不只是老齡化——德國(guó)養(yǎng)老保障的改革動(dòng)因

文/朱宇方

德國(guó)最新的養(yǎng)老保障制度改革——里斯特改革所代表的“降低成本、提高效率”的原則是全球化背景下的必然選擇。在全球化背景下，福利國(guó)家是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的參與者。從最直接的價(jià)格因素看，福利繳費(fèi)必然會(huì)增減生產(chǎn)成本，因此，社會(huì)福利目標(biāo)與提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力是背道而馳的。在這個(gè)意義上，削減福利成為很難避免的全球趨勢(shì)。

德國(guó)的養(yǎng)老保障制度誕生于俾斯麥時(shí)代，自1889年《傷殘和老年保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施至今，已經(jīng)有120多年的歷史。在歷史的風(fēng)云際會(huì)中，德國(guó)的養(yǎng)老保障制度也經(jīng)歷了若干次重大變化。

第一次重大變化是在1957年。由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)及兩次世界大戰(zhàn)使德國(guó)公共養(yǎng)老金積累的資本存量消耗殆盡，聯(lián)邦政府于1957年決定逐步將完全積累制的養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制。而由于當(dāng)時(shí)德國(guó)正處于戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，“嬰兒潮”又帶來(lái)大量人口紅利，因此，養(yǎng)老保障進(jìn)入福利擴(kuò)張階段：退休年齡提前；養(yǎng)老金根據(jù)總工資指數(shù)化動(dòng)態(tài)調(diào)整，讓退休者分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。養(yǎng)老金替代率（即滿足繳費(fèi)年限的退休人員所領(lǐng)取的養(yǎng)老金占當(dāng)前社會(huì)凈平均工資的比例）逐步提高，養(yǎng)老保障逐步演變成單支柱形式，即單純依靠法定養(yǎng)老金就能滿足基本保障以及維持退休后生活水準(zhǔn)這兩個(gè)層次的保障需求。這個(gè)福利擴(kuò)張期在1972年到達(dá)巔峰，當(dāng)年的改革使德國(guó)的養(yǎng)老保障制度因低退休年齡、高替代率而被稱為“世界上最慷慨的制度”。

1989年，德國(guó)的養(yǎng)老保障制度發(fā)生了轉(zhuǎn)折。20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始，世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了一系列的重大變化：布雷頓森林體系徹底瓦解，歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)發(fā)展迅速，全球化趨勢(shì)勢(shì)不可擋，這樣的變動(dòng)與融合使國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性和不可調(diào)控性迅速增加。德國(guó)不得不接受無(wú)法長(zhǎng)期維持經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)。20世紀(jì)80年代后期至90年代，蘇東劇變和歐盟的迅速東擴(kuò)使德國(guó)承受廉價(jià)勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)的巨大壓力，失業(yè)率居高不下。另外，戰(zhàn)后嬰兒潮開(kāi)始向生育低谷轉(zhuǎn)變，老齡化問(wèn)題日益突顯。德國(guó)的養(yǎng)老保障制度開(kāi)始趨于緊縮，提前退休條件收緊，養(yǎng)老金計(jì)算基數(shù)收縮——從總工資改為凈工資。兩德統(tǒng)一之后，德國(guó)經(jīng)濟(jì)低迷，東德地區(qū)的大規(guī)模失業(yè)和提前退休潮給養(yǎng)老保障制度造成巨大壓力，因此，1996年的改革再次縮減福利。

第三次重大變化無(wú)疑是21世紀(jì)初的里斯特改革，即德國(guó)聯(lián)邦勞動(dòng)部長(zhǎng)瓦爾特·里斯特（Walter Riester）從2000年開(kāi)始計(jì)劃實(shí)施的養(yǎng)老保障改革。改革方案于2002年1月1日正式開(kāi)始實(shí)施，其基本思想是：從1957年改革后形成的單一支柱向多支柱養(yǎng)老保障體系轉(zhuǎn)變，調(diào)整養(yǎng)老金收益的計(jì)算公式，降低第一支柱（法定養(yǎng)老金），使其逐步回歸“基本保障”，通過(guò)直接補(bǔ)貼、稅收延繳、稅收優(yōu)惠來(lái)增強(qiáng)資本積累型的第二支柱（企業(yè)補(bǔ)充保障）和第三支柱（個(gè)人補(bǔ)充保障），以滿足“維持退休后生活水準(zhǔn)”這個(gè)更高一級(jí)的保障需求。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，里斯特改革通過(guò)政府補(bǔ)貼和稅收減免措施全面促進(jìn)私人養(yǎng)老儲(chǔ)備。對(duì)低收入者和需要撫養(yǎng)孩子的父母，政府補(bǔ)貼達(dá)到50%以上，這意味著上述人群私人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄有一半以上由政府承擔(dān)。在之后的2004年、2007年和2014年，德國(guó)聯(lián)邦政府又出臺(tái)一系列措施對(duì)里斯特改革進(jìn)行了深化和調(diào)整。

可以看出，由于里斯特改革引發(fā)了養(yǎng)老保障體系的結(jié)構(gòu)性變化，它無(wú)疑是德國(guó)戰(zhàn)后福利體系最重大的變革之一。

老齡化是改革動(dòng)因

德國(guó)是歐洲人口老齡化程度最高的國(guó)家，有超過(guò)五分之一的人口在65歲以上，在世界范圍內(nèi)，其人口老齡化程度僅次于日本。勞動(dòng)年齡人口與老年人口的比例從2010年開(kāi)始加速惡化，到2035年，65歲及以上年齡人口與15歲至64歲人口的比將從0.3上升到0.55。據(jù)專家測(cè)算，如果德國(guó)的養(yǎng)老保障體系不進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革，并繼續(xù)維持1972 年設(shè)定的70%這個(gè)養(yǎng)老金替代率，則養(yǎng)老金繳費(fèi)率將在2035 年達(dá)到總收入的40%，這將大大增加企業(yè)的非勞動(dòng)工資成本，嚴(yán)重?fù)p害德國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

而里斯特改革在法定養(yǎng)老金繳費(fèi)率和養(yǎng)老金替代率方面的目標(biāo)是：法定養(yǎng)老金的繳費(fèi)比率在2020年前低于20%，2030 年前低于22%。這一方面是為限制企業(yè)非工資勞動(dòng)成本的進(jìn)一步升高，另一方面是為更好地權(quán)衡代際之間的負(fù)擔(dān)分配。養(yǎng)老金替代率須保持在67%以上，以保持老人退休后的生活標(biāo)準(zhǔn)。

上文已經(jīng)提及，德國(guó)政府于1957年起將完全積累制的養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制。這意味著就業(yè)者繳納的保費(fèi)并不是用來(lái)支付本人的養(yǎng)老金，而是用來(lái)支付當(dāng)下退休人員的養(yǎng)老金，現(xiàn)收現(xiàn)付制因而具有代際之間的收入再分配功能，并存在對(duì)人口年齡結(jié)構(gòu)的依賴。1989年、1992 年、1999 年的歷次改革只是單純?cè)诂F(xiàn)收現(xiàn)付制的框架內(nèi)進(jìn)行緊縮，由于現(xiàn)收現(xiàn)付制本身的局限，這些改革都不能從根本上化解人口老齡化所帶來(lái)的壓力。而里斯特改革實(shí)質(zhì)上是重新引入了積累制——第二、第三支柱，以補(bǔ)充現(xiàn)收現(xiàn)付制的不足。

具體而言，人口的老齡化可能對(duì)養(yǎng)老體系造成以下四個(gè)方面的影響，或者說(shuō)，通常有四種基本手段可以被用來(lái)應(yīng)對(duì)老齡化的挑戰(zhàn)：第一，養(yǎng)老金繳費(fèi)上升，這樣能籌得必要資金應(yīng)付日益增加的養(yǎng)老給付開(kāi)支，但也會(huì)增加年輕一代繳費(fèi)者的負(fù)擔(dān)；第二，削減養(yǎng)老金，這能控制給付開(kāi)支，但將影響退休人員的生活水準(zhǔn)；第三，推遲退休年齡，由于工作年限變長(zhǎng)，退休人員的養(yǎng)老金金額將上升，并且不會(huì)增加年輕一代繳費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，但推行這樣的政策顯然存在較高的社會(huì)成本和政治成本；第四，要求私人為養(yǎng)老進(jìn)行積累，從而把一部分養(yǎng)老負(fù)擔(dān)從年輕一代轉(zhuǎn)嫁給老一代自身，但個(gè)人為養(yǎng)老進(jìn)行積累將會(huì)縮減可支配收入，從而抑制當(dāng)前的消費(fèi)，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

上述四種手段各有利弊，德國(guó)近年在里斯特改革框架內(nèi)進(jìn)行的若干次養(yǎng)老保障改革正是這四種手段的組合，從總體上反映出德國(guó)政府實(shí)現(xiàn)代際公平的根本意圖。具體來(lái)看，2004年的“可持續(xù)性改革”在養(yǎng)老金收益計(jì)算公式中引入“可持續(xù)因子”，使養(yǎng)老金現(xiàn)值是系統(tǒng)中養(yǎng)老金領(lǐng)取者與繳費(fèi)者之間比例的一個(gè)函數(shù)，而其實(shí)質(zhì)就是第一和第二種手段的結(jié)合，即提高繳費(fèi)、降低給付。2007年養(yǎng)老保障改革采用的是第三種手段，逐步把退休年齡從65歲提高至67歲。2001年提出的里斯特改革的核心內(nèi)容——構(gòu)建第三支柱養(yǎng)老保障體系體現(xiàn)的是上述第四種手段，把企業(yè)和個(gè)人為養(yǎng)老保障進(jìn)行的積累，即第二和第三支柱，正式納入養(yǎng)老保障體系。

從技術(shù)層面看，里斯特改革及后續(xù)出臺(tái)的改革措施以應(yīng)對(duì)老齡化為最主要和最直接的目的，仿佛是為此度身定制。但實(shí)際上，里斯特改革在德國(guó)引發(fā)了更為深刻的討論和思考。

老齡化之外的思考：全球化及福利國(guó)家轉(zhuǎn)型

里斯特改革把私人部門的基金積累引入養(yǎng)老保障體系，這種社會(huì)福利的“私有化”在德國(guó)引發(fā)了很大的爭(zhēng)議。20世紀(jì)90年代，科爾政府在養(yǎng)老保障領(lǐng)域?qū)嵤┑氖恰氨粍?dòng)型私有化”，即降低養(yǎng)老金替代率以迫使民眾通過(guò)私人積累滿足養(yǎng)老需求，而里斯特改革是“主動(dòng)型私有化”，與前者有著根本性的區(qū)別。這是否意味著“市場(chǎng)的勝利，國(guó)家的退卻”？意味著“新自由主義取代福利國(guó)家”？究竟是什么力量推動(dòng)了這樣重大的變革？

德國(guó)是歐洲人口老齡化程度最高的國(guó)家。

面對(duì)這些幾乎上升到意識(shí)形態(tài)層面的質(zhì)疑，努爾邁耶（Fank Nu llm eier）、萊塞林（Lutz Leisering）、貝爾納（Frank Berner）等德國(guó)學(xué)者超越了政策的技術(shù)層面，跳脫出的“市場(chǎng)”與“國(guó)家”、“私有化”與“國(guó)家化”、“新自由主義路線”和“福利國(guó)家制度”這樣的傳統(tǒng)二元范式，開(kāi)辟了新的視角。

里斯特改革從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)是養(yǎng)老保障領(lǐng)域的福利產(chǎn)品市場(chǎng)化。所謂市場(chǎng)化，是指私有化加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，即福利產(chǎn)品的供應(yīng)者是不止一家的私營(yíng)企業(yè)，并且這些企業(yè)之間存在相互競(jìng)爭(zhēng)。這也意味著傳統(tǒng)上的“生產(chǎn)型”福利國(guó)家開(kāi)始向“調(diào)控型”福利國(guó)家轉(zhuǎn)變，即國(guó)家的任務(wù)不再是為民眾制造和提供福利產(chǎn)品，而是轉(zhuǎn)變對(duì)提供福利產(chǎn)品的福利體系和私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行控制和協(xié)調(diào)。福利產(chǎn)品的市場(chǎng)化并不是什么新鮮事物，例如醫(yī)療和護(hù)理保障領(lǐng)域的福利產(chǎn)品早已在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。但在里斯特改革之前，養(yǎng)老保障領(lǐng)域幾乎沒(méi)有被市場(chǎng)化所觸及，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)在德國(guó)政府每年的社會(huì)保障開(kāi)支中占到40%，大約相當(dāng)于全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的13%，因此，存在巨大的改革空間。

然而有學(xué)者同時(shí)指出，市場(chǎng)化必須是徹底的市場(chǎng)化，如果國(guó)家與私營(yíng)部門混合供應(yīng)福利產(chǎn)品，將可能出現(xiàn)這樣的不利狀況：國(guó)家干預(yù)將干擾市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)私營(yíng)部門的積極性造成負(fù)面影響；私營(yíng)部門為獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而損害法定福利產(chǎn)品的形象，從而影響國(guó)家供應(yīng)福利產(chǎn)品的效率。當(dāng)然，這樣的分析是純粹理論的，但這完全符合德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的理論來(lái)源——“秩序自由主義”的基本理念。按照秩序自由主義的觀點(diǎn)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)致力于維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，而不應(yīng)插手具體的經(jīng)濟(jì)過(guò)程。當(dāng)然，按照經(jīng)典理論，福利產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由國(guó)家提供，但如果鑒于外部條件的變化不得不引入私營(yíng)部門，那么從理論上看純粹的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將比有國(guó)家參與的混合競(jìng)爭(zhēng)更有效率。在這個(gè)意義上，“生產(chǎn)型”福利國(guó)家向“調(diào)控型”福利國(guó)家的轉(zhuǎn)變是一個(gè)符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律和德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度原則的合理趨勢(shì)。

這里不得不強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，在私有化和市場(chǎng)化的過(guò)程中，福利國(guó)家的國(guó)家力量并沒(méi)有削弱，而是從更宏觀的層面更廣泛地深入到提供福利產(chǎn)品的私人部門。例如在里斯特改革后，德國(guó)政府深入到私人基金市場(chǎng)，對(duì)私人的養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)進(jìn)行廣泛的調(diào)控、規(guī)制和監(jiān)督，并將在這個(gè)市場(chǎng)投資出現(xiàn)虧損的情況下以“最后擔(dān)保人”的形式出現(xiàn)。

如果采用一種更為宏觀的視角，里斯特改革所代表的“降低成本、提高效率”的原則是全球化背景下的必然選擇。

其實(shí)，從里斯特之前的幾次養(yǎng)老保障改革就已經(jīng)能夠看出，福利國(guó)家置身于一個(gè)越來(lái)越開(kāi)放的全球化世界，世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境將直接影響到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)，并進(jìn)而影響到福利收支。稍微轉(zhuǎn)換視角，就能進(jìn)一步看出，在全球化背景下，福利國(guó)家是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的參與者。從最直接的價(jià)格因素看，福利繳費(fèi)必然會(huì)增減生產(chǎn)成本，因此，社會(huì)福利目標(biāo)與提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力是背道而馳的。在這個(gè)意義上，削減福利成為很難避免的趨勢(shì)，而福利國(guó)家的政治合法性也逐漸從維護(hù)社會(huì)公平向提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、提升經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，“效率為先”并非唯一選擇，另一種可能是在一定范圍內(nèi)就福利政策進(jìn)行國(guó)際間協(xié)調(diào)，從而避免福利領(lǐng)域陷入純粹的成本競(jìng)爭(zhēng)。在這個(gè)意義上，福利政策在歐洲的一體化，乃至在全球范圍的逐步國(guó)際化將是未來(lái)值得關(guān)注的發(fā)展方向。