烏魯木齊市環境規劃體系評估

何遠光，嚴良政，張曉光

（大連市環境科學設計研究院，遼寧 大 連116023）

1 引言

烏魯木齊市位于亞歐大陸腹地，地處天山北坡，準噶爾盆地南緣中段，屬于典型的干旱區綠洲城市，生態環境脆弱。作為天山北坡地區的首府中心城市，在國家加快實施天山北坡經濟帶建設的戰略格局中，承擔著特殊而重要的戰略意義：保障國家西北邊疆地區的長治久安；提升國家在中亞、西亞、南亞地區的國際地位和影響力；保障國家能源資源供給安全；落實和完善民族政策和區域自治制度；落實西部大開發戰略，實現全面小康社會建設目標。

城市環境規劃是城市規劃體系的重要組成部分，是在城市總體規劃中城市的性質、規模、發展方向的基礎上，依據對城市環境質量現狀的調查分析所制定的以保護人類生存環境、減少污染、節約資源為目標的規劃體系［1］。環境規劃是城市實現環境與經濟社會發展綜合決策的重要平臺，是城市發展戰略規劃體系的重要組成部分，也是新時期探索環境管理轉型的重要途徑。

2 環境保護規劃體系現狀評估

收集、整理涉及烏魯木齊市的主體功能區劃、城鎮體系規劃、城市總體規劃、國民經濟和社會發展“十二五”規劃、環境保護“十二五”規劃、環保專項規劃等不同部門、不同層級、不同時限、不同要素和不同領域涉及環境保護的規劃，在梳理的過程中，根據規劃特性進行分類，分析對比各類職能范圍等，構建規劃信息庫；以環境空間管制、安全閾值設定等規劃內容為重點，比較規劃目標指標的一致性、科學性和可操作性以及規劃措施的可行性，剖析規劃體系的協調性和存在的問題（表1）。

表1 烏魯木齊環境保護相關規劃分類

3 現有環境規劃體系存在的主要問題

3.1 規劃之間缺乏協調與銜接

環境管理不僅僅限于環境主管部門的職責范圍，特別是類似環境保護“十二五”規劃這類綜合性環境規劃的實施，需要多部門協同推進才能保障落實規劃措施，有效實現目標指標。由于環境管理部門分割化和機構職能不完善，使得環境規劃與其他職能部門制定的規劃缺乏實質性的銜接和協調，導致部分規劃的目標指標值不一致，如《烏魯木齊市“十二五”生態建設和環境保護規劃及2020年長期規劃》中部分規劃指標與《烏魯木齊市國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》中環境保護指標要求不一致。

3.2 規劃評估機制不完善

環境規劃具有強烈的時空動態性，當經濟社會發展發生變化或出現新的重大環境問題，就需要進行及時科學的評估，分析規劃目標指標、任務措施的完成情況，查找原因并及時做出修改或調整。而目前烏魯木齊市的大部分環境規劃一經制定，在規劃反饋和評估機制不健全的情況下，使得規劃實施缺少壓力，導致規劃執行率降低，難以實現規劃目標的動態管理。

3.3 規劃監督薄弱

環境規劃的監督比較薄弱。環境保護主管部門既是主要的實施部門，又是問責的主體，沒有配套的、規范的實施環境保護規劃的管理制度，在對規劃的實施情況進行檢查、監督、行政問責和懲罰等方面沒有建立起相應的管理制度，對各職能部門間的進行明確的任務分解、考核。

3.4 公眾參與機制缺乏實質性

《環境保護法》中對環境保護規劃的編制、審批和實施過程中沒有關于“公眾參與”的規定。因而大部分環境保護規劃缺乏實質性的公眾參與，僅停留在規劃公示或民意調查上，局限于一種事后的、被動的、形式上的參與。

3.5 缺乏足夠的可行性和可操作性

環境規劃缺乏對現實情況與實施過程的全盤考慮，規劃內容沿襲過去的思維而缺乏創新。規劃內容與結構存在不完整性，導致規劃實施存在漏洞與空白，從而為各種變通解釋甚至曲解留下空間。規劃缺乏動態性，對規劃思路和目標的修正缺乏足夠關注，因而難以跟上環境和形勢變化步伐。在具體目標上設置比較模糊，也往往沒有對目標按地區、按責任進行細化分解，導致責任無法落實［2］。

3.6 規劃方法過于簡單

現有規劃方法的單一性不能滿足區域環境系統的復雜性的需求。比如，現有的規劃方法主要是先假定系統要素之間的聯系是簡單的、線性的。而實際上區域環境規劃所涉及的因素具有鮮明的非線性和不確定性。以研究復雜的非線性系統見長的混沌、分形等方法尚未得到普遍的應用［3］。

4 環境規劃體系構建

環境規劃是實現統籌兼顧、全面協調社會經濟環境可持續發展的一個重要工具。而烏魯木齊城市現有的環境規劃對國土空間的謀劃尚未到位，導致了環境規劃與土地利用、城鄉建設等國土空間規劃中的環境保護專題規劃自成體系，互不銜接，且現有各種環境規劃之間也呈“碎片化”，嚴重制約了環境規劃充分發揮作用。

為了提高環境規劃的科學性、權威性和可操作性，有必要確定一套合理、完整、科學的規劃體系。借鑒城市總體規劃和土地利用總體規劃的成功經驗，初步設想了環境規劃層級與實施體系，該體系由“環境戰略規劃→城市環境總體規劃→功能區劃和規劃環評→項目環評”4個層次構成［2］。在這四級環境規劃體系中，所有規劃層級都是依據關系，不同規劃具有各自的規劃重點與功能。城市環境總體規劃要依據和貫徹戰略規劃進行編制，功能區劃要貫徹總體規劃的思想，規劃環評要依據總體規劃、功能區劃進行評價，所有規劃、區劃都是項目環評的依據，項目環評則是建設項目環境行政許可的依據。

在四級環境規劃體系中，各規劃之間通過法律、法規、政策和標準進行著密切的溝通和聯系，體系中以環境戰略規劃為總綱領，以城市環境總體規劃為核心，各級規劃之間存在著相互制約和相互補充，上級規劃是下級規劃的依據，而下級規劃是保證上級規劃得以實現的基礎。其中城市環境總體規劃屬于核心型規劃，要不斷強化其地位。城市環境總體規劃按照要素展開，其內容與專項規劃建立直接的對應關系，專題規劃是針對環境保護的某一專門問題而進行的規劃，作為工作的指導性文件既有形態性，又具有承上啟下的作用，是城市環境總體規劃的深入和補充。功能區劃和規劃環評則屬于控制型和應用型兼容性規劃，在更具體的區域和領域規劃環境保護的發展方向。項目環評是實現以上各層級規劃的具體行動和落腳點，是規劃環評和功能區劃的具體操作層面，是各級環境規劃得以實施的保障。

5 結論與建議

（1）提出規劃體系的基本框架和主要內容。針對烏魯木齊城市環境保護的重點及特點，研究城市環境保護總體規劃與各類基礎性規劃及專項規劃間的差異，明確城市環境規劃體系設計原則和功能范疇，設計城市環境規劃體系的基本結構和核心框架，提出不同層次環境規劃的定位、范圍、時限與內容。

（2）建立不同領域規劃間的協調機制。明晰不同層次規劃間的相互關系，研究與城市總體規劃、土地利用總體規劃等規劃協調方法，提出規劃評估機制和行政問責機制。

［1］車麗榮，李德澤.淺析環境保護規劃在我國城市規劃中的重要作用［J］.黑龍江科技信息，2007（14）：119.

［2］趙細康，曾云敏.完善我國環境保護規劃實施機制研究：公共政策學的視角［C］／／中國環境科學學會.中國環境科學學會學術年會論文集.北京：中國環境科學學會，2009：60～65.［3］周 軍，倪艷芳.中國環境規劃發展趨勢及存在問題探析［J］.環境科學與管理，2013（4）：185～187.［4］何遠光.城市環境規劃體系構建研究［J］.綠色科技，2014（2）：161～164.