市淄川區農商行業務部經理韓斐說，農村土地經營權抵押貸款，一旦出現貸款人無力償還，銀行如何對抵押物進行處置、變現，一直是難以解決的問題。“要么是土地押在手中成為包袱，要么只能再轉讓給其他專業單位經營。”土地確權頒證的大規模推進，以及土地經營權交易市場的形成，有效破解了這個難題。

滕州市西崗鎮半閣村村民宋致帥前幾年流轉了580畝土地，創辦了一個糧食種植專業合作社。盡管經營效益很好，但擴大經營規模很難，主要是缺錢。2014年，得益于滕州市探索土地經營權抵押貸款，宋致帥利用流轉土地的經營權，從當地農商行拿到50萬元貸款，成功跨過資金“坎”。他說，現在合作社又流轉了附近村莊的近千畝土地，每年種糧收入20多萬元。

劃清政府與市場邊界是關鍵

在土地經營權交易、抵押過程中，各地碰到了一些現實問題。

淄川區農業局局長戰振慶說，不論是交易還是抵押，之前都要先做評估。然而，他們找遍了整個淄博市，也沒有找到能夠做這種業務的專業公司。無奈之下，淄川區進行了變通。他們從農業、林業、畜牧等部門抽調了一些專家，臨時組成“土地經營權價值評估專家組”，對抵押貸款的土地進行價值估算。

“這只能算權宜之計，不可能長久。這些專家都是公職人員，總不能讓他們一直做應該由市場做的事情，最終還得交給專業評估公司來做。”戰振慶說。

做土地經營權抵押貸款，銀行希望能有擔保和保險機構的介入，幫助他們分擔風險。但如此一來，貸款方的融資成本會明顯上升。這對農戶或合作社來說，很難承受。

在土地經營權的交易環節，除了同樣面臨中介組織欠缺的困難之外，還面臨政府與市場邊界不清的問題。

齊魯農村產權交易中心性質是企業法人，但在區縣級建立分公司時，大多是在經管部門加掛一塊牌子，部分具體業務也由經管干部操辦。很多地方的經管站和交易所實際上是“一套人馬、兩塊牌子”。

李英華說，從長期來看，政府與市場的邊界應該劃清，不然仍將面臨“二次改革”問題。

（《瞭望》新聞周刊第31期 徐金鵬、婁辰等/文）