做好新形勢下河南檔案工作的綱領性指導文獻

張榮斌

最近，河南省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見》（簡稱《實施意見》）。這是指導當前和今后一個時期全省檔案事業科學發展的綱領性文獻，體現了省委、省政府對檔案工作的高度重視和巨大支持。認真學習和貫徹落實《實施意見》將有助于我省檔案事業的健康發展，從而使檔案工作在服務黨委政府工作大局、經濟社會發展和民生需求等方面發揮更大的作用。

1 《實施意見》出臺的背景

《實施意見》出臺的直接背景是2014年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（簡稱《意見》）。《意見》下發后，省委、省政府領導高度重視，要求省檔案局提出實施意見。省檔案局領導分頭赴基層專題調研，先后組織召開了豫北、豫南、豫中省轄市、直管縣（市）檔案局長座談會，在全省檔案系統集中開展了學習文件、查找差距、積極整改專題活動，同時采取網絡問詢、專家咨詢等多種形式，對我省檔案工作情況進行梳理，進一步明確了做好新形勢下檔案事業的發展思路、主要任務和政策措施。成立了實施意見文稿起草小組，經反復討論和十余次修改文稿，并征求28個省轄市、直管縣（市）檔案局及有關專家意見后，將《關于加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見》（代擬稿）正式上報省委。省委辦公廳、省政府辦公廳將代擬文稿送有關部門征求意見，完成文稿修改后，于2015年2月22日正式印發了《實施意見》。

從深層次上講，《實施意見》是近幾年我省檔案工作實踐的產物。近幾年，我省檔案工作先后開展了一系列活動，如確立并實施與全面建成小康社會相適應 “兩個翻一番”、“一個翻兩番” 的河南檔案工作發展目標；適應全面深化改革，完善檔案工作領導體制，強化檔案行政管理職能和隊伍建設，推進檔案治理機制創新；按照全面推進依法治國的要求，加大依法治檔力度；大力實施“三大戰略”，進一步健全“三個體系”；以貫徹國家發改委、國家檔案局印發的《中西部地區縣級綜合檔案館建設規劃》為抓手，加強各級國家綜合檔案館舍建設；以檔案工作走向現代化為根本要求，積極推進數字檔案館（室）建設，開展檔案工作服務智慧城市建設；將檔案工作納入黨委、政府目標管理考核；強化基層檔案工作；開展重大活動檔案收集等。這就迫切需要省委、省政府下發一個文件，全面系統地闡述開展這些活動的要求和經驗，明確各級各部門各單位的任務和責任。

《實施意見》的出臺是貫徹黨和國家方針、政策和檔案工作法律法規及業務技術規范的需要。近幾年，黨和國家先后制定了一系列檔案工作方針、政策和檔案工作法律法規及業務技術規范，對檔案工作提出了新要求。《實施意見》將這些要求具體化，充實到文件內容中，有利于黨和國家方針、政策和檔案工作法律法規及業務技術規范在工作中的貫徹執行。

2 《實施意見》的主要精神

《實施意見》共19條，在全面貫徹落實中辦、國辦《意見》要求的基礎上，針對我省檔案工作中存在的主要問題，如檔案工作管理體制有待完善，投入保障不足，檔案基礎設施落后，科學安全管護能力較弱，技術手段較為陳舊，檔案資源結構不合理，干部隊伍整體素質需要提高等，提出了針對性、操作性很強的具體措施和要求。

2.1 健全完善檔案工作領導體制和機制。改革開放以來，我省檔案工作領導體制大體經歷了“黨委分管”、“政府分管”、“黨委政府共同管理”三個階段，但面對新形勢新任務，還存在有待完善的諸多問題，為此，《實施意見》第一條規定：“堅持并不斷完善黨委和政府領導、檔案部門歸口負責、各方面共同參與的檔案工作體制。各級黨委、政府要健全和落實領導檔案工作制度，為檔案部門依法管理檔案事務提供條件?！薄秾嵤┮庖姟返谑鶙l要求“各地各部門各單位要指定專人分管檔案工作，切實把檔案工作納入本地經濟社會發展規劃，納入本部門本單位事業發展規劃和年度工作計劃，納入目標管理考核的內容”； 要求“定期聽取檔案部門工作匯報，定期督促檢查，及時研究并協調解決檔案工作中的重大問題，為檔案工作順利開展提供人力、財力、物力等方面保障” ；要求“各省轄市、各縣（市、區）在組織編制‘十三五規劃時，要把檔案事業發展作為專項進行規劃”。這些規定，對檔案工作體制中的各方面主體作了明確規定，對各個主體的角色和應負的責任作了明確定位。

2.2 強化行政管理職能和隊伍建設。由于我省各級檔案部門多數為當地黨委、政府直屬事業單位，面對當前事業單位分類改革，干部職工思想不穩定，存在后顧之憂。為進一步強化檔案部門的行政管理職能，穩定檔案干部隊伍，推進依法治檔，《實施意見》第一條要求：“縣級以上行政區域依法設置檔案行政管理機構，履行檔案行政執法主體職責，工作人員實行公務員管理或參照公務員法管理。各級檔案部門要全面正確履行行政管理和保管利用職責，強化檔案行政執法、監督指導、資源建設、信息化建設、搶救與保護等職能。”針對我省檔案干部隊伍數量不足，結構單一，復合型人才少，干部隊伍整體素質需要提高的問題，《實施意見》第十八條強調“各地各部門各單位要堅持人才興檔，為檔案部門配備堅強有力的領導班子，把檔案干部培訓、交流、使用列入干部培養和選拔任用統一規劃，統籌安排，為檔案干部學習培訓、下基層掛職鍛煉、交流任職等創造條件，不斷提高檔案干部隊伍素質”。同時，強調“建立科學的引才育才機制，引進和培養檔案專業人才；積極運用遠程教育等現代教育方式，開展檔案干部繼續教育，切實加強檔案干部專業、崗位、技能培訓，努力造就一支政治強、業務精、作風硬、紀律嚴的高素質檔案干部隊伍”。

2.3 完善檔案事業發展法制保障。黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《實施意見》全面貫徹“決定”的精神，從五個方面對檔案法制建設提出了要求：一是在檔案立法上，“要根據我省經濟社會發展需要，及時修訂地方性檔案法規，制定檔案工作規范和標準，爭取5年內基本形成涵蓋檔案工作主要領域的地方檔案管理制度體系”。二是在檔案行政執法上，“要建立綜合檢查與專項檢查、整改復查與專項督查相結合的工作制度，強化檔案行政執法監督，推進檔案法律法規深入實施”。三是在違法違紀案件的查處上，要求“建立監察、人力資源社會保障、檔案等部門查處檔案管理違法違紀行為協調機制，嚴肅查處檔案違法違紀案件”。四是在化解矛盾糾紛上，要求“建立檔案行政調解工作機制，化解檔案事務中的矛盾糾紛”。五是在檔案行政執法隊伍建設上，要求“加強檔案行政執法隊伍建設，優化執法力量配置，提高執法能力、增強執法效果”。

2.4 推進檔案治理機制創新。在重申中辦、國辦《意見》有關精神的同時，強調要“積極探索檔案學會承接檔案專業培訓、檔案鑒定、價值評估、業務咨詢、檔案科技推廣等業務性職能的新途徑”。“鼓勵支持社會力量參與檔案事務，鼓勵并規范建立民間檔案館?！薄胺e極穩妥推廣政府購買檔案事務服務，對檔案整理、數字化、修復、編研、展覽、安全保衛等事務性工作引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買服務。”“加強對檔案中介服務的監督管理，省級檔案行政管理部門要制定相關政策措施，積極支持、規范、指導檔案中介機構、專業機構參與檔案信息資源開發、技術創新和推廣應用等檔案事務?！边@些要求與全面深化改革的精神完全一致。

2.5 加強各級國家綜合檔案館建設。檔案館庫是檔案保管保護的基礎條件，是我們從事檔案工作的基本載體。由于各種原因，我省有相當數量的國家綜合檔案館不達標，庫容嚴重飽和，成為影響檔案事業發展的瓶頸問題。據國家發改委、國家檔案局核定，我省有115個縣級國家綜合檔案館沒有達到國家規定的最低標準。為了盡快改變基層檔案館設施落后的狀況，“十二五”期間，國家設立專項資金補助中西部地區縣級檔案館建設。我省115個不達標的縣級檔案館，有55個已列入國家發改委、國家檔案局印發的《中西部地區縣級綜合檔案館建設規劃》，可以得到中央投資支持，其余60個不達標的縣級檔案館只有靠我們自己建館。同時，還有9個省轄市檔案館沒達到國家規定的最低標準，只能靠自己建館。為此，《實施意見》第四條明確了縣級以上黨委和政府在建設本級國家綜合檔案館方面責無旁貸的主體責任，強調“縣級以上黨委和政府要切實履行本級國家綜合檔案館建設主體責任”，要求“把國家綜合檔案館建設作為重要的公共基礎設施列入國民經濟和社會發展總體規劃以及城市建設總體規劃”，提出“盡快消除‘危房館，2016年消除‘無庫館，2020年前，把各級國家綜合檔案館全部建成面積達標、設施完善、功能齊全、安全保密、服務便捷、節能環保的檔案保管基地、愛國主義教育基地、檔案利用中心、政府公開信息查閱中心、電子文件備份中心”的目標，對于加快各級檔案館基礎設施建設，全面建設符合標準的新型公共檔案館必將起到極大的推動作用。同時，為規范檔案館舍的使用、管理，《實施意見》第四條要求：“檔案館及其設施應專建專用，任何單位和組織不得擠占挪用，已擠占挪用的應協調搬出退回或為檔案館安排更為合適的地方?！?/p>

2.6 強化檔案室建設。檔案室是檔案工作的基礎，是國家檔案不斷補充的源泉。近幾年我省各級黨政機關、企業、事業單位、社會組織檔案工作取得長足進步。但也存在一些問題，如個別單位檔案人員兼職多、流動快，檔案未能實現集中統一保管，歸檔文件收集不夠齊全、整理不夠規范，庫房設施設備等硬件條件不足，檔案信息化建設與單位現代化建設未能同步發展。針對這些問題，《實施意見》第五條明確提出了加強檔案室建設的任務和要求：“各級黨政機關、企業、事業單位、社會組織要按照集中統一管理原則，加強檔案管理工作，配備檔案專用庫房、檔案閱覽用房和檔案辦公用房，配備防火、防盜、防潮、防高溫和數字檔案室建設所必需的設施設備，配備適應工作需要的專兼職檔案工作人員，確保檔案完整收集、規范整理、安全保管、有效利用，按規定向同級國家檔案館移交檔案?！蓖瑫r，還要求“村、社區及其區域內的非公有制經濟組織、社會組織要設立檔案室或指定專人負責檔案工作，收集保管本單位檔案并提供利用”。

2.7 進一步加強檔案資源建設。加強檔案資源建設，是實現檔案事業可持續發展的重要基礎性工作?！秾嵤┮庖姟氛驹跉v史發展和國家信息資源建設的高度，把檔案資源建設擺在突出的位置，在全面貫徹中辦、國辦《意見》有關要求的同時，針對我省存在的檔案資源結構不合理等問題，對檔案資源建設作出一系列新的制度安排。

一是在檔案資源總量、結構上，《實施意見》第七條明確“到2020年，全省各級國家綜合檔案館館藏總量要比2012年翻一番，民生檔案達到館藏總量的60%以上”的目標。這是基于2013年初我省確立的與全面建成小康社會相適應的河南檔案工作主要目標提出的（其中檔案資源建設目標是：到2020年全省各級綜合檔案館館藏總量比2012年翻一番，民生檔案達到館藏的60%左右，實現檔案資源體系對民生、對社會的“全覆蓋”） 。這一規定有利于推動各級檔案館館藏總量的增加、質量的提高、結構的優化。

二是在收集歸檔方面，根據國家檔案局、國家發展和改革委員會《重大建設項目檔案驗收辦法》，《實施意見》第六條提出了“要嚴格執行重點建設項目、重大科研項目檔案專項驗收制度，凡未經檔案行政管理部門專項驗收的項目，不得通過整體驗收”； 根據國家檔案局8、9、10號令，提出了“各級黨政機關、人民團體應按照法律法規要求，將檔案館收集范圍內的紙質檔案（包括數字化副本）和原生電子檔案移交進館。各級國家綜合檔案館要采取有效措施，征集散存在國外境外和民間珍貴檔案”的新要求。

三是在整合檔案信息資源方面，根據《全國檔案館設置原則和布局方案》，《實施意見》第八條提出了“要科學設置并嚴格審批建立同級專業檔案館，明確規定檔案接收范圍，防止重復建設和資源分散?？h（市、區）一般只設一個綜合檔案館，不設部門（專業）檔案館。省直單位設立部門（專業）檔案館，須經省檔案行政管理部門論證許可。有條件的國家綜合檔案館要通過整合檔案目錄、檔案信息、檔案實體和設置分館等形式，整合本級其他專業檔案館的檔案資源” 的要求。

2.8 進一步加強檔案資源開發利用?！秾嵤┮庖姟吩谌尕瀼刂修k、國辦《意見》中有關加強檔案資源開發利用要求的同時，提出了一系列新措施。

一是在創新服務形式上，根據《政府信息公開條例》第十六條的規定，《實施意見》第九條強調“各級黨政機關、人民團體和有關單位要按照《政府信息公開條例》要求，及時主動向同級國家綜合檔案館報送政府公開信息”，為檔案館提供已公開政府信息創造條件。同時，還要求“要大膽探索，開展遠程利用，大力推廣‘就地查詢、跨館出證服務”。

二是在檔案資源開發上，根據我省的實踐，《實施意見》第十條提出了“各檔案館（室）要積極探索檔案資源開發新模式，努力讓館（室）藏檔案信息活起來，逐步實現檔案編研工作轉型；要圍繞黨委和政府中心工作，做好檔案資政服務；積極舉辦檔案展覽、陳列、講座、報告會，深化檔案館愛國主義教育基地和中小學檔案教育社會實踐基地建設，充分發揮教育功能，增強教育效果；挖掘珍貴檔案的歷史和現實價值，開發檔案文化產品，提升檔案文化傳播力和影響力”的新要求。

三是在加快推進檔案資源共享方面，《實施意見》第十二條強調：“各級黨委和政府要以實現檔案信息資源社會共享為目標，統籌協調，充分利用黨政內網、黨員遠程教育網等已有的信息傳輸網絡和平臺，積極推進城鄉檔案信息資源共享，支持檔案館（室）把可公開的各類檔案、信息上傳網絡，開展遠程利用?！?/p>

2.9 進一步加快檔案信息化建設步伐。檔案信息化建設，是加強和改進新形勢下檔案工作的必然趨勢?！秾嵤┮庖姟窂暮幽蠈嶋H出發，提出了四個全新要求。

一是加快推進數字檔案館（室）建設。數字檔案館（室）是現代化的、升級版的檔案館（室）。建設數字檔案館（室），是檔案工作現代化的方向，是檔案信息化的重點，必須堅定不移、全力以赴、持續不斷地向前推進。《實施意見》第十一條要求“各地各部門各單位要把數字檔案館（室）建設列入信息化建設整體規劃，從人力、財力、物力上統籌安排，實施項目帶動”；強調“各級檔案行政管理部門要統籌規劃，切實加強檔案信息化標準規范建設和推廣應用”；要求檔案館（室）要按照“存量數字化”的思路大力開展傳統載體檔案數字化，按照“增量電子化”的思路，積極進行原生電子文件的歸檔接收工作；實現 “到2020年，省檔案館、省轄市檔案館、縣（市、區）檔案館館藏檔案數字化比例分別達到60%、60%、50%以上，原生電子檔案接收工作全面開展”的目標。這一目標也是基于2013年初我省確立的與全面建成小康社會相適應的河南檔案工作主要目標提出的（其中檔案信息化建設目標是：到2020年全省各級綜合檔案館紙質檔案數字化的數量比2012年翻兩番，電子檔案接收工作全面開展，數字檔案館建設取得實質性進展）。

二是加快檔案信息數據庫建設。檔案信息數據庫是檔案信息資源管理的核心工具。數據庫的建設規模、信息量大小和使用頻率已經成為衡量檔案信息化水平的重要尺度?！秾嵤┮庖姟返谑l對檔案信息數據庫建設提出明確要求，一方面，“要加快建設全省檔案信息目錄檢索中心和分布式數據庫，搭建全省檔案信息資源共享平臺”；另一方面，要求“各級國家綜合檔案館要盡快建成檔案目錄數據庫、重要檔案全文數據庫、民生檔案數據庫和多媒體檔案數據庫”。

三是加強檔案網站建設。檔案網站建設是檔案工作不可或缺的一部分，在檔案宣傳、開發利用、文化建設等各項檔案業務工作中發揮著十分重要的作用。我省在檔案網站建設上作出了積極的探索，取得很大成績。在認真總結我省檔案網站建設經驗的基礎上，《實施意見》第十二條要求“加強檔案網站建設，突出檔案信息發布、政務信息公開、檔案信息資源共享、檔案文化傳播等功能，使各級檔案信息網站成為全省傳統歷史文化傳承、創新、展示和公共服務門戶之一”。

四是積極服務智慧城市建設。智慧城市是把新一代信息技術充分運用在城市的各行各業之中的基于知識社會下一代創新的城市信息化高級形態。如何建設智慧檔案，服務智慧城市建設，是一項具有前瞻性、引領性的工作，需要我們大膽探索，積極試點，爭取在較短的時間內有所突破?！秾嵤┮庖姟返谑龡l提出了明確要求，一方面，要求“各級黨委、政府要將智慧檔案作為智慧城市規劃、建設和評估的內容，統籌安排推進，鼓勵和支持有條件的地區建立區域檔案大數據平臺”，另一方面，要求“各級檔案部門要利用新一代信息技術，建設一體化智能化檔案管理形態和服務智慧城市有機統一的智慧檔案”。

2.10 確保檔案安全。確保檔案安全，是做好檔案工作必須守住的底線?！秾嵤┮庖姟肪痛颂岢隽藘蓚€方面的要求。一要確保檔案實體和信息安全?！秾嵤┮庖姟返谑臈l強調“建立健全人防、物防、技防三位一體的檔案安全防范體系”。重點從檔案安全工作機制、重要檔案備份、檔案信息管理系統安全管理與保護、檔案安全保密管理和檔案安全應急管理，以及省檔案館后庫和各級電子文件備份中心建設等方面提出了要求，確保檔案實體和信息安全。二要完善檔案安全監管機制。《實施意見》第十五條強調“各級檔案行政管理部門要強化檔案安全監管，會同有關部門和單位定期對檔案館（室）安全保密工作進行執法檢查，發現隱患及時督促整改，嚴防發生檔案安全保密事故和責任事故”。根據我省實際，“要繼續開展檔案館安全風險評估，推進檔案安全建設”。要求“各地各單位要加大檔案安全保密檢查力度，發現隱患及時督促整改”。對發生檔案安全事故的，依法追究有關領導和責任人的責任。

2.11 加大檔案事業投入力度。針對基層檔案部門經費嚴重不足，正常工作難以開展，檔案安全保管難以保障的問題，《實施意見》第十七條要求“要完善檔案事業投入機制，按照部門預算編制和管理有關規定，科學合理核定檔案工作經費”，將檔案資料征集、搶救保護、安全保密、數字化、現代化管理、提供利用、編纂、陳列展覽、設備購置和維護等10個方面的經費列入同級財政預算，并強調“館藏檔案的安全保護、日常維護費用不低于國家規定標準”。為我們編制預算，爭取經費提供重要依據，確保檔案事業投入有規可循、有章可依。

2.12 加強檔案宣傳工作?！秾嵤┮庖姟返谑邨l要求“充分利用各級各類新聞媒體”，加強檔案宣傳工作，同時，要求“充分挖掘檔案資源的現實和歷史價值，設計宣傳主題，創新宣傳形式”，為檔案事業科學發展提供強大輿論支持。

3 《實施意見》的特點

3.1 體現了中央精神與河南實際的有機統一，具有鮮明的河南特色?！秾嵤┮庖姟芳瘸酝钢醒胍?，充分體現中辦、國辦《意見》精神，把握精神實質，又著眼河南經濟社會發展形勢，立足河南檔案工作的現實基礎，以改革的精神、創新的思路，提出了許多具有鮮明河南特色的政策舉措。

3.2 問題導向?！秾嵤┮庖姟穼φ招滦蝿菪氯蝿招乱?，全面梳理我省檔案工作的差距，針對存在的主要問題和困難，立足可能的條件和工作基礎，內容充實豐富，既有總的認識，又較為全面梳理河南檔案工作各個領域的目標任務、要求和措施，做到了目標明確、要求具體、層次分明、責任落實。

3.3 注重可操作性。《實施意見》各個部分主要按照對黨委政府、檔案行政管理部門、國家綜合檔案館、各部門各單位的層次分別提出要求，責任主體明確。全篇有8 處對各級黨委政府明確提出要求，分別體現在第一、第二、第四、第六、第九、第十二、第十三、第十七條；對“各地各部門各單位”提出要求的共有5處，分別體現在第十一、第十四、第十五、第十六、第十八條；對“各級黨政機關、企事業單位”提出要求的有1處，體現在第一條；對“各級黨政機關、企業、事業單位、社會組織” 提出要求的有1處，體現在第五條；對“各級黨政機關、人民團體”提出要求的有1處，體現在第六條；對各級黨政機關、人民團體和有關單位提出要求的有1處，體現在第九條；對監察、人力資源社會保障等部門提出要求的有1處，體現在第二條。通過這些明確的責任要求，將黨委政府、各個方面的力量聚合在一起，區分責任，形成合力，共同推動我省檔案事業全面發展。

3.4 政策依據性較強?！秾嵤┮庖姟肥菤v來省委和省政府關于檔案工作的文件中對各級領導提出要求最多、最全、最具體的一個文件，也是對各地各部門各單位提出要求最多的一個文件，為各級領導、各部門各單位如何重視、支持檔案工作指明了路徑和辦法，為檔案部門反映問題，尋求支持提供依據；《實施意見》各個部分的具體任務要求與保障措施相配套，為檔案部門開展工作爭取經費保障，提供了具體政策依據。

《實施意見》的出臺，體現了省委、省政府對檔案工作的高度重視和巨大支持，凝聚了全省檔案部門學習貫徹中辦、國辦《意見》的重要成果，措施具體、保障到位，增強了全省檔案干部干事創業、攻堅克難的信心，為河南檔案事業科學發展提供了有力的政策保障。