河南省直單位電子文件形成與歸檔情況調查報告

馮馨雨++李珂

電子文件與電子檔案的準確性、完整性、可用性、安全性是電子政務環境下對檔案工作提出的新挑戰。電子檔案的接收和長期保存也是數字檔案館資源建設的難點和重點。國家電子文件管理部際聯席會議及國家檔案局在上海、杭州、青島、福建、廣州、重慶等地進行了電子檔案接收與長期保存的試點，在接收流程、規范、系統建設等方面取得了階段性成果，電子檔案接收將全面鋪開，對于經濟社會信息化程度普遍較低的河南，各省直機關電子文件形成、電子檔案管理現狀如何，我們從科研課題入手，首先進行了實踐調研，為省直機關電子檔案接收作一些準備工作。

本次調研以書面調研為主，以個別單位走訪、電話咨詢為輔。此次調查的對象為河南省直一級機構，包括行政機關及中央駐豫單位、事業單位、社會團體、國有企業等。調查問卷依據《數字檔案館室建設指南》的目標規劃，依據《電子文件歸檔與管理規范》、《電子檔案接收與管理辦法》等相關標準法規和河南省檔案管理的實際情況來設計和確定項目，問卷包括基本信息、辦公自動化、電子文件及歸檔、檔案信息管理4大部分，共46道題干，基本上反映省直單位信息化環境、電子文件產生形成的環境、電子文件數量與現狀以及電子檔案管理狀態。

調查問卷發放90份，實收調查問卷41份，包含行政機關26個，事業單位6個，企業4家，社會團體3個，其他2個。基本上具有代表性與可信度。對調查采集的信息數據利用EXCEL與SPSS18.0進行分析與處理，首先，將數據整合錄入到Excel表格，后應用SPSS18.0軟件對數據進行描述性統計以及交叉分析。文中數據列表中，“頻率”表示選擇某一選項的次數；“響應”表示某一選項被選的頻次；“缺失”表示未填寫的問卷個數；“百分比”表示某選項被選擇的頻次占所有選項被選擇總頻次的比例；“個案百分比”表示某選項被選擇的頻次占被調查總人數的比例；“有效百分比”指某選項頻數在本題有效樣本（去除缺失樣本）中的比例；“累計百分比”表示前述幾個選項有效百分比累加值。

1 省直單位辦公自動化基礎建設情況

辦公自動化就是運用現代科技，以先進成熟的計算機技術、多媒體技術和通訊技術等，建成一個覆蓋整個部門的辦公信息系統， 建立高質量、高效率的政府信息網絡，實現機關辦公現代化、信息資源化、傳輸網絡化和決策科學化。在這部分，主要調查省直單位網絡使用情況、辦公自動化系統應用情況（包括系統軟件架構、系統數據庫選擇、操作系統選用）以及辦公系統中電子文件歸檔功能的設計應用情況等。

1.1 網絡使用情況。

由表1可知，有26家單位接入的是互聯網，占總數的37.7%；14家單位接入省政務內網，占20.3%；14家單位接入省政務外網，占20.3%；15家單位接入行業專網，占21.7%。分析調查數據得知，所有的互聯網連接是由26家行政機關和事業單位連接互聯網；企業網絡建設健全，以中國工商銀行河南省支行為例，省政務外網、內網，行業專網均有接入。

1.2 OA系統應用情況。調查顯示，有20家單位沒有使用OA系統，占總體的48.8%；9家單位使用本單位自建OA系統；9家單位使用行業獨立的OA系統；1家單位使用省直統一的OA系統（見表2）。我們隨之進一步對單位性質與是否建立OA系統進行交叉分析，行政機關、事業單位以及社會團體未使用OA系統占一大部分。

使用OA系統的單位，從OA系統的軟件架構來看，采用B/S架構的最多，占66.7%；采用C/S的其次，占27.8%；兩種混合架構的占5.6%。從系統數據庫的選擇看，12家單位采用的是Oracle的數據庫，占70.6%；23.5%采用的是SQL Server的數據庫；其余5.9%采用其他類型數據庫。從操作系統的選擇看，80%以上是選用的windows操作系統。

1.3 OA系統中電子文件歸檔功能

由表3可知，在使用了OA系統的單位中，72%的OA系統有歸檔功能，28%的沒有歸檔功能。從具有歸檔功能的系統統計，19.5%的選擇不定期的歸檔，17.1%的每年歸檔一次，2.4%的每周歸檔一次，還有61%的單位沒有對歸檔周期回應。

2 省直單位電子文件管理現狀

電子文件是信息化環境下產生的新型載體的文件。目前，由于各單位辦公自動化應用水平參差不齊，電子文件的數量、類型、格式以及對電子文件管理各不相同， 電子文件的真實性、完整性、有效性也面臨著諸多問題。

2.1 從電子文件數量看差異很大。電子文件數量各單位差異很大，兩極分化嚴重。歸檔電子文件數量最多的單位總量有184000件之多，最少的單位僅為200件；儲存容量最多的單位達1000GB，最少的單位僅有30MB左右。以2013年產生的電子文件總量為例：數量最多的單位達13234件；最少的單位僅有37件；儲存容量最多的單位達100GB；最少的單位僅30MB。原生電子文件的歸檔狀況相似：數量最多的單位為17588件；最少的單位僅為150件；儲存容量最大的單位為3800GB，最少的單位只有100MB左右。有53.1%的單位表示電子文件占現行文件比例大于80%；而有31.3%的單位表示電子文件比例小于19%。（見表4）

2.2 從電子文件來源看，渠道多元。其中通過掃描、數字照相、攝影等方式以及辦公自動化形成的電子文件占比例較大，為23.5%；由辦公自動化形成的電子文件占22.1%；使用通用字處理軟件形成的電子文件占19.1%；通過電子政務系統平臺形成的電子文件占16.2%。（見表5）

2.5 從保證電子文件安全有效性手段看，存在安全漏洞。高達81%的受訪單位電子文件不使用電子印章，其中65%的單位表示系統無此功能，16%表示系統有此功能但未開通使用；僅有19%的單位表示電子文件使用電子印章（見表8）。55%的單位表示對電子文件辦理過程有實時記錄；45%的單位表示沒有實時記錄。74%的受訪單位對電子文件進行了加密，26%的單位未對電子文件進行加密。對于元數據和背景數據，48%的單位未進行歸檔；31%的單位通過OA系統進行了歸檔；通過電子政務和其他系統歸檔的單位分別占6.9%、6.9%。有39%的單位未建立電子文件歸檔制度或規范，34%的單位制定了制度規范，27%單位未回應是否建立電子文件歸檔制度或規范。

2.6 從電子文件歸檔方式看各有不同。46.3%單位采用定期集中歸檔的方式，21.5%單位辦結后隨時歸檔，32.3%單位未回應； 41.5%的單位選擇離線歸檔，有26.8%的單位選擇在線歸檔，31.7%單位未回應；對于離線儲存的電子文件，硬盤儲存占50%，光盤儲存占33.3%，磁帶儲存占13.9%，其他方式存儲的占2.8%（見表9）；對于在線儲存的電子文件，儲存在獨立的檔案信息專用服務器中的占47%，儲存在中心機房服務器中專門劃分檔案信息區域的占35%，其他存儲方式的占17.6%（如表10）。有效的41份問卷中，有7家回應電子文件向檔案部門移交，24家沒有向單位檔案部門移交，還有10家沒有回答。

3 省直機關檔案信息化管理情況

該部分主要調查了解省直單位檔案信息化建設中軟件系統的建設和應用、數字檔案資源建設情況。

3.1 檔案管理系統應用情況。調查顯示，51.2%的單位使用檔案管理系統，其中17.1%的單位采用自主研發的檔案系統，34.1%的單位采用外部購買的檔案管理系統；39%的單位未使用檔案管理系統。除了1家金融系統外，檔案管理系統多是獨立于辦公系統之外，無法與文件管理系統有效銜接。

3.2 原生電子檔案管理情況。原生電子檔案是指機關、團體、企事業單位和其他組織及個人在社會活動中，通過計算機等電子設備直接形成的以數字代碼記錄的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的歷史記錄。是省直單位數字檔案的重要來源。被調查的41個單位，12個單位管理有原生電子檔案，11個單位明確表示沒有原生的電子檔案，還有18個單位沒有回答是否有原生的電子檔案（見表11）。

由表12可知，32%的單位暫無計劃開展紙質檔案數字化加工；27%的單位準備開展數字化加工；20%的單位正在進行數字化加工；7%的單位已經完成數字化加工目前已暫停。

4 調查結論

4.1 辦公自動化環境決定電子文件、電子檔案的形成與管理。從調查了解的情況看，省直各單位的信息化程度很不平衡，辦公自動化水平差異很大。大部分省直行政機關、事業單位、社會團體的辦公自動化水平相對較低，未建立網絡環境下辦公系統，只采用個人計算機進行單機操作，電子文件產生很少，更談不上后期的管理。一些垂直管理的單位信息化程度、辦公自動化程度較高，業務系統管理規范，但系統中電子文件和電子檔案管理仍是系統中的弱項。

4.2 電子文件真實性、完整性、有效性保證上存在漏洞。目前，電子文件已是辦公自動化的產物，各單位重使用，輕管理，產生者、使用者沒有長期管理的意識，管理者缺乏責任主體，檔案人員束手無策。通過問卷調查可知，高達81%的受訪單位產生的電子文件沒有使用電子印章， 45%的單位表示沒有對電子文件起草、修改、運轉過程實時記錄，48%的單位未將與電子文件有關的背景信息和元數據進行歸檔，53%的單位未制定電子文件歸檔制度或規范。

4.3 電子文件移交歸檔意識比較薄弱。調查顯示，不論是目前的電子文件歸檔或是電子檔案的移交，從系統設計、技術層面、制度建設、現實狀況，都表現出對電子文件歸檔和電子檔案移交意識淡薄，對電子檔案移交進檔案館許多單位還持消極態度。主要有以下幾點困難：一是涉密文件較多，上級要求對外保密，移交存在風險；二是對于電子文檔的移交歸檔工作，既缺少政策層面的約束，又缺少主管部門的業務指導；三是電子文件形成、管理、歸檔缺乏統一規范和要求，各單位電子文件歸檔分別采用本系統標準，沒有明確的移交歸檔標準；四是各省直單位業務量大，專職檔案工作人員少，信息化技術人才匱乏。

4.4 傳統載體數字化工作進展緩慢。以紙張等非數字介質為載體的檔案仍是各省直單位的主體。實現檔案資源的共享，需要數字化存儲、網絡化管理與利用。從調查看，許多單位還沒有啟動傳統載體檔案數字化工作，紙質與數字雙套制移交與歸檔，檔案信息資源共享任重而道遠。

5 對策與建議

5.1 加強對電子文件的前端控制和全程管理。從體制機制上，延續現有的文件管理體制，省委、省政府辦公廳是黨政公文管理主管部門，應出臺電子文件管理的指令性的意見；從技術層面上，要統一電子文件管理系統功能需求和技術指標，把電子文件管理系統納入黨委、政府辦公自動化系統設計當中；要求各系統、各單位的電子文件管理系統與黨委政府辦公系統相互兼容；從管理措施上，規定各個單位公務活動中形成的電子文件移交給各機關檔案室，機關檔案室每年將需要永久長期保存的歸檔，向各級檔案館移交。

5.2 省數字檔案館與省直單位數字檔案室的同步規劃和建設。省級數字檔案館建設要充分考慮省直單位電子檔案接收的需求，與省數字檔案館系統統一部署，無縫銜接；同時把數字檔案室建設作為今后促進機關檔案事業發展的平臺，探索業務指導的模式和方法，要規范電子檔案接收的流程、標準規范，規范各機關單位傳統載體數字化的格式和技術參數；要制定電子檔案接收質量標準和檢測手段，使數字檔案室成為數字檔案館資源的源頭活水，減少重復勞動。

5.3 加強電子文件、電子檔案標準規范體系建設。在電子文件管理、電子檔案接收方面，國家檔案局出臺了相關的標準規范體系，但是還比較宏觀和寬泛，急需結合國家層面的標準和河南省直單位檔案管理實際，制定針對性、操作性、統一性的具體實施辦法和細則，如《河南省數字檔案館（室）建設基本要求》、《河南省電子文件歸檔與管理規范》、《河南省電子檔案接收與管理實施細則》等，為電子文件管理、電子檔案接收提供具體的指導。

5.4 加快省直單位傳統載體檔案數字化步伐與管理。調查顯示，64%的單位未開展紙質檔案數字化加工。對省級檔案館來講，平均每年有10萬卷的接收任務，數字化壓力很大。對省直單位檔案數量較少、數字化設備不足、技術人員缺乏、數字化標準不一的現狀，省檔案管理部門可以統一組織、統一要求、打包招標、費用自理的模式開展數字化，既安全節約、格式統一，又保證質量、提高效率。

5.5 加強檔案信息化干部隊伍的建設。面對電子文件和電子檔案管理帶來的挑戰，許多檔案工作人員出現知識恐慌、技術恐懼，不能適應新技術發展的要求。加強信息化干部隊伍建設尤為必要，不僅有檔案管理理論知識，還應該具有良好的計算機技術、網絡技術以及軟件操作技能。特別是配合軟件系統的建設與使用，組織針對性的培訓，能夠熟練地使用檔案管理軟件，能夠采集、管理、鑒別、保護、利用各種數字文件，安全有效地為國家積累數字檔案資源。

本文是河南省科技廳科技攻關項目142102210120調研成果。

（作者單位：馮馨雨，北京林業大學經濟管理學院；李珂，河南省檔案局 來稿日期：2014-11-12）