基于政府責任的農村校車安全問題研究
——兼論《校車安全管理條例》

李海洋， 李 濤

(1.安徽三聯學院， 安徽 合肥 230601； 2.阜陽師范學院， 安徽 阜陽 236032)

基于政府責任的農村校車安全問題研究
——兼論《校車安全管理條例》

李海洋1， 李 濤2

(1.安徽三聯學院， 安徽 合肥 230601； 2.阜陽師范學院， 安徽 阜陽 236032)

校車作為公共產品其具有公益性不容忽視。農村公益校車供給主要涉及中央政府、地方政府和學生家長，三方主體在博弈中的個體理性必然導致集體的非理性，以致農村校車事故頻發。究其原因：中央與地方政府對農村校車財政投入不足與分配不明、責權主體不清、校車監管不細等原因造成。作為公益產品(校車)的提供主體——政府，其具有不可推卸的責任。故政府應該把校車財政投入與監管，作為自己的法定職責，以此來保障農村校車的數量及其安全運行。

政府責任； 城鄉二元； 農村校車； 安全問題

21世紀教育研究院在2012年11月曾發布了一個關于“農村教育區域布局調整”的十年評價報告，將城鎮化進程中農村“撤點并校”的狀況通過數據表現出來。報告指出：“從2000年到2010年，我國農村的中小學數量銳減一半，平均每一天就要消失63所小學、30個教學點、3所初中，幾乎每過1小時，就要消失4所農村學校”[1]。學校變少了，距離變遠了，校車離他們更近了。

一、農村校車安全的現狀

隨著當前政府提出加快城鎮化建設的步伐，雖然教育部回應暫停農村撤點并校，但是學生家長為了使子女接受優質教育，在政策許可的條件下，學生家長還是以農民工的名義將子女順帶入城，或進入借宿制學校就讀，因此，農村“撤點并校”的速度有增無減。同時，無論是“順帶入城”，還是就讀“借宿制”學校，無疑都增加了學生的教育成本，加重了家庭的負擔，這絕非是所有學生家長的主觀需求，而是家長對客觀存在的無奈選擇，因為他們沒有足夠的經濟能力做到舉家入城，或真正融入城市生活。另外，學生家長對撤點并校后孩子上下學路途的遙遠、交通安全等問題的存有疑慮。在2006年，“我國首次發布的全國中小學安全事故總體形勢分析報告中，72.32%的事故發生在農村”[2]；根據鳳凰網報道：“有學者統計近5年媒體報道的74起校車安全事故數據后發現，在死亡人數中有74%是農村學生。”[3]孩子“傷不起”，家長更“傷不起”，只得無奈地舍近求遠。

因此，在城鎮化進程中對農村校車安全問題的研究已是迫在眉睫，這既是政府在提高農村公共服務供給的質量與層次，破除城鄉二元化教育亟待解決的問題之一，也是學術界和政界不可回避的問題。

二、農村校車的運行現狀的原因分析

2012年，隨著我國《校車安全管理條例》(以下簡稱“條例”)的出臺及實施，雖然校車安全事故呈下降趨勢，但還是時有發生。在城鎮，由于校車管理比較規范、科學，事故發生率下降明顯，而在農村，尤其一些偏遠地區，由于校車權責定位不清、財政投入比重不明、缺乏有效的校車監管細則等因素，導致校車問題亂象叢生，令人堪憂。這既有制度本身的問題，也有監管的問題。

(一)校車權責主體定位不清

校車權責主體定位不清主要是沒有考慮到“城鄉二元”經濟的本身及我國政治經濟發展不平衡的國情。在《條例》總則第三條中規定：“在縣級以上地方人民政府應當采取措施，發展城市和農村的公共交通，合理規劃、設置公共交通線路和站點，為需要乘車上下學的學生提供方便。”①這一規定對于農村地區而言存在兩個問題：一是可行性不強。校車作為公共產品其具有公益性無可厚非，為此，在城市中發展公共交通規劃中通過設立公共交通線路及站點就可以實現，并對學生這一特殊群體實行優惠的政策(如公交學生卡)，而在偏遠的農村地區根本就不存在具有公益性的公共交通服務，即使存在交通服務(如“村村通”)也是以市場這只無形的“手”來指揮，以盈利性為目的的，由于城鎮化進程中農村學生人數較少，且居住分散，而學生上下學時間又非常集中，“村村通”車輛很難滿足，更無盈利，因此，承包商不會選擇該運營對象，那么如何合理規劃？只有購買，專車專用。

首先，誰來購買？滿足教育所需的附屬公益產品由于其具有公益性特征，政府不能因為財力不足推卸責任，主要還是由政府來埋單，所有權應歸屬政府。如因政府購買不足，學生或學生家長無奈之下選擇“替代產品”，從而導致校車事故，政府必須承擔相應責任。其次，歸誰使用？根據專車專用原則，服務對象必須是學生，不得挪用，直接的支配使用權應歸屬學校，因使用不當導致事故發生，除追究駕駛人的責任外，也得追究校方責任。最后，誰來監管？一旦這些問題成為問題，必然導致權責不明，扯皮推諉必然發生。

(二)財政投入比重不明

校車由于其用途特殊，要求其安全性能優越，其采購、維修、運營的成本必然較高，而其本身具有公益性，且運行時間有限、實用率不高等因素，導致人們望而卻步。根據農村地區學生上下學的方式的實地調查，選擇機動車上下學的也有一小部分(居住地與學校距離約2.5公里及以上的學生進行問卷調查)，約占學生總人數的15.625%。學生及家長在沒有可選擇的條件下，加之對象選擇的非理性(出行成本、安全意識等)，只能退而求其次，以致不合格校車甚至黑車的存在也就有其合理的因素。而此時僅僅依靠在加強監管上做文章，只能說是“治標不治本”。

在《條例》總則中規定：“對確實難以保障就近入學，并且公共交通不能滿足學生上下學需要的農村地區，縣級以上地方人民政府應當采取措施，保障接受義務教育的學生獲得校車服務”①。為遠距離義務教育階段的適齡孩子提供校車保服務是保障其平等接受教育權利的重要支撐，誰來保障？拿什么來保障？如何保障？首先，“國家構建多渠道籌措校車經費的機制”。就目前而言，很難辦到，一是沒有構建相關“農村校車發展工程”，沒有專項財政經費及財政經費分比設定；二是稅收優惠方面，國家財政部于2012年曾出臺關于校車運營的稅收優惠政策，但響應的為數很少，由于資金“大頭”仍由學校承擔，故只有少數擁有一定實力的私立學校積極響應。校車因學生的作息時間固定，且相對集中，運營時間及線路相對固定，致使其運營集中，相對空置率較高，以致運營成本較高，加之本身具有公益性，故應該免稅；三是社會捐贈方面，我國當前還缺乏該領域良好的公益環境。即使有人捐贈，維系校車的運營成本又有誰來承擔呢？其次，支持校車接送學生服務。校車服務并非是解決校車或校車經費的問題那么簡單，2014年8月，浙江溫嶺芷勝莊村就發生過嶄新校車淪為公廁的“新聞”，安徽駐臺州商會雖投資約2 000萬，但并非以營利為目的，那么有校車為什么無法營運？市場“供過于求”，難道我們身邊的校車真的多嗎？最后，財政資金由中央和地方財政分擔。中央和地方財政共同承擔，這就產生了中央與地方政府之間的博弈，具體比例應該多少最合適？是按照預算經費比例分配還是按照實際產生費用的比例分擔？由誰預算、由誰決算、由誰監督？

(三)校車監管不力

在《條例》總則第五條中規定：“縣級以上地方人民政府對本行政區域的校車安全管理工作負總責，組織有關部門制定并實施與當地經濟發展水平和校車服務需求相適應的校車服務方案，統一領導、組織、協調有關部門履行校車安全管理職責。”①但在實際執行中卻出現諸多問題。

1.對校車監管

主體責任及責任主體不明確。首先，主體責任不明確，縣級以上人民政府“應當”采取措施，“應當”不是“必須”，這樣必然導致政府主體在人力、物力、財力不足情況下“可為”可“不為”；其次，責任主體不明確，縣級以上人民政府不能作為校車安全與監管的直接責任主體，校車屬教育序列，應屬各級教育部門主管，各相關部門監管。二是校車運行過程監管不到位。由于城鎮化進程中農村學生監護人多為婦女或隔代長輩，沒有意識去監管，甚至不愿監管，由于農村學校及學生居住分散，職能部門的監管成本較高，且早晨學生上下學時間不在正常工作時間范疇，導致其也不愿監管。三是校車運行結果無反饋。安全是第一位的，事故“零”容忍，一旦發生校車交通事故就要立即追究相關責任人的責任，反正，校車“零”事故卻沒有激勵或獎勵，換句話說：就是有“義務”沒“權益”，必然導致積極性劇降。

2.對人的監管

通過對近五年校車安全事故問題的分析[4-6]，我們得到的這樣的結論：校車安全事故的發生并非“天災”，而是“人禍”。由于校車本身的公益性，各職能部門沒有利益的驅使，甚至想“一罰了之”，執法手段嚴重滯后于校車發展的本身，加之責任主體的職責不明確，他們之間不能相互配合，很難形成“齊抓共管”的局面，從而產生的“縫隙”，使不法者有利可圖。

總之，我國當前農村校車的運行與監管牽涉到多元化的利益主體，包括政府財政部門、教育部門、車輛質檢部門、公安交警部門、家長及學生自身，由于法律的不健全、責任的不明確、利益的邊際化、監管的乏力，以及家長對現車安全意識的淡薄，導致“各類權益邊界未能得到清晰界定，客觀上為不同利益主體利用制度的模糊性轉嫁成本提供了空間，從而加劇了校車的事故風險”[7]。

隨著“后撤點并校時代”農村小規模教學的恢復與重構，農村經濟的快速發展，農民收入的增加，以及國家對教育資源均衡問題的進一步關注，另外，據美國科學院NAS數據分析：“乘坐校車上下學的安全系數是其他交通方式的13倍”[8]，校車必將成為農村學生上下學的必然選擇，因此，亟需規范、加強管理。

三、農村校車安全運行的對策研究

(一)校車的界定與權責規范

首先，校車屬公共產品。從19世紀初期開始,西方的有些研究公共產品的學者便按照產品的特性去界定公共服務概念，他們按照產品(或稱物品)的自然屬性以及社會需求的存在方式把社會產品分成三類，其中將由市場提供不了的且又是面向大眾的最基本服務，即以政府提供不可或缺的產品服務稱之為公共產品(如教育、道路、法律等)。從財政學角度而言：所提供的服務其邊際收益大于邊際成本，如任由市場來決策，最終必然無法運行。因此，我們只有將校車界定為公共產品，借鑒巴西發展農村校車經驗，“由市場導向轉為福利導向”[9]。當然，我們也沒有必要對巴西發展農村校車的經驗直接“拿來”，“將交通服務作為滿足所有適齡學生需求，并免費提供”，而是應該從我國的國情出發，合理規避“城鄉二元”現象，針對相對比較發達地區城鎮采取“市場為主，財政補貼為輔”的方式；而針對相對比較偏遠、落后的農村地區可采取“財政補貼為主，市場為輔”的方式。其次，校車納入特種車輛。將校車納入特種車輛范疇，在交通運輸中與警車、消防車、救護車等同等看待，只有這樣，校車的本身才能“驗明正身”，擁有特權，人民在法律上及生活中才能給予足夠的尊重。最后，校車的準入。沒有安全的校車不如沒有校車，“校車本身安全指數高是保證安全的重要因素”[10]。

同時，在《條例》中雖然提及各個部門，但具體到校車的購買及運行的每一個環節，權責仍然不明，責任主體仍模糊不清。因此，應建立校車安全運行的“倒逼追責機制”，且終生追責。因校車不足，校方的不作為，甚至考慮間接校車事故責任而不提供校車服務，以致不能滿足學生上下學需求，導致黑車參與運營的，追究政府及主管直接責任人(校長)的責任；因資金不足以致校車本身不達國標，導致事故發生的由財政部門負責，并追究其責任；因車輛存在而又無法上路或車輛本身存在安全隱患導致安全事故的追究車輛質檢部門責任；因交通違規，年均達到規定次數，導致校車事故發生的除追究駕駛人本人的責任以外，還得追究公安、交警及學校的(不作為連帶或放任)監管責任，如交通違規在一定次數以內，且未發生事故的僅僅追究駕駛人本人。

(二)財政的投入與分配

“巧婦難為無米之炊”，陳卓在《教育與社會分層》一書中指出：農村地區校車安全問題頻發直接原因就是財政投入不足。財政的投入不足必然導致其“替代品”的產生，不合格校車甚至黑車的泛濫。

1.加大政府的財政投入

雖然校車在采購、維修、運營的成本較高、運行時間有限、實用率不高，但不能因此而“不作為”，這畢竟關系到教育的公平、社會的公平和民族的未來。另外，相對于全國每年公務用車消費支出超過4 000億元[11]而言，簡直少的“可憐”。同時，“在政府機構內部，精細的科層績效考核體系提供了強烈的激勵機制”[12]，從而可以獲得晉升的機會，政府職能部門在進行年終考核時應把考核分為校車的公益性顯性與隱形考核納入考核機制，使相關職能部門或職能部門負責人既得名又得利，何樂而不為之呢？

2.構建切實可行的“籌集校車經費的機制”

一是政府籌集，無論中央政府還是地方政府必須設立校車運行的專項資金，專款專用，“美國各州就是將公用經費中將‘學生運輸'專項列支”[13]。研究表明，美國公立中小學有一半以上的學生上下學都乘坐校車，一方面是因為費用全免，另一方面是因有了財政的保障使得校車是最安全的上下學方式。同時，構建“農村校車發展工程”，對該特種車輛(校車)稅收優惠或減免；二是社會籌集(包括學校籌集)，政府和利用一切可利用資源，鼓勵社會、企業或校友捐贈。

3.明確中央與地方政府間的分配比重

第一，明確在社會捐贈無法滿足社會需求的條件下，政府必須“兜底”；第二，明確中央和地方政府在校車運行的成本比例，研究表明：中央與地方政府按1:1的比例承擔比較合理；第三，明確按照實際運行成本分配還是按照既定保障資金比例分配。根據實地調查，按照“新農村合作醫療”式實際運行成本分配更能有效保障校車的長期、安全、有序、科學運行[14]。

(三)校車運營的監管

校車服務能否有效管理是能否提供校車有效供給的必要條件，而校車服務管理質量的高低直接受校車運行監管機制的影響。因此，加強對校車運行的監管顯得尤為重要。

1.加強對校車監管

首先，嚴格校車準入制。嚴禁不合格校車參與校車競標，并采取終身一票否決制。同時，對非法營運的“黑”校車從嚴從重處罰；其次，加大校車運行過程監督力度。在技術許可的范圍內，采用GPS定位系統或行車記錄方式對其進行時時監督、管理；最后，加快監管的技術立法進程，明確監管主體責任。校車安全的保障是一項復雜的系統工程，它需要政府財政部門、教育部門、車輛質檢部門、公安交警部門以及家長的齊心合力，共同構筑其合理運行的天網模式(如圖1所示)。

圖1 校車合理運行的“天網”模式

2.加強對人的監管。

首先，強化對駕駛人的準入與監管。《條例》中雖然對校車駕駛人的準入已經作出了嚴格的規定，但在駕駛人的選擇及審查并不嚴格，由于在其選擇的職能主體單一(一般由校長決定)，甚至出現“親緣化”現象，這不僅給交通的本身埋下隱患，同時，對學生的人身安全構成威脅。因此，必須構建一種針對駕駛人高效、科學的綜合監管機制，從源頭上至過程中對校車安全運行加以監管。其次，強化對學生的監管。一是在思想上通過學校教育讓適齡兒童提高安全意識；二是在行為中爭做典范。再次，強化家長或監護人的監管職責，孩子的安全不僅僅是學校單方的職責，而是學校、家長、社會形成合力來共同保障，孩子更是家庭的希望與未來，孩子一旦在安全方面出現問題，那就等于毀掉家庭的未來。最后，強化學校的監管。學校是校車監管的第一責任主體，它是維持校車安全的最直接及常態化運行監管主體，校車一旦出現安全問題，學校作為第一責任主體具有不可或無法推卸的責任，故可根據“倒逼機制”構建農村校車安全問題的“順次責任追究運行機制”。

四、結語

教育作為特殊的行業，校車又作為公共產品(Public goods)，無論從行業角度出發，還是從公共產品的角度考慮，對其投入是政府不可推卸的責任，是政府履行職責的表現。尤其是在“教育公平”原則的教育體制下出現了師資不均衡的“城鄉二元”教育現狀，導致農村校車事故頻發。本文基于政府視角下對農村校車安全問題進行分析，尤其從財政的分配比重和校車的運營監督上提出了對應之策。但農村校車安全問題絕不僅僅是政府的職責，它更需要學校、家庭及社會的關注，并形成合力，這有待于我們在實踐中進一步探索。

注釋:

①來源中華人民共和國國務院令第617號：《校車安全管理條例》。本文引用部分主要來源于《條例》總則部分。

[1]劉玉蕾.教育部回應農村學校數量銳減：暫停撤點并校[EB/OL].http://news.qq.com/a/20121120/000397.htm，2012-11-20.

[2]2006年全國中小學安全形勢分析報告[J]人民教育，2007(8):9-10.

[3]統計顯示近5年校車事故死者74%是農村學生[EB/OL].http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_11/21/10785107_0.shtml，2011-11-21.

[4]鄭敬蓉.公共產品視角下校車安全保障的政府責任——兼評《校車安全條例》[D].中共貴州省委黨校學報，2013，151(3)：116-119.

[5]董少林，蔡永鳳.農村公共服務的有限理性與集體理性[J].江西社會科學，2014(9)：186-191.

[6]滕燕.校車安全立法的冷思考——兼評《校車安全條例(草案)》(征求意見稿)[J].寧夏社會科學，2012，171(2):19-22.

[7]祝小寧，陳小真:成本轉嫁與校車安全管理研究[J].國家行政學院學報，2013(2)：80-84.

[8]王燕，方景敏，王霞.安全視角下的校車運營與管理體系研究——以濟南市為例[J].重慶交通大學學報(社科版)2014，14(1)：15-18.

[9]趙丹，范先佐.巴西農村校車政策與教育機會均等[J].比較教育研究，2012,268(5)：28-32.

[10]閆曉慶，杜亮.泰國校車安全與制度研究[J].比較教育研究，2013，277(2):78-81.

[11]羅瑞明.遏制公車消費別總在標識上做文章[EB/OL].中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/pinglun/n/2013/0329/c241220-20963916.html，2013-03-29.

[12]董少林，蔡永鳳.農村公共服務的有限理性與集體理性[J].江西社會科學，2014(9)：186-191.

[13]雷萬鵬，徐璐.農村校車發展中的政府責任——以義務教育學校布局調整為背景[J].中國教育學刊，2011(1)：16-19.

[14]何樹彬.剛柔相濟的美國校車服務[J].上海教育，2005(5)：37-38.

On the Rural School Bus Safety Based on the Government Responsibility——And on the School Bus Safety Management Regulations

LI Hai-yang1, LI Tao2

(1.AnhuiSanlianUniversity,Hefei,Anhui230601； 2.FuyangTeachersCollege,Fuyang,Anhui236032)

As a public product,the school bus has its public welfare,which should not be ignored.The supply of rural public school bus mainly relates to the central government,the local government and the student guardian.The tripartite main body in the game of individual rationality inevitably leads to collective irrationality,so that the rural school bus accident happens frequently.The reasons are:the insufficient financial input to the rural school bus from the central and local government,the unclear distribution in liability subject,the rough school bus monitoring and so on.As the main body of the public products(the school bus),the government has unshirkable responsibilities.Therefore,the government should take the school bus,financial investment and supervision as their legal responsibilities,in order to guarantee the number of rural school bus and its responsibilities.

the government responsibility; urban and rural duality; the rural school bus; security issues

2015-05-17

安徽三聯學院校級人文社科項目“農村公益校車服務的地方政府供給研究”(2015S010)；國家社會科學基金青年項目“農村公益校車服務的地方政府供給研究”(12CGL110)。

李海洋，1980年生，男，安徽合肥人，講師，碩士，研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育； 李 濤，1983年生，男，安徽臨泉人，講師，碩士，研究方向：思想政治教育。

D632.2

A

1671-9743(2015)07-0118-04