美國高等教育績效撥款基本思路——以田納西州為例

祁 鈺

（中央財經大學，中國 北京100081）

自進入21世紀以來，我國高等教育開始由“精英教育”向“大眾化教育”轉變，高校擴招讓更多學生有了接受高等教育的機會，整體提升了青年一代受教育的水平，推動了社會的進步，據教育部《2014年全國教育事業發展統計公報》數據顯示“全國各類高等教育在學總規模達到3559萬人，高等教育毛入學率達到37.5%，普通高等教育本專科共招生721.40萬人”①。但是龐大的應屆畢業生數量和有限的工作崗位之間的矛盾也逐漸浮出水面，嚴峻的就業形勢讓政府和社會更加注重高等教育的效率和效益。隨著我國《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的頒布實施，我國高等教育經費預期將會持續增加，如何更有效率的使用教育經費的課題進入公眾的視野。美國教育管理水平在一個長期的發展過程中不斷演變，并在20世紀80年代初開始了卓有成效的績效改革，建立了較為完善的績效撥款系統，促進了美國公立高等教育質量的提升，對我國高等教育非常有借鑒意義。

1 美國高等教育績效撥款的背景

1.1 新公共管理運動

20世紀五六十年代，凱恩斯經濟學在西方國家盛行，政府干預為主要工業國家帶來了新的經濟增長點，政府規模擴大、政府支出增加。但是進入70年代以后，凱恩斯主義政策失效，美國陷入近10年的“經濟滯脹”時期，稅收收入銳減，陷入財政危機。20世紀80年代，美國掀起了“新公共管理運動”，這場運動主要集中在政府績效管理和政府管理的“流程再造”兩個問題上。②“新公共管理運動”很快就從政府蔓延到學校，“新公共管理運動”重視績效和效益，強調產出的質量和數量，績效管理的思想為公眾所接受。高校對財政撥款以及納稅人錢的使用方向及使用效率受到公眾的關注，公眾要求用較為完善的制度對高等教育機構的效率進行控制與評估，同時，社會各界也更加關注高等教育機構培養出來的大學生是否能夠適應知識經濟時代的需要。

1.2 美國高等教育財政危機

自20世紀60年代起，美國開始進入高等教育普及發展階段，20世紀70年代聯邦政府對高等教育入學政策進行了較大幅度的調整，政府直接向貧困學生提供入學資助以達到擴大高等教育規模的目的，形成了獨具特色的高等教育培養模式。受惠于這一政策，美國高等教育入學率從1960年的45%上升到了2001年的62%，學生人數增加了130%。而在20世紀70年代末80年代初時，凱恩斯主義赤字財政政策失效，美國經濟滯脹嚴重，陷入低增長階段，聯邦政府被迫開始實施緊縮性財政政策。受緊縮性財政政策的波及，里根政府決定將高等教育的權力與責任從聯邦政府轉移到州及地方政府，聯邦政府自顧不暇，大幅度削減對高等教育的財政撥款。州政府在嚴重的財政壓力下，重新安排州預算、各項支出項目的優先順利，高等教育一改“養尊處優”的財政撥款地位，不得不和其他州政府支出項目進行激烈的撥款競爭。要爭取到州議會的支持，就必須向社會各界證明高等教育對社會所產生的正面的績效和效果。

1.3 高等教育質量下滑

高等教育規模的擴大以及政府財政撥款的減少導致高等教育質量下滑。各州財政經費高等教育總經費的比例不斷下降，自1979年以來，美國各州高等教育財政支出平均減少的比率達到了32%。社會各界開始對高等教育的質量提出質疑，州政府也對關乎社會未來走向的高等教育的效率性進行苛責。他們認為大學生入學以后，學校的教學質量以及學生們的學習情況并不高，美國高等教育過于重視對研究生的培養而輕視了本科生教學；在本科教育質量方面美國高校招生門檻過低，同時在本科生教育過程太過放松，允許本科生延期畢業，本科生在畢業時并沒有擁有信息時代中較為成熟的職業所需要的知識和技能。

80年代，世界范圍內各國都意識到知識對社會的高回報率，各國高等教育的入學率急速增長，在這種大環境下，美國更加想保全自己在高等教育方面的領先地為你。1983年，美國高等教育質量委員會發表了一篇《國家正在危險中》的報告，報告指出美國公立學校教育質量不斷下降，美國處在危險之中，報告呼吁對美國教育制度進行改革。美國公眾對這一報告反應強烈，加上新一輪的經濟危機和通貨膨脹帶給人們經濟上的不安全感，被美國人視為未來希望的高等教育逐漸不能達到公眾的期望。追求優異的高等教育質量成為社會各界的一直要求。

2 美國高等教育績效撥款的基本思路

美國高等教育績效撥款是指各州政府根據本州高等教育質量委員會對各高校根據績效指標評定的具體分數，以公式撥款數額為基礎，在本州對高等教育公式撥款數額的0.5%—6%中間進行浮動。績效撥款是美國高等教育績效政策的重要實現路徑，它強調財政撥款的使用效率，強調是在一定時期內的績效得分，強調高校對社會的貢獻程度，包括學校教學及科研成績，學生的素質、對社會的貢獻以及各高校是否滿足州政府的戰略發展目標等。

2.1 績效撥款與績效預算

美國高等教育財政績效政策一般采取兩種方式將績效與結果相聯系，即績效預算與績效撥款。③高等教育績效撥款將財政撥款數額與績效評價的分數聯系起來，績效評價分數高獲得的撥款數額就多，績效撥款是由績效評價的分數決定的。但是績效預算和財政撥款的關系是松散的，績效預算只是把績效評價的結果當成一個參考指標，績效評價并不能決定績效預算。同時，績效撥款的數額也比較少，只占整個財政撥款的0.5%—6%。

2.2 績效撥款的基本思路

在高等教育領域，采取何種撥款方式變得越來越重要，因為政府可以通過撥款方式對高校進行管理。美國各州在1974年開始對高等教育實施績效撥款，成為美國歷史上對高等教育撥款最成功的模式之一，形成了依靠績效撥款對高校進行“獎懲”的制度，高等教育績效撥款更加突顯其社會性和政治性，通過績效指標的設置，體現出政府的政策導向。

2.2.1 領導群體與撥款水平

各州高等教育績效撥款的領導群體一般會包括州政府官員，高等教育質量委員會官員以及高校的官員，有的州還會加入商業領導者以多元化整個領導團隊。各州績效撥款一般在當年各高校一般財政撥款的0.5%—6%之間，績效撥款水平較低。較低水平的績效撥款能夠保證州政府教育預算的穩定性，盡管如此，這部分績效款項對高校來說仍然是一個很好的激勵。

2.2.2 績效撥款的配置方式

績效撥款有兩種配置方式。一種較為常用，績效撥款進入州基本預算，屬于州教育預算，在教育預算中單獨的列出績效撥款數額，用預算的嚴肅形式保證了績效撥款能夠連續運行下去。另一種方法是績效撥款并不進入州基本預算，額外拿出一部分資金單獨運轉，這種方法并不常用，因為州財政狀況稍有變動就會影響到這部分款項，如果當年要削減預算，首先要取消的就是這種并不進入州預算的撥款，這樣的話績效撥款的延續性就會受到很大的影響。

2.2.3 績效標準

各州在判斷績效是否達到目的的時候，一般有三種標準：高校相較過去的提高程度、同類型高校之間比對、與設定的目標比對，從縱向、橫向兩方面進行覆蓋。較常使用的是前兩個標準，第三種成功標準是將高校的績效與其先前設定的目標比對，由于事先設定的目標難度難以控制，很難以此來激勵高校不斷進步，因此這個標準使用率很低。大部分的州選擇前兩種方式相結合，高校相較過去的提高標準注重高校內部的進步狀況以及是否能夠更加接近績效目標的要求；高校和同類型學校之間的比較注重高校之間的公平競爭，同時也能夠保證各高校不斷多元化自身的績效標準。這兩種標準的結合從能夠讓高校平衡追求內部績效與保證多元化目標之間的關系，所以這兩種標準的結合對高校追求績效指標完成程度較為理想。

2.2.4 依據績效指標得分撥款

績效撥款將財政撥款數額與績效評價的分數聯系起來，各州績效評價的分數算法不同。根據各州評分原理，我們假設各州都使用百分制，績效指標以一百分為標準進行評價，然后根據各項指標所占的權重進行平均，得分高的學校將會獲得當年預算中的獎勵性撥款。

這種獎勵性撥款有兩種方式：一是根據各高校績效指標得分所達到的不同標準層級進行相應的撥款；二是根據各高校是否達到了其所選取的績效指標得分的最高值進行撥款。并且州內的高等教育機構并不需要和其他學校競爭以取得撥款，不同類型的學校按照其選擇的指標以及其得分獲得自己的撥款。如果高校不能達到各州規定績效指標的標準值，未被分配的撥款將會劃到另一個高等教育項目或是下年的績效撥款留存或是州正常撥款中，并不是撥給另一個高績效的學校。即使績效得分比較低的高校也不會因此受到懲罰，所以各高校對績效撥款是比較支持和配合的。

3 案例分析

表1 田納西州績效撥款指標（2005—2010）

田納西州從1974年實行高等教育績效撥款，是美國第一個實行高等教育績效撥款的州。田納西州績效撥款模式開始運行方式較為完善，經過發展，演變為成熟的體系，是其他各州學習的對象。

3.1 田納西州高等教育績效撥款定位

田納西州在實行績效撥款之前基礎撥款用公式撥款進行確定，保證撥款的公平性，但沒有考慮效率問題。受教育大環境影響，田納西州高等教育質量受到質疑，民眾希望高校培養出來的畢業生能夠適應知識時代的要求；州政府希望高等教育機構能夠配合州戰略計劃，為本州進行人才儲備。因此田納西州政府對高等教育績效撥款的定位是關注本州公共政策，提高高校競爭力，為學生提供更高質量的教育。

3.2 田納西州績效指標的選擇

田納西州績效指標的選擇具有系統性，也比較合理。該州績效指標的選擇注重高校的產出和結果，對于學生基礎教育、主修課程測試、就業率、雇主滿意度非常重視，產出和結果方面的指標在過去十幾年中占有很高的比重。同時，田納西州的績效指標對州戰略計劃指標也很配合，在績效指標中有專門的標準“州戰略計劃優先考慮因素”。這樣，田納西州就用績效指標的設置就能夠兼顧學校教學質量和州政府的戰略指標，完成外部和內部的統一，協調了社會各階層的利益，為田納西州高等教育績效撥款順利實施提供了重要條件。

在田納西州各高校通過績效撥款公立院校能夠得到其公式撥款中應得撥款的最高5.45%的額外撥款。③這部分撥款在政府預算中列出，保證了撥款的穩定性。根據田納西州高等教育質量委員會的調查結果，在1990—2000這十年時間中，田納西州高等教育有了很大的進步，本科生在校率增加了8.9%，研究生在效率增加了6.7%，學位證書的取得率在美國一直超過了平均水平。

我國高等教育在引入績效撥款時可以借鑒美國的部分成功經驗，可以借鑒美國的評價指標、評價周期、撥款比重等，但是要在充分考慮我國國家體制以及高等教育發展水平、管理體制的基礎上進行。設計一套適合我國國情，可以流暢執行，有執行力的撥款模式，做好充分的準備，讓高等教育績效撥款能夠取得更好的效果。

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