加強(qiáng)高校政府采購內(nèi)部審計(jì)的思考

范衛(wèi)華，曹莉麗2，（.阜陽師范學(xué)院，安徽 阜陽 236037；2安徽欣安工程建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司，安徽 阜陽 236000）

加強(qiáng)高校政府采購內(nèi)部審計(jì)的思考

范衛(wèi)華1，曹莉麗2，1
（1.阜陽師范學(xué)院，安徽 阜陽 236037；2安徽欣安工程建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司，安徽 阜陽 236000）

本文從高校政府采購內(nèi)部控制環(huán)境、預(yù)算管理和政府采購制度等方面，分析了目前高校政府采購面臨與存在的問題。從高校政府采購審計(jì)的目的、政府采購主要方法和政府采購重點(diǎn)工作三方面，提出加強(qiáng)高校政府采購內(nèi)部審計(jì)，旨在達(dá)到減少高校政府采購管理中的紕漏和缺失，減少政府采購活動中違規(guī)亂紀(jì)現(xiàn)象，提高采購資金使用效益之目的。

高等院校;政府采購 ;內(nèi)部審計(jì);政府采購審計(jì)

近年來，我國高校領(lǐng)域的腐敗案件呈上升趨勢，如武漢大學(xué)原常務(wù)副書記龍小樂和原常務(wù)副校長陳昭方，涉嫌巨額受賄被批捕；武漢科技學(xué)院院長張建剛等人，涉嫌基建腐敗被“雙規(guī)”；四川省部分高校教材采購中職務(wù)犯罪案件；廣東深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院窩案；安徽蕪湖高校建設(shè)腐敗窩案等。這些案件發(fā)案部位相對集中于基建、采購、后勤和招生等領(lǐng)域，特別是高校政府采購成為高校腐敗重點(diǎn)區(qū)域。因此通過著眼于學(xué)校的全局目標(biāo)，加強(qiáng)內(nèi)部控制建立和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，實(shí)施政府采購審計(jì)工作，有益于減少高校政府采購管理中的紕漏和缺失，減少政府采購活動中違規(guī)亂紀(jì)現(xiàn)象，提高采購資金的使用效益。

一、高校政府采購面臨的問題

（一）政府采購內(nèi)部控制環(huán)境的不足

1．對高校政府采購工作認(rèn)識有偏差。存在下面的問題：（1）政府采購由分散采購改為集中采購，各部門無法自主購買，有抵觸情緒；（2）現(xiàn)行的政府采購模式程序復(fù)雜、審批環(huán)節(jié)多、進(jìn)度緩慢、采購周期長，難以應(yīng)對急需采購要求；（3）合同履行和維護(hù)服務(wù)環(huán)節(jié)由于部門間溝通不暢，導(dǎo)致出現(xiàn)驗(yàn)收拖延時間、服務(wù)承諾不兌現(xiàn)的情況；（4）由于政府采購工作質(zhì)量不高，導(dǎo)致認(rèn)為政府采購不過是“扎扎實(shí)實(shí)走程序，認(rèn)認(rèn)真真走過場”。

2．政府采購組織結(jié)構(gòu)有待加強(qiáng)。一般來說，高校政府采購工作是由使用單位向采購部門提出采購申請，由采購部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施采購，驗(yàn)收合格后進(jìn)入審計(jì)，審計(jì)后財(cái)務(wù)部門付款，紀(jì)檢部門全程監(jiān)督。從流程上看各部門之間通過相互配合，履行各自職責(zé)，互相監(jiān)督共同做好政府采購工作。但是由于缺乏集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮，出現(xiàn)共享成績、共推困難的現(xiàn)象。

3．采購隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。學(xué)校政府采購工作涉及學(xué)校的教學(xué)、科研、行政等多個方面，采購品種包括物資、工程和服務(wù)，采購的物資種類繁多，專業(yè)涉及面較廣，要求工作人員對財(cái)務(wù)、政府采購和招投標(biāo)方面的規(guī)章和程序要熟悉，還要熟悉市場情況，掌握產(chǎn)品性能、價格，以及建筑工程等方面的專業(yè)知識。學(xué)校政府采購部門為國有資產(chǎn)管理處，政府采購人員主要由其他職能部門臨時抽取，導(dǎo)致對政府采購工作投入精力不足，缺乏一支政策、業(yè)務(wù)水平高，穩(wěn)定的政府采購隊(duì)伍。

（二）政府采購預(yù)算管理存在不足

從學(xué)校采購實(shí)際情況來看，對于教學(xué)儀器、設(shè)備、圖書和基建、工程修繕等采購項(xiàng)目主要由學(xué)校統(tǒng)一按教學(xué)需要編制預(yù)算，采購預(yù)算的編制較為完善，計(jì)劃性較好。但是對于科研項(xiàng)目、工程修繕項(xiàng)目采購預(yù)算計(jì)劃性較差。例如各種學(xué)科建設(shè)經(jīng)費(fèi)或科研經(jīng)費(fèi)在未審批之前，很難預(yù)測經(jīng)費(fèi)的數(shù)額和到位時間。因此，經(jīng)費(fèi)一旦到位，使用單位又要求盡快投入實(shí)施，因而難以按時作采購計(jì)劃的編報(bào)，計(jì)劃性顯得比較差。同時還存在由于學(xué)校規(guī)模大、組織層級多出現(xiàn)對采購項(xiàng)目缺乏整體調(diào)查和論證，出現(xiàn)儀器設(shè)備重復(fù)購置、采購預(yù)算超支的情況。

另外，由于一些突發(fā)事件造成的采購項(xiàng)目，也造成采購預(yù)算無法按計(jì)劃進(jìn)行。

（三）政府采購制度不完善

為了規(guī)范政府采購行為，高校根據(jù)自身特點(diǎn)制定了一系列規(guī)章制度，對采購的工作流程進(jìn)行了明確要求。但是也存在制度上對采購執(zhí)行環(huán)節(jié)規(guī)定不夠具體，無法進(jìn)行有效的執(zhí)行和監(jiān)督的情況。

1．評標(biāo)專家小組制度的不足。高校評標(biāo)專家小組主要從學(xué)校紀(jì)檢、財(cái)務(wù)、基建、后勤、國資、審計(jì)、學(xué)院和采購單位相關(guān)人員中抽取。存在以下不足。（1）專業(yè)性不強(qiáng)。從學(xué)校內(nèi)部抽取評標(biāo)專家，多數(shù)為職能部門負(fù)責(zé)人，在一定程度上提高了評標(biāo)的民主性和公開性，但是專業(yè)性不強(qiáng)，評標(biāo)時難以對項(xiàng)目要求、技術(shù)特征和各家投標(biāo)優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行合理性分析；（2）可能會出現(xiàn)隨意性評審。就評標(biāo)時間來說，一般為半個工作日時間。學(xué)校一般提前2到3個小時通知評標(biāo)專家，在保密的同時，也要求評標(biāo)專家在到現(xiàn)場后半天時間內(nèi)做好熟悉項(xiàng)目概況、技術(shù)要求、對投標(biāo)文件優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行比較，對技術(shù)標(biāo)提出評審意見，對商務(wù)標(biāo)報(bào)價合理性進(jìn)行分析，根據(jù)評標(biāo)辦法對投標(biāo)文件進(jìn)行打分、排序，完成評標(biāo)報(bào)告等工作內(nèi)容。這么短的時間內(nèi)，再加上評標(biāo)專家水平參差不齊，評標(biāo)常識不足，會導(dǎo)致評標(biāo)時不能把握評標(biāo)的重點(diǎn)難點(diǎn)，造成評審過于簡單，甚至出現(xiàn)依據(jù)個人感覺進(jìn)行評審，不按照評標(biāo)辦法進(jìn)行評標(biāo)的情況。

2．政府采購文件編制不細(xì)，評標(biāo)辦法過于簡單。（1）政府采購文件編制不細(xì)。政府采購文件編制愈細(xì)、愈周密，越有利于采購實(shí)施和質(zhì)量控制，反之，會導(dǎo)致采購過程、合同履行環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，引起糾紛，造成損失。（2）評標(biāo)辦法過于簡單。按照政府采購和招投標(biāo)公開性原則的要求，在采購文件中應(yīng)明確評標(biāo)辦法。但從采購人的角度來說，不愿對評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格限定，原因是擔(dān)心可能會束縛采購方的自由，或出現(xiàn)意外情況時，調(diào)整起來較為困難。（3）過于追求低價中標(biāo)。高校政府采購的功能之一就是節(jié)約支出，政府采購?fù)ㄟ^集中規(guī)模采購和引入市場競爭機(jī)制，降低交易成本，節(jié)約采購資金。但是低價也不是絕對的低價，應(yīng)當(dāng)是能夠彌補(bǔ)生產(chǎn)成本并有適當(dāng)?shù)睦麧櫍绻话词袌鲆?guī)律，片面追求低價中標(biāo)，會導(dǎo)致惡性的價格競爭，或者出現(xiàn)“釣魚工程”等情況。

二、加強(qiáng)高校政府采購內(nèi)部審計(jì)

政府采購內(nèi)部審計(jì)是監(jiān)督約束機(jī)制的重要一環(huán)，高校通過加強(qiáng)對采購活動各個環(huán)節(jié)全過程、全方位的審計(jì)監(jiān)督，實(shí)施政府采購內(nèi)部審計(jì)，提高政府采購工作人員依法依規(guī)的自覺意識，降低違法舞弊行為發(fā)生的可能性。

（一）政府采購內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)容和目的

高校政府采購審計(jì)是對高校政府采購全過程實(shí)施的監(jiān)督和評價，是財(cái)務(wù)審計(jì)、管理審計(jì)、工程審計(jì)和績效審計(jì)等審計(jì)領(lǐng)域的融合，是由學(xué)校內(nèi)部審計(jì)部門對本校相關(guān)政府采購活動真實(shí)性、合法性以及績效情況進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督活動。高校政府采購審計(jì)的主要內(nèi)容包括政府采購內(nèi)部控制測試、采購預(yù)算、招投標(biāo)、供貨商選擇、簽訂合同、合同履行、結(jié)算付款等事項(xiàng)。高校政府采購審計(jì)的主要目的是通過加強(qiáng)內(nèi)部控制，改善學(xué)校政府采購質(zhì)量，降低采購費(fèi)用，維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益，促進(jìn)高校經(jīng)濟(jì)管理水平的提高。

（二）高校政府采購審計(jì)的主要方法

根據(jù)高校政府采購項(xiàng)目的采購模式、采購規(guī)模和可投入資源不同，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)可以采取日常審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)兩種方法。

1．日常審計(jì)是指內(nèi)部審計(jì)部門對學(xué)校政府采購業(yè)務(wù)進(jìn)行日常的審計(jì)監(jiān)督工作。日常審計(jì)監(jiān)督是對政府采購活動全過程、全方位的監(jiān)督，包括對政府采購內(nèi)部控制制度、政府采購預(yù)算、采購方式的選擇和執(zhí)行、政府投標(biāo)、采購合同的履行、驗(yàn)收和結(jié)算等環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督。日常審計(jì)監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)一是具有連續(xù)性，能夠通過對政府采購活動的日常監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)反復(fù)出現(xiàn)的規(guī)律性問題，為專項(xiàng)審計(jì)確立目標(biāo)；另一方面日常審計(jì)起到全過程跟蹤審計(jì)的作用，變事后審計(jì)為全過程審計(jì)監(jiān)督，通過實(shí)時的審計(jì)信息反饋，對關(guān)鍵業(yè)務(wù)部門起到警示作用。

2．專項(xiàng)審計(jì)是指內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對政府采購項(xiàng)目的某一個問題綜合運(yùn)用各種審計(jì)方法進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督工作。專項(xiàng)審計(jì)的優(yōu)點(diǎn)一是針對性較強(qiáng)；另一方面是專項(xiàng)審計(jì)根據(jù)需要隨時開展，時效性較強(qiáng)。政府采購專項(xiàng)審計(jì)要求內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)工作人員具有綜合性的政府采購相關(guān)業(yè)務(wù)知識，對于專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的專項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目，可以從外部聘請專家或委托工程類、審計(jì)類中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

（三）高校政府采購審計(jì)的重點(diǎn)工作內(nèi)容

1．合理選擇審計(jì)項(xiàng)目

高校政府采購工作是為學(xué)校的教學(xué)和科研工作提供良好的貨物、工程和服務(wù)，采購種類比較復(fù)雜，各種采購的資金規(guī)模也有較大差異，而內(nèi)部審計(jì)部門能夠投入的審計(jì)資源有限。因此，內(nèi)部審計(jì)部門在制定年度審計(jì)計(jì)劃時，可根據(jù)重要性水平、是否存在重大變化、風(fēng)險水平等因素來合理選擇政府采購審計(jì)項(xiàng)目，充分利用審計(jì)資源，提高審計(jì)效率。

對于經(jīng)常性、常規(guī)性的政府采購項(xiàng)目，如教材、通用實(shí)驗(yàn)設(shè)備和校服等物資采購項(xiàng)目，寢室出新、道路硬化等修繕工程項(xiàng)目，工程監(jiān)理、工程設(shè)計(jì)、物業(yè)等服務(wù)項(xiàng)目，這些采購每年采購量變化不大，價格也比較穩(wěn)定，不會發(fā)生太大波動，對于此類項(xiàng)目可以根據(jù)重要性水平、是否存在重大變化選擇部分金額較大、單價較高、比較受關(guān)注的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。

對于臨時性、突發(fā)性的政府采購項(xiàng)目，比如一些科研項(xiàng)目需要購置的相關(guān)儀器設(shè)備，用于搶修或急需的工程采購，以及由公開采購改為邀請采購、商務(wù)談判的采購項(xiàng)目。此類的采購項(xiàng)目具有臨時性和突發(fā)性，應(yīng)通過對采購項(xiàng)目背景資料進(jìn)行研究，評價重要性和風(fēng)險因素，優(yōu)先做出審計(jì)安排。

對學(xué)校重點(diǎn)政府采購項(xiàng)目加強(qiáng)審計(jì)，開展從項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、采購計(jì)劃制定、采購實(shí)施、合同簽訂、履行、驗(yàn)收的全過程跟蹤審計(jì)，監(jiān)督預(yù)算編制、采購方式選擇、采購、投標(biāo)、評標(biāo)等活動，各個采購環(huán)節(jié)內(nèi)部控制制度是否建立健全、執(zhí)行情況等。

2．內(nèi)部控制測試與實(shí)質(zhì)性審計(jì)相結(jié)合

政府采購內(nèi)部控制包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個要素。通過內(nèi)部控制測試可以掌握高校內(nèi)部控制及健全性和有效性，針對內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，內(nèi)部審計(jì)人員明確審計(jì)重點(diǎn)、步驟和方法，更有針對性制定實(shí)質(zhì)性審計(jì)方案和審計(jì)程序。可從以下幾個方面進(jìn)行：

第一，審查內(nèi)部控制環(huán)境。主要是通過審查學(xué)校政府采購人員管理制度、政府采購職業(yè)道德建設(shè)情況、政府采購信息的透明度、內(nèi)部監(jiān)督是否健全有效等內(nèi)部控制環(huán)境要素，來研究和評價政府采購內(nèi)部控制意識，政府采購管理人員對政府采購內(nèi)部控制重視程度，政府采購部門和工作人員開展采購活動和履行控制責(zé)任的情況。

第二，審查內(nèi)部控制制度。對內(nèi)部控制進(jìn)行測試主要內(nèi)容是審查學(xué)校制定的與政府采購相關(guān)的內(nèi)部控制制度，如業(yè)務(wù)授權(quán)、職責(zé)分離、采購控制、驗(yàn)收質(zhì)量控制、信息與溝通和獨(dú)立監(jiān)督等是否健全、有效和得到連續(xù)執(zhí)行，政府采購檔案是否完整，政府采購糾紛是否能夠得到公開、公正的處理等。

3．強(qiáng)化高校政府采購預(yù)算審計(jì)監(jiān)督

政府采購預(yù)算審計(jì)是政府采購審計(jì)工作的基礎(chǔ)。主要內(nèi)容一是政府采購預(yù)算完整性審查, 是否應(yīng)列入政府采購的部門和項(xiàng)目全部按要求全部納入采購預(yù)算，有無化整為零規(guī)避政府采購的情況；二是政府采購資金的合規(guī)性審查，資金來源是否符合規(guī)定，有無挪用其他采購預(yù)算資金的情況；三是政府采購項(xiàng)目的合理性審查，采購項(xiàng)目有無高標(biāo)準(zhǔn)、重復(fù)采購的情況；四是政府采購預(yù)算的有效性審查，政府采購預(yù)算確定后有無隨意更改，預(yù)算追加調(diào)整是否按規(guī)定程序?qū)徟少張?zhí)行情況等。

4．政府采購實(shí)施環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督

政府采購實(shí)施環(huán)節(jié)審計(jì)除對政府采購相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)外，主要是審查政府采購部門是否按內(nèi)部牽制原則設(shè)立業(yè)務(wù)授權(quán)、職責(zé)分離、質(zhì)量控制、采購檔案管理等內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制制度是否健全、有效和得到連續(xù)執(zhí)行。

對政府采購人員的審計(jì)內(nèi)容包括是否遵照公開、公平、公正的政府采購原則切實(shí)履行職責(zé)，有無違反規(guī)定程序進(jìn)行暗箱操作、私自與供貨商串通透露標(biāo)的的行為；有無泄露采購信息，與投標(biāo)人串通進(jìn)行虛假采購的行為；評標(biāo)專家的選擇是否符合規(guī)定，是否滿足評標(biāo)項(xiàng)目專業(yè)要求，以及是否實(shí)行了回避制度等。

對政府采購程序的審計(jì)內(nèi)容主要是審查采購程序是否嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)、學(xué)校制定的相關(guān)文件來執(zhí)行。是否按規(guī)定來選擇公開采購、邀請采購、競爭性談判、詢價采購等采購方式；采購文件的編制是否符合規(guī)定，采購文件中有無違法、歧視、傾向條款限制、排斥或保護(hù)潛在投標(biāo)人，采購人和投標(biāo)人的風(fēng)險責(zé)任是否得到合理劃分；采購信息的發(fā)布是否全面、準(zhǔn)確、及時；采用邀請采購的投標(biāo)人是否合格，是否邀請三家以上投標(biāo)人；清單和控制價的編制是否準(zhǔn)確合理；是否按采購文件規(guī)定的評標(biāo)辦法進(jìn)行評標(biāo)、定標(biāo)；是否按規(guī)定與中標(biāo)人簽訂采購合同，審查采購合同的合法性、完整性和有效性；政府采購?fù)对V、糾紛是否能夠得到公開、公正的處理等；審查合同是否得到全面、嚴(yán)格的履行，有無合同違約情況；政府采購資金使用是否合規(guī)合法，有無挪用截留等；是否按驗(yàn)收制度及時組織驗(yàn)收；政府采購檔案是否規(guī)范、完整等。

5．進(jìn)行政府采購的后續(xù)審計(jì)

政府采購后續(xù)審計(jì)是學(xué)校內(nèi)部審計(jì)部門在提交政府采購審計(jì)報(bào)告后，對報(bào)告中審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題和提出的審計(jì)建議進(jìn)行的跟蹤審計(jì)，主要檢查被審計(jì)單位審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題是否得到糾正，以及取得被審計(jì)單位的反饋意見和實(shí)施審計(jì)建議后的實(shí)際效果。

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Reflections on Strengthening the Internal Audit of Government Procurement in Colleges and Universities

FAN Wei-hua1，CAO Li-li2
（1.Fyang Normal University, Fuyang 236041 Anhui; 2. Anhui Xin’an Construction Project Management Co. Ltd., Fuyang 236000 Anhui )

Firstly, this paper analyses the problems existing in current government procurement in colleges and universities from the perspectives of internal control environment, budget management and the system of government procurement. Then, the paper points out that the internal audit of government procurement in colleges and universities should be strengthened in three aspects such as the auditing objective, method and key tasks of government procurement. Thus, the aim of improving the efficiency of fund use can be achieved by reducing the careless mistakes and irregularities in government procurement.

colleges and universities; government procurement; internal audit; audit of government procurement

F239.66

A

1004-4310（2015）03-0119-03

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2015.03.028

2015-02-21

范衛(wèi)華（1979- ），男，安徽阜陽人，阜陽師范學(xué)院審計(jì)處，審計(jì)師，招標(biāo)師，公共管理碩士，研究方向：招投標(biāo)管理，工程造價管理；曹莉麗（1978- ），女，安徽阜陽人，安徽欣安工程建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司，會計(jì)師，研究方向：招投標(biāo)管理。