特別收益金的兩難處境

○ 文／趙 前

特別收益金的兩難處境

○ 文／趙 前

從未來(lái)走向看，石油特別收益金可以從征收和使用兩方面進(jìn)一步加以規(guī)范。

●石油特別收益金的不恰當(dāng)征收，在一定程度上阻礙了石油企業(yè)勘探開(kāi)發(fā)的積極性。 攝影/單朝玉

根據(jù)財(cái)政部最新發(fā)布的《關(guān)于提高石油特別收益金起征點(diǎn)的通知》， 1月1日起，石油特別收益金起征點(diǎn)提高至65美元/桶，仍實(shí)行5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征（見(jiàn)表1）。這對(duì)陷入油價(jià)暴跌風(fēng)暴的石油企業(yè)來(lái)說(shuō)無(wú)異于久旱逢甘霖。

石油特別收益金起征于2006年3月26日，截至目前共經(jīng)歷兩次調(diào)整，起征點(diǎn)的具體變化與當(dāng)時(shí)的油價(jià)都有關(guān)系。

石油特別收益金的演變

2006年，石油特別收益金的起征點(diǎn)為40美元/桶，按5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率的方式，按月計(jì)算、按季繳納，征收比率為20%~40%。當(dāng)時(shí)國(guó)際原油價(jià)格正處于相對(duì)低位。40美元/桶的油價(jià)對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)來(lái)說(shuō)仍存在收益。后來(lái)，隨著國(guó)際油價(jià)飆升并維持高位運(yùn)行，40美元/桶的起征點(diǎn)已不適應(yīng)石油行業(yè)面臨的新形勢(shì)，國(guó)內(nèi)油企幾乎已沒(méi)有收益空間。同時(shí)，石油、天然氣資源稅稅額將從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，使得石油開(kāi)采環(huán)節(jié)的稅負(fù)有所上升。

因此，2011年11月1日，石油特別收益金起征點(diǎn)提高至55美元/桶，征收方法不變。2011年的調(diào)整適逢油氣資源稅改革在全國(guó)推行，當(dāng)時(shí)油氣資源稅改革在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施后，資源稅率提高至5%。按照當(dāng)時(shí)國(guó)際油價(jià)100美元/桶測(cè)算，特別收益金起征點(diǎn)提高至55美元/桶后，平均每桶油特別收益金減少6美元。受資源稅改的影響，特別收益金起征點(diǎn)相當(dāng)于下降10美元/桶左右。其中，原油資源稅改革相當(dāng)于成本提高4.4美元/桶，加上天然氣資源稅增加部分，正好與6美元/桶的稅負(fù)抵消。因而，2011年特別收益金起征點(diǎn)調(diào)整的實(shí)際作用在于，大部分對(duì)沖了當(dāng)時(shí)出臺(tái)的《資源稅》新政策。同時(shí)，當(dāng)時(shí)的調(diào)整國(guó)家考慮了中央與地方之間的利益平衡問(wèn)題。由于石油特別收益金屬中央財(cái)政非稅收入，《資源稅》屬于地方稅，因而起征點(diǎn)提高之后，相當(dāng)于中央財(cái)政將收入轉(zhuǎn)移至地方，石油企業(yè)也實(shí)現(xiàn)內(nèi)部平衡。

與上次調(diào)整的背景相比，本次調(diào)整有兩點(diǎn)主要差異。一是調(diào)整前油氣資源稅并未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)變化。雖然2014年10月13日油氣資源稅稅率由5%調(diào)至6%，但相應(yīng)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率由1%降至0，因此實(shí)際效果并沒(méi)有任何變化。二是與2011年的油價(jià)高企相比，當(dāng)前石油價(jià)格正遭遇腰斬式暴跌。石油特別收益金起征點(diǎn)在這一時(shí)點(diǎn)從55美元/桶上調(diào)至65美元/桶，主要原因是國(guó)內(nèi)石油企業(yè)不斷上漲的成本。近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)部分老油田開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)成本的上升，即使是常規(guī)油氣利潤(rùn)空間也大幅收窄，而投入大、成本高的非常規(guī)項(xiàng)目和深水項(xiàng)目效益更差，因此建議取消或者差別化征收石油特別收益金的呼聲日益強(qiáng)烈。以中石油新疆油田為例，目前新疆油田每年總產(chǎn)量1100多萬(wàn)噸，超稠油、致密油占產(chǎn)量的50%。由于輕質(zhì)原油和重油采收成本差距較大，實(shí)行統(tǒng)一的特別收益金政策，大大增加了開(kāi)采重油企業(yè)的成本，明顯制約了超稠油、致密油的發(fā)展。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009—2013年，中石油、中石化和中海油累計(jì)繳納石油特別收益金分別為3264.95億元、1193.65億元和1057.59億元，在“三桶油”所繳納的稅費(fèi)中分別占31.1%、13.9%和33.8%。起征點(diǎn)上調(diào)后，國(guó)內(nèi)油企可承受的邊際成本上升，盈利必然增加，將很大程度緩解油企的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)（見(jiàn)表2），促進(jìn)非常規(guī)油氣的開(kāi)發(fā)。

目前，由于國(guó)內(nèi)原油銷售實(shí)現(xiàn)價(jià)格要略低于國(guó)際原油期貨結(jié)算價(jià)格，國(guó)內(nèi)油企銷售原油的實(shí)現(xiàn)價(jià)格理論上已經(jīng)低于起征點(diǎn)，特別收益金已經(jīng)無(wú)須繳納，特別收益金調(diào)整在短期內(nèi)并不存在實(shí)質(zhì)影響。另外，按以往經(jīng)驗(yàn)判斷，特別收益金起征點(diǎn)下調(diào)后，成品油價(jià)格也不會(huì)因此有所調(diào)整。2011年11月提高石油特別收益金起征點(diǎn)后，當(dāng)時(shí)成品油銷售價(jià)格并未相應(yīng)下調(diào)。但從長(zhǎng)期來(lái)看，資源稅改革、提高起征點(diǎn)的做法使得石油行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈更加合理，能夠體現(xiàn)資源的稀缺性和資源對(duì)當(dāng)?shù)氐呢暙I(xiàn)，也有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。而作為不可再生資源的原油，價(jià)格中長(zhǎng)期肯定還會(huì)回歸上升趨勢(shì)，那時(shí)候特別收益金起征點(diǎn)調(diào)整的效應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)油企的業(yè)績(jī)利好影響將更為明顯。

石油特別收益金的雙重影響

在我國(guó)，具有自然壟斷性質(zhì)的石油行業(yè)存在雙重不經(jīng)濟(jì)性：一是石油產(chǎn)業(yè)上下游利益分配不均衡帶來(lái)的內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)，二是石油生產(chǎn)加工中產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題引致的外部不經(jīng)濟(jì)。政府基于公共財(cái)政的職能，需要通過(guò)宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)利潤(rùn)分配，保護(hù)公共利益和維持石油產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。國(guó)際上針對(duì)類似情況的一般做法是征收“暴利稅”，在高油價(jià)時(shí)從石油產(chǎn)業(yè)鏈上游征稅補(bǔ)貼下游。但是，稅收的征收、使用、停征以及一切形式的變動(dòng)都必須依據(jù)相關(guān)法律，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證通過(guò)立法機(jī)關(guān)授權(quán)才能實(shí)施。這樣雖然保證了稅收的合法性和稅收支出的方向，卻由于稅收政策的時(shí)滯性，使稅收不能及時(shí)反映石油市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)。因而，通常在“暴利稅”征收初期能夠?qū)崿F(xiàn)限制暴利的作用。但隨著油價(jià)的回落，“暴利稅”的負(fù)面作用如抑制投資、減產(chǎn)等問(wèn)題便顯現(xiàn)出來(lái)。對(duì)于高投入、高風(fēng)險(xiǎn)的石油產(chǎn)業(yè), 這一問(wèn)題更為明顯。

以美國(guó)在1980—1988年征收的石油“暴利稅”為例：一方面財(cái)政收入的增加并未達(dá)到理想效果，8年間僅征收800億美元，只實(shí)現(xiàn)了預(yù)期3200億美元的1/4；另一方面，這一時(shí)期美國(guó)石油消費(fèi)不斷攀升，“暴利稅”則限制了國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，8年間使美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)量下降了6%。這種供不應(yīng)求的狀態(tài)使得美國(guó)石油對(duì)外依存度上升了16%，對(duì)國(guó)家能源安全造成了威脅。

同樣的情況也發(fā)生在英國(guó)。2002年英國(guó)對(duì)石油公司征收石油附加稅，1年內(nèi)導(dǎo)致勘探井和評(píng)價(jià)井下降了25%，投資減少了4%，3年內(nèi)英國(guó)北海油田累計(jì)減產(chǎn)高達(dá)15億桶。

針對(duì)我國(guó)國(guó)情和石油產(chǎn)業(yè)的重要戰(zhàn)略地位，我國(guó)采取了具有“非稅收入”性質(zhì)的石油特別收益金這一征收形式，而沒(méi)有設(shè)立“暴利稅”這一獨(dú)立稅種。兩者雖然在目的和作用上大同小異，但在性質(zhì)和實(shí)施監(jiān)管上則截然相反。一方面，石油特別收益金相對(duì)于“暴利稅”更為靈活，可以根據(jù)石油市場(chǎng)的油價(jià)變動(dòng)及時(shí)調(diào)整，減少油價(jià)變動(dòng)給繳納特別收益金企業(yè)帶來(lái)的影響；另一方面，石油特別收益金的非稅性質(zhì)使其支出難以得到法律保障，難以保障被用于下游行業(yè)的補(bǔ)貼，讓弱勢(shì)群體從中受益，因而比“暴利稅”更難監(jiān)管。

從我國(guó)的石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，征收石油特別收益金有其積極作用。首先，有利于促進(jìn)國(guó)內(nèi)油企大力實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略。由于石油特別收益金僅針對(duì)國(guó)產(chǎn)原油，因而將進(jìn)一步促使國(guó)內(nèi)石油企業(yè)走出國(guó)門(mén)，參與國(guó)外原油資源的勘探開(kāi)發(fā)，提高技術(shù)創(chuàng)新水平，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。其次，有利于促進(jìn)天然氣的大發(fā)展。目前，我國(guó)工業(yè)、民用燃料和化工原料等領(lǐng)域?qū)μ烊粴獾男枨罂焖僭鲩L(zhǎng)，天然氣價(jià)格有所上漲。征收石油特別收益金將使國(guó)內(nèi)油企加大天然氣勘探開(kāi)發(fā)力度，構(gòu)建完善的天然氣管道網(wǎng)絡(luò)和儲(chǔ)氣設(shè)施。

征收石油特別收益金也有其消極影響：一是為石油企業(yè)發(fā)展增添了更大的成本壓力。在一些石油進(jìn)口國(guó)家，政府為支持石油行業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)石油公司產(chǎn)出更多的石油，往往是少征甚至不征石油暴利稅。二是石油特別收益金所特有的靈活但難監(jiān)管的雙重性決定了其政策雖然在實(shí)施方式上有其合理意義，但政策目的的實(shí)現(xiàn)存在障礙。因而完善這一政策的關(guān)鍵在于加強(qiáng)對(duì)收益金使用的監(jiān)管，保證合理適當(dāng)?shù)闹С觥?/p>

未來(lái)政策走向

全面推行市場(chǎng)化是能源價(jià)格改革的終極目標(biāo)，但當(dāng)前我國(guó)資源市場(chǎng)缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制，單一依靠?jī)r(jià)格“接軌”或“漲價(jià)”無(wú)法實(shí)現(xiàn)價(jià)格改革的真正目的。石油特別收益金以及相應(yīng)的資源稅改革和公共補(bǔ)貼政策的制定，將在一定程度上緩解央地、企地的利益矛盾，確保能源體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

表1 我國(guó)最新石油特別收益金征收辦法

表2 我國(guó)不同油價(jià)下起征點(diǎn)上調(diào)的負(fù)效應(yīng)（以55美元為上調(diào)基準(zhǔn)） 單位：美元/桶

從未來(lái)走向看，石油特別收益金可以從征收和使用兩方面進(jìn)一步加以規(guī)范。征收方面，可以借鑒資源稅的優(yōu)惠做法，采取差別征收的方式，對(duì)稠油、高凝油、三次采油、低豐度油氣田、深水油氣田等油源的石油給予不同比例的減免。近年來(lái)，我國(guó)勘探新發(fā)現(xiàn)資源多為低滲、低豐度，儲(chǔ)量未探明的石油儲(chǔ)量中也有60%為低滲透資源，而老油田因開(kāi)采多年存在產(chǎn)量持續(xù)下滑的問(wèn)題。對(duì)不同品位、不同開(kāi)發(fā)階段的資源征收同等特別收益金，不利于低品位資源的開(kāi)發(fā)生產(chǎn)。

特別收益金的使用應(yīng)當(dāng)更加公開(kāi)、透明。目前，我國(guó)政府雖指明石油特別收益金將用于對(duì)部分弱勢(shì)群體和公益性行業(yè)的補(bǔ)貼，但并未給出準(zhǔn)確界定。石油是重要的戰(zhàn)略資源，特別收益金除用于對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的利益相關(guān)者，如農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、城市公交等的補(bǔ)貼外，還應(yīng)投向有利于增加油氣資源基礎(chǔ)、增加石油儲(chǔ)備和保證石油供應(yīng)安全的建設(shè)項(xiàng)目，特別是一些國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)勘探項(xiàng)目。只有這樣，才能保證我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

責(zé)任編輯：石杏茹

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