暫住證爭議30年

楊箬洵+劉洋

2月15日，公安部發布消息，《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案，已經中央審議通過，即將印發實施。意見中明確，我國扎實推進戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實施居住證制度。

從建國后的1954年憲法確認公民的遷徙自由，到對所謂“盲流”的控制，至1982年憲法公民遷徙自由已從憲法中消失，市場經濟勃興，人口自由流動已成歷史潮流，逆潮流的暫住證為何能存在30年？暫住證的終結，是否意味著公共服務均等化時代的到來？

“盲流”的誕生

暫住證，它的出現是同我國的戶籍制度相關聯的。

戶籍制度成型于我國的建國初期，當時中國正處于計劃經濟時期，各項經濟計劃的實施要求戶籍制度必須嚴格管理。而戶籍制度可以為各級政府制定國民經濟發展計劃提供準確的人口資料和其他要素。

中國人民公安大學人口管理科學研究所前所長、公安部戶籍處前處長張慶五此前在接受媒體采訪時曾說：“在當時的特定歷史背景下，制定這種戶籍模式無疑對迅速恢復戰后經濟、穩定城市秩序發揮了積極的作用。”

但是，在戶籍制度形成的初期，憲法和與戶籍制度的有關法規中并沒有限制公民流動和遷徙自由的內容。

在1954年頒布的憲法當中，第九十條規定，中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。

但在現實中，一些政府機關發布的政策文件，卻開始出現了限制人口自由流動與遷徙的跡象。而這個時期，限制人口流動的主要目標人群是農民。

“盲流”一詞，也出現在那個時候。

盲流，即人口的盲目流動。1952年11月26日，《人民日報》發出了關于“盲流”的預警信號：近來有不少地區發現農村剩余勞動力盲目流入城市，應勸阻農民盲目向城市流動。

1953年4月17日，政務院下達了“勸止農民盲目流入城市的指示”，首次以政府的名義阻止農民進城，要求對流入城市的農村勞動力實行計劃管理。

1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》經第一屆全國人大常委會第91次會議審議通過，以“共和國主席令”頒布施行。該條例對農民進入城鎮作出了約束性限制：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”

1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定》，該文件比較集中的體現了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制;對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。此規定堵住了農村人口遷往城鎮的大門，徹底剝奪了農民的遷徙自由。

人們開始暫住

建國初期，因為計劃經濟的緣故，國家通過戶籍制度、人民公社制度、票證制度等等，將人民束縛在居住地，人民不能隨意地流動。

但從1979年開始，經濟逐漸開放，出現了家庭承包經營和鄉鎮企業，農民人口開始流動，但大多數也只是“離土不離鄉”的小范圍內的流動。根據此前鳳凰衛視統計的數據，這一時期的農民流動人數大約在1.7億左右，而就地流動的人數在70%左右。

1992年中國共產黨的第十四次代表大會上，明確了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。從這一年開始，離土又離鄉的跨區域流動人數日益增加。根據數據統計，上個世紀90年代中期，農民工的年流動規模在2500萬—8000萬之間。

因為大規模增長的人口流動，給城市的治安管理帶來了巨大壓力，戶籍管理制度也受到了挑戰。

在人口管理的壓力下，深圳市率先開始實行了暫住證制度。1984年，深圳市成為第一個推行暫住證的城市，隨后這一制度在中國各地流傳開來。

1992年初，國務院《關于收容遣送工作改革問題的意見》出臺，要求居住3天以上的非本地戶口公民辦理《暫住證》，否則就視為非法居留，須被收容遣返。

這也是中央首次對于各地推行的暫住證制度表示認可。

然而，“暫住證”這個詞語對于流動人口來說蘊含著不安定性，又因為暫住證同收容遣返相聯系后出現的一些悲劇事件，暫住證逐漸成為了社會學及法律學專家聯合“聲討”的對象。

2003年，《行政許可法》頒布后，暫住證制度的強制性失去了法律依托甚至發生抵觸，陸續有城市開始取消了“暫住證”。

2008年1月，深圳開始率先推行居住證制度，這座第一個推行暫住證制度的城市，又第一個告別了暫住證。

收容與暫住

不少網友都對取消暫住證表示喜聞樂見。

在他們看來，暫住證最大的特點就是麻煩。暫住證通常需要持有者每年到當地公安局進行更新辦理，另有大部分地區還要收取工本費用。

當收容遣返制度逐漸演變為限制外來人口流動，淪為一項嚴重威脅人權的帶有懲罰性的強制措施后，暫住證帶給流動人口的除了麻煩，甚至還有對生命的威脅。

廣州學而優書店創辦人陳定方在自己的微博上回憶，曾經有一個員工失蹤了兩三天后，才接到了他從收容所里打來的電話。只因為該員工晚飯后在街上行走，未隨身攜帶暫住證，被收容了。最后是公司領導交了罰金和擔保書才將該名員工領回。

深圳之窗網的首席執行官陸亞明也回憶說，“在深圳的人大都有過這個經歷，去樟木頭撈員工撈老鄉撈同學撈朋友”。據他回憶，在深圳“撈人”，1998年的價碼是每人400元。

而最大的悲劇，便是2003年發生的孫志剛案。

2003年3月17日，孫志剛到廣州才20多天，當晚，喜歡上網的孫志剛離開與朋友合租的住房，準備到附近一家網吧去玩兒。

因為剛來廣州，還沒辦理暫住證，他出門時也沒隨身攜帶身份證，因此被警察認定為是“三無”人員（即無身份證、無暫居證、無用工證明的外來人員）。

隨后，孫志剛被送到廣州市收容遣送中轉站收容，并于次日被送到廣州收容人員救治站，卻在救治站遭受到工作人員以及其他收容人員的野蠻毆打，最終身亡。

“暫住”到“居住”

將改變什么？

北京市公安局原局長助理、中山大學法醫鑒定中心主任左芷津表示：“暫住證是有些歧視的，（流動人口）沒有享受到真正的國民待遇。”

暫住證，顧名思義，是暫時居住，而城市發展的紅利，握有“暫住證”的流動人口是無法享受的。

左芷津稱，如果是居住證，就說明是居住人口，那么城市里各種各樣的待遇和福利便都是有權利享受的。他認為，這（居住證）對于當前大幅劇增的流動人口，從一個城市到另一個城市，尤其是對從農村來到城市的人們的一個公平的做法。

然而，不同城市對于居住證的實施管理辦法并不相同，準入門檻各有高低。

以上海為例，根據《持有<上海市居住證>人員申辦本市常住戶口辦法》，其中規定持證人員必須符合“在本市被評聘為中級及以上專業技術職務或者具有技師（國家二級以上職業資格證書）以上職業資格”。

對此，不少在上海長期工作的外地人認為，中級職稱是個很大的門檻，很多外企并不會對所屬員工評定職稱，這些人申請將遇到障礙。

另外，不同城市的居住證含金量不盡相同。

拿北京的工作居住證來說，除了三年一簽、子女不能在北京參加高考外，其余福利制度與北京戶口沒什么差別。

在沈陽，居住證最明顯的福利就是可以申請公租房、子女可接受義務教育以及中高考。除此之外，連辦5年居住證符合相關條件的可以直接落戶。

因此，取消暫住證后，對于各城市的居住證制度的相關標準的核定也十分重要。如何讓流動人口能夠真正享受到同擁有城市戶口的人相同的福利待遇，是更應重點考慮的問題。

如果只是換湯不換藥，簡單地將名稱從暫住證改為居住證，而忽略了對流動人口的社會福利的保護，那么取消暫住證也失去了它本來應該有的意義。