新常態(tài)背景下地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及防范——以蘇州為例

成濤林

(蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院，江蘇 215021)

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入了新常態(tài)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)隨之帶來(lái)了財(cái)政的新常態(tài)，這是當(dāng)前各級(jí)地方財(cái)政面臨的一個(gè)新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)、新任務(wù)。地方財(cái)政進(jìn)入新常態(tài)后，將面臨各種各樣的新常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，并相互傳導(dǎo)、相互轉(zhuǎn)化，甚至?xí)姹l(fā)導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政新常態(tài)的關(guān)注和研究，強(qiáng)化對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)與預(yù)判。本文以蘇州為案例，系統(tǒng)梳理了新常態(tài)下地方財(cái)政運(yùn)行存在的五大風(fēng)險(xiǎn)，并提出相應(yīng)的防范對(duì)策。

一、財(cái)政收入步入中低速增長(zhǎng)區(qū)間甚至進(jìn)一步下滑的風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政收入增長(zhǎng)最終取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從近幾年蘇州經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況來(lái)看，在保持多年高速增長(zhǎng)之后進(jìn)入了中高速增長(zhǎng)換擋期。“十五”時(shí)期平均增長(zhǎng)15.5%，“十一五”時(shí)期平均增長(zhǎng)14%；到了“十二五”時(shí)期，2011年、2012年增速分別為12%、10.1%，雖然較之“十五”和“十一五”時(shí)期有所下降，但仍在兩位數(shù)以上。2013年是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，GDP增速自1996年以來(lái)首次進(jìn)入到個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)，為9.6%。到了2014年，又下滑至8%。2015年第一季度，又進(jìn)一步下滑至7%，比全省平均水平還低1.6個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新常態(tài)帶來(lái)了地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的新常態(tài)。2008年—2014年地方財(cái)政收入增幅分別為 23.5%、11.4%、20.9%、22.2%、9.4%、10.5%、8.5%。從蘇州市人大常委會(huì)下半年會(huì)議調(diào)整財(cái)政預(yù)算情況來(lái)看，過(guò)去一直是調(diào)高年初收入增長(zhǎng)目標(biāo)。2012年12月召開(kāi)的市人大常委會(huì)會(huì)議決定調(diào)減2012年全市財(cái)政收入目標(biāo)，增幅從13%降到8%。這也是改革開(kāi)放30多年來(lái)第一次調(diào)低財(cái)政預(yù)算。2014年市人大常委會(huì)會(huì)議再次調(diào)低年初收入增長(zhǎng)目標(biāo)，會(huì)議決定將財(cái)政收入增幅從10%降到8.5%左右。2015年1-8月，地方財(cái)政收入增速較2014年又有所下滑，為7.4%，比全省平均水平低2.9個(gè)百分點(diǎn)，增速同比下滑1.4個(gè)百分點(diǎn)。這說(shuō)明，蘇州地方財(cái)政收入增長(zhǎng)區(qū)間也進(jìn)入了新常態(tài)階段，保持過(guò)去兩位數(shù)甚至是30%以上的增長(zhǎng)速度已基本不再可能，今后一個(gè)時(shí)期地方財(cái)政收入保持個(gè)位數(shù)中低速增長(zhǎng)將變得明朗化、常態(tài)化，面臨著中低速增長(zhǎng)區(qū)間甚至進(jìn)一步下滑的風(fēng)險(xiǎn)。

為此，第一，要努力克服兩種思想誤區(qū)。一是認(rèn)為蘇州是全國(guó)最發(fā)達(dá)地區(qū)之一，在全國(guó)、全省都有著重要的位置，財(cái)政收入只能上而不能下；二是認(rèn)為蘇州財(cái)政收入下滑是受?chē)?guó)際、國(guó)內(nèi)大環(huán)境影響，是必然趨勢(shì)和結(jié)果，而無(wú)動(dòng)于衷、心安理得、聽(tīng)之任之、無(wú)所作為。隨著社會(huì)各界及各級(jí)政府對(duì)民生事業(yè)的重視，各項(xiàng)剛性支出居高不下，需要財(cái)政收入繼續(xù)保持在合理增長(zhǎng)區(qū)間，不能因?yàn)槔щy多、增收壓力大而放任財(cái)政收入失控下滑。

第二，逐步淡化財(cái)政收入規(guī)模和位次意識(shí)。一直以來(lái)財(cái)政收入是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)心的一個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，既看絕對(duì)數(shù)，又看增幅；既看在全省的排名，又看在同類(lèi)城市之間的排名。進(jìn)入新常態(tài)階段，需要逐步淡化財(cái)政收入規(guī)模和位次概念，不再以財(cái)政收入規(guī)模攀比而相互惡性競(jìng)爭(zhēng)，而是有多少財(cái)力辦多少事，將更多的精力放在如何管理財(cái)政支出、提高財(cái)政資金使用效益和效率上。各個(gè)城市所處發(fā)展階段不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不同，財(cái)政收入實(shí)際執(zhí)行數(shù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終體現(xiàn)，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然結(jié)果。而且，《預(yù)算法》第六十六條規(guī)定，“各級(jí)一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”。《預(yù)算法》修訂之后，如果地方財(cái)政收入出現(xiàn)超收，當(dāng)年不能用于新增支出，當(dāng)年收再多的錢(qián)也不能當(dāng)年用。而在此之前出現(xiàn)超收和增收，地方政府可以自己自由支配。對(duì)地方政府而言，錢(qián)是永遠(yuǎn)花不完的，錢(qián)再多也覺(jué)得不夠花，缺乏有效的外部約束。

第三，科學(xué)合理、實(shí)事求是地確定財(cái)政收入目標(biāo)。新常態(tài)下，不是不抓財(cái)政收入，財(cái)政收入是財(cái)政的中心工作，沒(méi)有收入，各項(xiàng)支出就無(wú)從談起，要確定一個(gè)大致的增長(zhǎng)目標(biāo)來(lái)做各種預(yù)算方案。但不能再用傳統(tǒng)的基數(shù)加增長(zhǎng)、年年加碼的老方式，而是要全面考慮蘇州區(qū)域各種稅源實(shí)際和國(guó)家的各種政策性增收減收政策因素，實(shí)事求是、科學(xué)合理地確定收入目標(biāo)。收入目標(biāo)的設(shè)定要彈性化(可以適當(dāng)上下浮動(dòng))、區(qū)間化(保持在合理的幅度范圍內(nèi))，從約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性，既積極穩(wěn)妥，又留有余地。要建立健全與發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)的協(xié)商和溝通機(jī)制，改進(jìn)財(cái)政收入預(yù)測(cè)方法和技術(shù)，科學(xué)合理地預(yù)判國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策變化、稅制改革、物價(jià)水平、進(jìn)出口等變動(dòng)因素與財(cái)政收入總量和結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，在盡可能準(zhǔn)確預(yù)判經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的基礎(chǔ)上，研究探索建立符合地方實(shí)際的收入預(yù)測(cè)模型框架和體系，合理確定年度財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)。并進(jìn)而轉(zhuǎn)向注重提高收入質(zhì)量，實(shí)行依法治稅、依法征收，并且不再分月、分地區(qū)、分部門(mén)分解征收任務(wù)，這也是執(zhí)行《預(yù)算法》第五十五條規(guī)定“各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門(mén)和單位下達(dá)收入指標(biāo)”的要求。第四，堅(jiān)持不懈地培植財(cái)源。支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展是財(cái)政的應(yīng)有職能，也是涵養(yǎng)財(cái)源、反哺經(jīng)濟(jì)的必然選擇。要充分發(fā)揮財(cái)政資金和財(cái)政政策的引領(lǐng)和桿杠作用，加快改革財(cái)政專項(xiàng)資金“撥改保”、“撥改投”使用方式改革，更多地采用市場(chǎng)化運(yùn)作方式，大力推動(dòng)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)提升附加值，進(jìn)而培植更多的財(cái)源，不斷提高財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力。

二、財(cái)政支出面臨剛性只增不減的風(fēng)險(xiǎn)

在財(cái)政收入面臨中低速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，各項(xiàng)財(cái)政支出卻居高不下，面臨新增財(cái)力有限與增支因素較多矛盾疊加、剛性支出只增不減的風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，與經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)相比，社會(huì)民生事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、醫(yī)療、文化、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)等各類(lèi)基本公共服務(wù)供給略顯不足。近年來(lái)，蘇州堅(jiān)持把改善民生作為政府的基本職責(zé)，優(yōu)先保障各項(xiàng)民生支出需求，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，以民生改善帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧。各種民生剛性支出越來(lái)越強(qiáng)，支出壓力也越來(lái)越大，產(chǎn)生了幾對(duì)矛盾：

一是財(cái)政收入進(jìn)入中低速增長(zhǎng)區(qū)間導(dǎo)致新增財(cái)力的有限性與新增支出的無(wú)限性之間的矛盾更加明顯。在既定的財(cái)稅體制下，地方公共財(cái)政預(yù)算收入規(guī)模越大，其分成財(cái)力越高，可用財(cái)力也越多。由于蘇州財(cái)政收入進(jìn)入了中低速增長(zhǎng)的新常態(tài)階段，只有個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)，這導(dǎo)致每年的新增財(cái)力與往年相比增幅有限。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)各項(xiàng)改革的加快推進(jìn)，各項(xiàng)新增支出事項(xiàng)卻越來(lái)越多，主要有：(1)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，市級(jí)財(cái)政預(yù)計(jì)年增支5.7億元。(2)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)提高、機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員基本離退休費(fèi)提高，市級(jí)財(cái)政預(yù)計(jì)年增支4.24億元。(3)根據(jù)《江蘇省公務(wù)用車(chē)制度改革總體方案》，預(yù)計(jì)于2016年起蘇州市機(jī)關(guān)和參公事業(yè)單位實(shí)行車(chē)改，公務(wù)交通補(bǔ)貼作為改革性補(bǔ)貼發(fā)放，預(yù)計(jì)每年增支6742萬(wàn)元。(4)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革。蘇州市已全面推開(kāi)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，醫(yī)改實(shí)施方案提出，公立醫(yī)院將取消藥品加成，地方財(cái)政要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，切實(shí)加大投入，增加的政府投入要納入財(cái)政預(yù)算。(5)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，外地人口將逐步與本地居民享受同等的基本公共服務(wù)。(6)城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇的提高。

二是各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)的剛性提高與可用財(cái)力下滑可能性之間存在矛盾。由于存在“棘輪效應(yīng)”，各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，特別是基本公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)一旦提高了，就降下不來(lái)，且每年都有提高的預(yù)期。財(cái)政“兜底”、“兜牢”基本公共服務(wù)是其應(yīng)有職責(zé)。但可用財(cái)力的多少與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，進(jìn)入新常態(tài)，不排除財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的現(xiàn)象。財(cái)政支出增長(zhǎng)了，而財(cái)政收入?yún)s缺降下來(lái)了，導(dǎo)致收支平衡的壓力加大。

三是財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的任務(wù)依然繁重。無(wú)論是城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，都需要加大財(cái)政投入，各方面的支出壓力和矛盾集中于財(cái)政部門(mén)。為此，第一，全面排查和梳理各種新增支出事項(xiàng)，并科學(xué)測(cè)算其支出金額。并根據(jù)輕重緩急進(jìn)行排序，分步實(shí)施。第二，嚴(yán)格執(zhí)行厲行節(jié)約各項(xiàng)制度。壓縮財(cái)政支出，首先從政府部門(mén)自身做起。要嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)及其他部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)行政成本，力爭(zhēng)只減不增，將省出來(lái)的資金用于保障各項(xiàng)民生事業(yè)。第三，正確處理民生訴求與財(cái)力許可的關(guān)系。財(cái)政關(guān)注和支持民生事業(yè)是其固有職能，但要循序漸進(jìn)、量力而行，既要注重滿足當(dāng)前迫切的基本需要，又要統(tǒng)籌考慮財(cái)政的可持續(xù)支付能力；既要注重面上的“兜底”和普惠，又要注重點(diǎn)上的精準(zhǔn)發(fā)力，突出花錢(qián)建機(jī)制，逐步改變民生標(biāo)準(zhǔn)只能上不能下、民生制度碎片化的局面。第四，加快國(guó)有資金經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革。逐步擴(kuò)大覆蓋面，將所有的地方國(guó)有企業(yè)全部納入預(yù)算范圍，并逐步提高上繳比例。同時(shí)，加快國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌使用力度，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入安排用于社會(huì)民生事業(yè)。提前研究劃撥部分市級(jí)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)至社保基金管理機(jī)構(gòu)的可行性、實(shí)現(xiàn)路徑及操作辦法。第五，加強(qiáng)與預(yù)算單位的溝通和交流。財(cái)政部門(mén)要開(kāi)門(mén)理財(cái)，向各預(yù)算單位就預(yù)算編制和執(zhí)行等加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，問(wèn)詢部門(mén)支出需求，借此帶動(dòng)預(yù)算單位重視、理解和支持財(cái)政改革，形成各部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的良好局面。第六，加快推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃編制工作，構(gòu)建跨年度財(cái)政平衡機(jī)制。科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)三年全口徑財(cái)政收支情況，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算編制的約束作用。待時(shí)機(jī)成熟和條件具備后，再逐步拓展到政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及社會(huì)保險(xiǎn)基金，并實(shí)現(xiàn)與一般公共預(yù)算的有機(jī)銜接。

三、房地產(chǎn)調(diào)控導(dǎo)致財(cái)政減收風(fēng)險(xiǎn)

近幾年來(lái)，國(guó)家先后數(shù)次調(diào)整了房地產(chǎn)調(diào)控政策。從總體上看，國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控政策是松—緊—松—緊—松；從政策執(zhí)行期限來(lái)看，偏緊的政策執(zhí)行時(shí)間較長(zhǎng)，而偏松的政策執(zhí)行時(shí)間較短；從政策調(diào)整頻率上看，政策調(diào)整過(guò)于頻繁，有的政策執(zhí)行一年就取消了。政策從制定出臺(tái)到市場(chǎng)主體(開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者)響應(yīng)和調(diào)整，這本身就有一個(gè)滯后的時(shí)間差。市場(chǎng)主體剛調(diào)整好心理預(yù)期，政策又變了，導(dǎo)致市場(chǎng)主體無(wú)所適從，擾亂了市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)房地產(chǎn)供求的功能。

從蘇州地方財(cái)政收入構(gòu)成來(lái)看，房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)稅收對(duì)地方財(cái)政收入作出了很大貢獻(xiàn)。主要包括建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅，房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和土地增值稅以及房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和契稅等。

從表1可以看出，2008年至2015年1-8月，房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)的稅收收入占地方財(cái)政收入的比重有起伏，但占比都在1/3以上，最高年份接近4成。

從表2可以看出，房地產(chǎn)及相關(guān)稅收增量占地方財(cái)政收入增量的比重,除了2011年、2008年、2014年較低外，其余年份均高于50%，這說(shuō)明地方財(cái)政增收主要還是靠房地產(chǎn)帶動(dòng)。2014年由于受房地產(chǎn)調(diào)控以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)不景氣，蘇州房地產(chǎn)市場(chǎng)交易偏冷，導(dǎo)致其稅收偏低。2015年1-8月則更差，主要是契稅和土地增值稅降幅比較大，房地產(chǎn)調(diào)控新政對(duì)房地產(chǎn)稅收的正向作用還未完全顯現(xiàn)出來(lái)，存在一定的滯后性。筆者認(rèn)為，房地產(chǎn)價(jià)格主要取決于供求關(guān)系。并且在當(dāng)前發(fā)展階段，住房還包含了很多內(nèi)在的社會(huì)屬性及公共服務(wù)。例如，學(xué)區(qū)房的價(jià)格就相對(duì)較高。

為此，第一，地方政府科學(xué)準(zhǔn)確定位房地產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)和地位。房地產(chǎn)業(yè)有很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，將直接帶動(dòng)建筑、裝飾裝潢、物業(yè)管理、中介服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)和建筑材料等行業(yè)的發(fā)展。同時(shí)與金融、保險(xiǎn)、五金、家電、紡織、園林、綠化等多個(gè)行業(yè)也息息相關(guān)，對(duì)促進(jìn)國(guó)內(nèi)消費(fèi)也具有積極的拉動(dòng)作用。地方政府對(duì)房地產(chǎn)的態(tài)度和基調(diào)應(yīng)為：全面放開(kāi)對(duì)一般性房地產(chǎn)市場(chǎng)的行政調(diào)控，由市場(chǎng)主體進(jìn)行調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)房地產(chǎn)資源配置的決定性作用。政府的職能應(yīng)是做好城市區(qū)域規(guī)劃，合理設(shè)定住宅區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)；做好各種保障房供應(yīng)，承擔(dān)貧困人群社會(huì)的托底責(zé)任。

表1 2008年以來(lái)蘇州房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)稅收占比情況 單位：億元，%

表2 2008年以來(lái)蘇州房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)稅收增量占比情況 單位：億元，%

第二，地方財(cái)政要加大對(duì)教育、醫(yī)療、城市公共交通、社區(qū)文化體育等公共產(chǎn)品的提供力度，并不斷提高供給水平，以提升所在區(qū)域住房的內(nèi)在價(jià)值，提高對(duì)購(gòu)買(mǎi)者的吸引力。一方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)交易活躍，對(duì)地方財(cái)政增收貢獻(xiàn)很大，特別是在當(dāng)前新常態(tài)背景下，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和稅源尚未有效形成，房地產(chǎn)對(duì)地方財(cái)政增收的作用尤其重要。另一方面，房地產(chǎn)交易價(jià)格平穩(wěn)增長(zhǎng)，這對(duì)未來(lái)開(kāi)征房產(chǎn)稅也是一大利好消息。從激勵(lì)相容和信息處理效率及國(guó)外房產(chǎn)稅征收情況看，房產(chǎn)稅一般都是作為地方稅，以住房評(píng)估價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)。這也相當(dāng)于是培植財(cái)源。

第三，充分發(fā)揮住房公積金政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的正向激勵(lì)作用。2015年5月7日，蘇州市出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)蘇州市房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，進(jìn)一步放寬了住房公積金貸款政策。截止2015年4月底，住房公積金余額為439.4億元，貸款余額為379.6億元，這說(shuō)明今后公積金貸款仍有進(jìn)一步放松空間，可進(jìn)一步提高公積金的貸款額度以刺激本地房地產(chǎn)市場(chǎng)交易，公積金貸款額度要與平均購(gòu)房總價(jià)形成一個(gè)科學(xué)合理恰當(dāng)?shù)谋壤岣叽媪孔》抗e金使用效率。蘇州自2015年4月起實(shí)施房地產(chǎn)調(diào)控新政策以來(lái)，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的利好效應(yīng)非常明顯。市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年上半年全市商品房銷(xiāo)售面積826萬(wàn)平方米，同比增長(zhǎng)25.2%，比一季度提高32.1個(gè)百分點(diǎn)。房地產(chǎn)市場(chǎng)銷(xiāo)售回暖也帶動(dòng)房地產(chǎn)投資增速回升。上半年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資921億元，同比增長(zhǎng)14.9%，增速比一季度加快9.6個(gè)百分點(diǎn)。

第四，試行采用財(cái)政性存款與商業(yè)銀行房貸放款額度相掛鉤做法，充分調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行(特別是本地商業(yè)銀行)發(fā)放住房貸款的積極性。在遵守央行基本利率政策的前提下，盡量給購(gòu)房者提供優(yōu)惠貸款利率，以減輕購(gòu)房支出負(fù)擔(dān)。

四、地方政府債務(wù)隱藏的可能爆發(fā)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，由于全國(guó)上下財(cái)政收入增幅明顯放緩，地方財(cái)政收支壓力加大，國(guó)家也出臺(tái)了“四萬(wàn)億”投資計(jì)劃，各級(jí)政府的債務(wù)規(guī)模在短時(shí)間內(nèi)增長(zhǎng)很快，甚至引發(fā)了地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)不穩(wěn)定，地方債逐漸引起中央的高度關(guān)注。近年來(lái)，蘇州市在地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、債務(wù)規(guī)模及成本管控、地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管、償債準(zhǔn)備金建立、拓展多元化債務(wù)資金來(lái)源等方面做了大量卓有成效的工作，走在了全省的前列。全市地方政府債務(wù)占江蘇省債務(wù)總額的比重比GDP占全省的比重低5個(gè)百分點(diǎn)；負(fù)債率(債務(wù)余額/GDP)比全省低4.9個(gè)百分點(diǎn)；債務(wù)率(債務(wù)余額/公共財(cái)政預(yù)算收入)比全省低0.31。這就說(shuō)明從總體上看，蘇州市地方政府債務(wù)規(guī)模適度，風(fēng)險(xiǎn)可控，處于安全區(qū)間。但仍存在一些問(wèn)題，主要是：債務(wù)規(guī)模地區(qū)分布不合理，個(gè)別地區(qū)債務(wù)規(guī)模較大；債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理，近期償債規(guī)模和壓力較大，資金鏈較為緊張；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)情況有待進(jìn)一步核查，財(cái)政償債風(fēng)險(xiǎn)和或有風(fēng)險(xiǎn)較大；絕大部分融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化程度不高，缺乏可持續(xù)的現(xiàn)金流和項(xiàng)目盈利能力。

為此，第一，真實(shí)客觀排查和鎖定地方政府債務(wù)存量。全面清理排查存量債務(wù)是化解地方政府債務(wù)的前提和基礎(chǔ)。由于受統(tǒng)計(jì)口徑、管理水平、人為干預(yù)等因素影響，部分地區(qū)政府債務(wù)規(guī)模要遠(yuǎn)高于審計(jì)口徑。按照全面真實(shí)、客觀存在、實(shí)質(zhì)重于形式、政府承擔(dān)最后兜底風(fēng)險(xiǎn)的原則，在審計(jì)口徑基礎(chǔ)上重新界定地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，不留死角和空白，全面、逐筆、逐項(xiàng)盤(pán)查地方政府所有債務(wù)的類(lèi)別、形式、規(guī)模、負(fù)債主體、償還期等信息。在此基礎(chǔ)上，建立分門(mén)別類(lèi)、基礎(chǔ)資料完善的地方政府債務(wù)臺(tái)賬，以掌握真實(shí)的地方政府債務(wù)家底，為今后化解存量債務(wù)及新增債務(wù)建立科學(xué)的決策基礎(chǔ)和依據(jù)。

第二，建立地方政府債務(wù)信息披露機(jī)制。從先向人大匯報(bào)再逐步過(guò)渡到向社會(huì)公眾公布，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支、可用財(cái)力、債務(wù)規(guī)模等真實(shí)情況進(jìn)行全面披露，并力爭(zhēng)統(tǒng)計(jì)口徑的連續(xù)性、一致性，增強(qiáng)地方財(cái)政的透明度和規(guī)范性，提高地方政府信用等級(jí)，為今后省以下地方政府自發(fā)自還債務(wù)打下良好基礎(chǔ)。對(duì)不能真實(shí)披露有關(guān)信息的地方政府，應(yīng)依法給予處罰，甚至禁止其舉債。

第三，盡快修訂已有的地方政府債務(wù)管理制度，實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理的規(guī)范化、法治化和長(zhǎng)效化。現(xiàn)有的地方政府債務(wù)管理制度基本上都是在新《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院43號(hào)文件出臺(tái)之前建立的。要根據(jù)新預(yù)算法、國(guó)務(wù)院及財(cái)政部要求和規(guī)定，盡快修訂相關(guān)債務(wù)管理制度，做到既符合國(guó)家法律法規(guī)要求，又符合蘇州實(shí)際，具有可操作性。此外，還要將地方政府債務(wù)的舉借、管理、使用、償還和風(fēng)險(xiǎn)管控等情況列為地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容，并嚴(yán)格和真正落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，以防止地方政府盲目舉債。

第四，進(jìn)一步拓寬償債準(zhǔn)備金來(lái)源，可將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌專項(xiàng)資金(用于償還跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目債務(wù))及地方融資平臺(tái)公司暫時(shí)閑置資金列為償債資金來(lái)源，加強(qiáng)償債基金的籌集、使用和管理。與此同時(shí)，還要重點(diǎn)加強(qiáng)土地出讓金管理，加強(qiáng)土地資源清查，摸清可用土地存量，加強(qiáng)整合、置換、收儲(chǔ)和開(kāi)發(fā)，督促土地出讓金及時(shí)入庫(kù)，科學(xué)合理有序進(jìn)行土地拍賣(mài)，科學(xué)合理審核土地開(kāi)發(fā)成本支出。此外，還要督促各市(縣)、區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和開(kāi)發(fā)區(qū)也建立相應(yīng)的償債資金，并加以督查和落實(shí)，確保償債基金建立全覆蓋。

第五，加快融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)。妥善處理融資平臺(tái)公司存量債務(wù)，嚴(yán)格區(qū)分融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)和因承擔(dān)政府項(xiàng)目而產(chǎn)生的債務(wù)。分門(mén)別類(lèi)，科學(xué)合理界定融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展方向和功能定位，純粹為了融資需要而專門(mén)設(shè)立的無(wú)實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的融資平臺(tái)，在存量債務(wù)處置結(jié)束后，應(yīng)予以關(guān)閉。土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)今后應(yīng)成為專門(mén)負(fù)責(zé)運(yùn)作地方政府負(fù)債的機(jī)構(gòu)或者是公益性項(xiàng)目建設(shè)的專門(mén)管理機(jī)構(gòu)，并接受政府授權(quán)發(fā)行專項(xiàng)地方政府債券，繼續(xù)充當(dāng)政府與市場(chǎng)中間人的角色。產(chǎn)業(yè)發(fā)展類(lèi)融資平臺(tái)應(yīng)退出平臺(tái)名錄，完全按市場(chǎng)化方式運(yùn)作。地方政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、注入優(yōu)質(zhì)城市資產(chǎn)等方式對(duì)其進(jìn)行扶持，逐步打造成為城市運(yùn)營(yíng)商和城市服務(wù)商。

第六，積極研究和探索將PPP引入城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。自去年以來(lái)，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部等有關(guān)部委先后出臺(tái)了一些列推進(jìn)PPP的文件。從全國(guó)范圍來(lái)看，PPP落地生根進(jìn)展并不順利。要加快調(diào)查摸底和梳理已建成、在建、擬建的城市重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，選擇具有良好發(fā)展市場(chǎng)前景、有經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流、一次性投資規(guī)模較大的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目 (如軌道交通5號(hào)線)，在符合國(guó)家PPP模式大框架的基礎(chǔ)上，積極探索、大膽實(shí)踐符合蘇州實(shí)際的PPP模式，使之落地生根。

第七，密切關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。防止極個(gè)別地區(qū)債務(wù)資金鏈斷裂，金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。要密切關(guān)注和監(jiān)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)運(yùn)行情況，除必需民生支出需要負(fù)債外，其他建設(shè)項(xiàng)目一律停止，不得舉債。在一定情況下由上級(jí)政府進(jìn)行全面接管，從市級(jí)償債基金中列支部分資金用于支付極個(gè)別地區(qū)到期債務(wù)，防止資金鏈斷裂，有效化解地方債務(wù)危機(jī)，將影響降到最低程度。

五、深化財(cái)政改革進(jìn)展緩慢的風(fēng)險(xiǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)深化財(cái)政改革做出了全面部署。財(cái)政部先后密集出臺(tái)了一系列改革方案，涉及地方政府債務(wù)管理，預(yù)算體制改革、財(cái)政存量資金盤(pán)活、財(cái)政行政審批、PPP、政府采購(gòu)、財(cái)稅優(yōu)惠政策清理等多個(gè)方面，從小步慢跑、邊試邊行的探索階段進(jìn)入到全面實(shí)施、立體推進(jìn)的快車(chē)道。但推進(jìn)財(cái)政改革說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)難。一些地區(qū)缺乏深化財(cái)政改革的動(dòng)力，邊走邊看，邊改邊看，舊瓶裝新酒，以文件貫徹和落實(shí)改革，出現(xiàn)了財(cái)政改革走樣或進(jìn)展緩慢的局面。為進(jìn)一步加快財(cái)政改革，財(cái)政部于2015年4月份出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)地方財(cái)政部門(mén)履職盡責(zé)、奮力發(fā)展、全面完成各項(xiàng)財(cái)稅改革管理任務(wù)的意見(jiàn)》，敦促地方財(cái)政部門(mén)全面推進(jìn)財(cái)稅改革，確保各項(xiàng)改革管理任務(wù)落地生根、開(kāi)花結(jié)果，但從執(zhí)行效果來(lái)看，仍不盡如人意。為此，第一，牢固樹(shù)立推進(jìn)財(cái)政改革的堅(jiān)定信心。新常態(tài)下，財(cái)政改革越發(fā)重要，要盡快釋放財(cái)政改革的紅利。當(dāng)前，財(cái)政改革已經(jīng)進(jìn)入了逆水行舟、不進(jìn)則退、慢改就是落后的關(guān)鍵階段。要打破現(xiàn)有利益格局，大刀闊斧地推進(jìn)改革。第二，廣泛宣傳和發(fā)動(dòng)，凝聚多方改革合力。要在廣泛宣傳財(cái)政改革意識(shí)，通過(guò)多種途徑積極爭(zhēng)取市領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)財(cái)政改革的支持，形成市、縣(區(qū))上下聯(lián)動(dòng)，財(cái)政、預(yù)算單位左右協(xié)調(diào)、齊抓共管的聯(lián)動(dòng)改革局面，并對(duì)敢于先行先試、善于攻堅(jiān)克難的地區(qū)和部門(mén)加大支持力度。第三，加強(qiáng)對(duì)深化財(cái)政改革的研究，把握改革方向，掌握改革主動(dòng)。推進(jìn)財(cái)政改革不要面面俱到，應(yīng)排好改革時(shí)間表，根據(jù)輕重緩急，選擇重點(diǎn)或關(guān)鍵領(lǐng)域，當(dāng)前可選取地方政府債務(wù)、財(cái)政存量資金盤(pán)活、財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式創(chuàng)新、公立醫(yī)院改革、中期財(cái)政規(guī)劃編制、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老等領(lǐng)域，集全市之力有針對(duì)性地攻克幾個(gè)“硬骨頭”，以改革增量消化改革存量。第四，增強(qiáng)法治理念，依法推進(jìn)改革。近年來(lái)，隨著民主進(jìn)程的推進(jìn)及法治意識(shí)的不斷提升，社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的訴求越來(lái)越強(qiáng)烈。如何更好地回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，防范改革違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，這需要強(qiáng)化法律意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)法治財(cái)政建設(shè)。依法改革，堅(jiān)持用法律、法規(guī)、制度引領(lǐng)各改革財(cái)政工作，做到重大改革于法有據(jù)。第五，容忍和寬容非主觀惡意的改革創(chuàng)新失敗，創(chuàng)造寬松的改革創(chuàng)新環(huán)境。鼓勵(lì)廣大財(cái)政干部敢改革、能改革、善改革，凡是改革創(chuàng)新表現(xiàn)優(yōu)秀的，則應(yīng)加快輪崗速度，充分發(fā)揮其在不同崗位的改革創(chuàng)新效應(yīng)，釋放改革創(chuàng)新紅利。

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