湖南省湘西州扶貧攻堅(jiān)綜合績(jī)效評(píng)析

韓娜娜

(吉首大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖南 吉首 416000)

湖南省湘西州扶貧攻堅(jiān)綜合績(jī)效評(píng)析

韓娜娜

(吉首大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖南 吉首 416000)

采用熵值法對(duì)湖南省湘西州扶貧攻堅(jiān)政策實(shí)施情況進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，得出結(jié)論：湘西州扶貧綜合績(jī)效分為南部吉首市和鳳凰縣，北部的龍山縣和永順縣，花垣縣-保靖縣-古丈縣-瀘溪縣等三級(jí)扶貧績(jī)效區(qū)；貧困程度表現(xiàn)為古丈縣，保靖縣，龍山縣-永順縣-花垣縣-鳳凰縣-瀘溪縣，吉首市依次降低，較強(qiáng)較弱縣(市)連片分布特征明顯。

湘西州； 扶貧攻堅(jiān)； 績(jī)效

一、引言

2011年國(guó)家確定了11個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)，并率先啟動(dòng)武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)工作，制定了《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011-2020)》。經(jīng)過幾年政策實(shí)施，武陵山連片特困區(qū)扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入中期，此階段扶貧開發(fā)工作進(jìn)展成效到底如何，政策是否需要調(diào)整，這都需要對(duì)前期扶貧攻堅(jiān)工作績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)估。

從中國(guó)扶貧績(jī)效研究方面看，目前關(guān)于扶貧工作績(jī)效的評(píng)價(jià)由單指標(biāo)評(píng)價(jià)研究轉(zhuǎn)向綜合指標(biāo)評(píng)價(jià)研究；對(duì)專項(xiàng)扶貧績(jī)效研究較多，尤其是扶貧資金使用績(jī)效，對(duì)綜合扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)較少且深度不夠。關(guān)于綜合扶貧績(jī)效研究，不同學(xué)者進(jìn)行了各有特色的實(shí)證研究。如昝惠芳[1]試圖構(gòu)建多種政府扶貧開發(fā)績(jī)效評(píng)估模型，周瑞超[2]利用DEA模型從行政村層次對(duì)扶貧效果進(jìn)行綜合分析，付英[3]等從政策相關(guān)性、扶貧效率、扶貧效果和可持續(xù)發(fā)展能力方面對(duì)蘭州市扶貧開發(fā)績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估。而集中連片特殊困難區(qū)域于2011年才劃定具體范圍，有學(xué)者試圖對(duì)其扶貧攻堅(jiān)績(jī)效進(jìn)行探索，如張曦[4]以貴州省為例對(duì)連片特困地區(qū)參與式扶貧績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，張琦[5]等基于灰色關(guān)聯(lián)分析法對(duì)所有連片特困地區(qū)扶貧成效進(jìn)行多維動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，但目前對(duì)武陵山連片特困區(qū)扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃實(shí)施以來(lái)的扶貧攻堅(jiān)績(jī)效的研究鮮少涉及。盡管國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及相關(guān)管理部門對(duì)貧困狀況會(huì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，但更多是針對(duì)貧困人口減少、收入水平、消費(fèi)變化等指標(biāo)測(cè)度，很難客觀全面地對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及扶貧開發(fā)綜合效果進(jìn)行判斷[5]。

因此，目前需要對(duì)《規(guī)劃》實(shí)施以來(lái)武陵山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)估。湖南省湘西州全部區(qū)域被納入武陵山集中連片特困區(qū)，此區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、自然環(huán)境等狀況在整個(gè)武陵山片區(qū)內(nèi)具有典型性和代表性。本文以該區(qū)域?yàn)閷?duì)象，選取典型性和代表性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)湘西州縣域扶貧攻堅(jiān)績(jī)效進(jìn)行定量對(duì)比性研究。

二、扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及評(píng)價(jià)方法確定

(一)指標(biāo)體系構(gòu)建

扶貧攻堅(jiān)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建要基于貧困及反貧困內(nèi)涵界定。目前認(rèn)為貧困是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化落后的總稱，不僅體現(xiàn)為物質(zhì)經(jīng)濟(jì)的缺乏，還表現(xiàn)為地區(qū)發(fā)展能力的不足，缺少發(fā)展機(jī)會(huì)和手段[3-8]。與此相應(yīng)，我國(guó)扶貧政策也經(jīng)歷了救助式扶貧到開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變。而集中式連片特殊困難集中區(qū)扶貧攻堅(jiān)政策實(shí)際上是開發(fā)式扶貧在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的體現(xiàn)。因此，湘西州縣域扶貧攻堅(jiān)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該采用一種包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展能力在內(nèi)的多維度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，考慮到績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要體現(xiàn)獨(dú)立性、代表性、可獲取性等一般原則，本文構(gòu)建包括地區(qū)全面發(fā)展?fàn)顟B(tài)指標(biāo)和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力指標(biāo)兩類績(jī)效評(píng)價(jià)體系(見表1)。

(二)評(píng)價(jià)方法及指標(biāo)權(quán)重確定

本文以客觀賦權(quán)方法熵值法確定基本權(quán)重，然后根據(jù)相關(guān)專家建議及地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況對(duì)以上確定的權(quán)重進(jìn)行適度調(diào)整(見表1)。熵值法是根據(jù)各指標(biāo)所含固有信息有序度的差異性來(lái)反映該指標(biāo)信息的效用價(jià)值，從而確定該指標(biāo)權(quán)重的一種方法。一個(gè)系統(tǒng)有序程度越高則信息熵越小，其效用值越大，指標(biāo)權(quán)重就越大，反之亦然。熵值法的具體步驟如下：

(1)原始數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化

其中，Xij為標(biāo)準(zhǔn)化后所得值，xij為評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)際值，n為研究對(duì)象個(gè)數(shù)，m為指標(biāo)個(gè)數(shù)。

(2)計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)第i個(gè)對(duì)象的指標(biāo)值的權(quán)重

(3)計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的熵值

（ 來(lái)源：《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》 2018-08-01 http://digitalpaper.stdaily.com/http_www.kjrb.com/kjrb/html/2018-08/01/content_400618.htm?div=-1 ）

(4)計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的差異性系數(shù)

gj=1-ej

(5)計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重

(6)綜合評(píng)價(jià)值

表1 湘西州扶貧攻堅(jiān)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系及權(quán)重

三、湘西州各縣(市)貧困現(xiàn)狀及扶貧攻堅(jiān)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)分析

(一)湘西州各縣(市)貧困現(xiàn)狀分析

以2014年湘西州各縣(市)各指標(biāo)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，根據(jù)各指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行綜合加權(quán)計(jì)算，可得2014年湘西州各縣(市)綜合貧困狀況(見表2)。

表2 2014年湘西州各縣(市)發(fā)展?fàn)顩r

注：(1)以上數(shù)據(jù)越小，說(shuō)明貧困程度越深。(2)原始數(shù)據(jù)來(lái)源于2014年湘西州各縣(市)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)

為便于比較，根據(jù)以上結(jié)果繪制湘西州各縣(市)綜合發(fā)展?fàn)顩r雷達(dá)圖(見圖1)。

圖1 2014年湘西州各縣(市)發(fā)展水平雷達(dá)圖

根據(jù)以上，湘西州各縣(市)貧困狀況呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

(1)從綜合發(fā)展水平來(lái)看，湘西州各縣(市)貧困狀況不一，可以劃分為四級(jí)：古丈縣；保靖縣；龍山縣-永順縣-花垣縣-鳳凰縣-瀘溪縣；吉首市。以上四級(jí)地區(qū)貧困程度依次減弱，并且這四級(jí)貧困區(qū)域呈現(xiàn)出較強(qiáng)、較弱縣(市)連片分布的明顯特征。整體得分顯示古丈縣和吉首市與其它各縣存在比較大的差距，其中古丈縣貧困程度最深，吉首市整體發(fā)展水平較好。

(2)從全面發(fā)展?fàn)顟B(tài)看，吉首市發(fā)展水平遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，龍山縣、永順縣、鳳凰縣和花垣縣屬于中等發(fā)展水平，古丈縣、保靖縣和瀘溪縣發(fā)展水平較低。也就是說(shuō)從貧困現(xiàn)狀來(lái)看，古丈縣、保靖縣和瀘溪縣均屬于湘西州較為貧困地區(qū)，且貧困深度基本相似，人們的整體收入及生活水平較差。

(3)在可持續(xù)發(fā)展能力方面，各縣(市)差距表現(xiàn)不明顯。其中，貧困現(xiàn)狀較深的保靖縣和瀘溪縣發(fā)展能力得分都不錯(cuò)，說(shuō)明這兩個(gè)地區(qū)雖然發(fā)展現(xiàn)狀滯后，但未來(lái)具有較大發(fā)展?jié)摿Γ心芰γ撾x貧困狀況。而古丈縣明顯發(fā)展動(dòng)力不足，數(shù)據(jù)顯示，古丈縣農(nóng)林漁牧業(yè)和規(guī)模以上工業(yè)增加值均處于低水平，旅游業(yè)產(chǎn)值屬于中等偏下水平，固定資產(chǎn)投資處于中等水平，這使得古丈縣缺乏發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和動(dòng)力來(lái)源。古丈縣作為湘西州南部農(nóng)業(yè)、工礦復(fù)合區(qū)，農(nóng)業(yè)以茶葉為單一產(chǎn)業(yè)，品牌名氣大，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱；礦藏豐富、旅游資源獨(dú)特優(yōu)良，但是目前開發(fā)程度不足，沒能形成地區(qū)發(fā)展動(dòng)力引擎。這使得古丈縣未來(lái)發(fā)展舉步維艱，扶貧開發(fā)工作任重道遠(yuǎn)。

(二)湘西州各縣(市)扶貧攻堅(jiān)綜合績(jī)效對(duì)比分析

本文以地區(qū)社會(huì)全面發(fā)展?fàn)顩r及發(fā)展能力指標(biāo)的變化作為扶貧開發(fā)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，指標(biāo)變化的區(qū)間為2010-2014年。對(duì)2010年以來(lái)各統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的變化數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，進(jìn)一步利用各指標(biāo)權(quán)重值進(jìn)行綜合加權(quán)，得到各縣(市)扶貧開發(fā)綜合績(jī)效得分(見表3)。

表3 2010-2014年湘西州各縣(市)扶貧攻堅(jiān)綜合績(jī)效得分

注：(1)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為2014年和2010年湘西州各縣(市)在各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)上的變化量；(2)2010年原始數(shù)據(jù)來(lái)源于《湘西統(tǒng)計(jì)年鑒2010》和各縣市2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2014年原始數(shù)據(jù)來(lái)源于各縣市2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

圖2 2010-2014年湘西州各縣(市)扶貧攻堅(jiān)綜合績(jī)效雷達(dá)圖

根據(jù)以上進(jìn)一步得到各縣(市)扶貧攻堅(jiān)績(jī)效雷達(dá)圖(見圖2)根據(jù)各縣(市)的扶貧開發(fā)綜合績(jī)效差異，可將全州各縣(市)分為三級(jí)績(jī)效區(qū)：

一級(jí)扶貧績(jī)效區(qū)：包括吉首市和鳳凰縣。這兩個(gè)縣扶貧攻堅(jiān)綜合績(jī)效得分遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，其全面發(fā)展?fàn)顟B(tài)改善度、可持續(xù)發(fā)展能力提高度與扶貧開發(fā)綜合績(jī)效得分均處于全州前列。作為湘西州首府，吉首市基于自身行政及經(jīng)濟(jì)地位本身所具有的優(yōu)勢(shì)，自2010年以來(lái)各方面均有較大改善。在16項(xiàng)指標(biāo)的表現(xiàn)上，6項(xiàng)指標(biāo)的改善水平為全州最優(yōu)，如農(nóng)村人均住宅面積增加了11.07平方米/人，人均GDP增加了10 093元，農(nóng)民人均純收入增加了3 331元，固定資產(chǎn)投資總額達(dá)249.2億元。農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)等改善水平也均處于全州前列。鳳凰縣在農(nóng)村居民生活水平、城鎮(zhèn)化率、社會(huì)保障水平、住房狀況、經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平、農(nóng)民收入狀況、固定資產(chǎn)投資、信息獲取能力等多項(xiàng)指標(biāo)的改善上也處于全州前列，其中，旅游業(yè)收入更以50.27億元的增加額位于全州優(yōu)先水平。

二級(jí)扶貧績(jī)效區(qū)：包括龍山縣和永順縣。這兩個(gè)縣扶貧績(jī)效僅次于吉首市和鳳凰縣，在湘西州各縣(市)中處于中等水平。龍山縣和永順縣同處于湘西州北部，土地類型、資源狀況相似，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)是州內(nèi)農(nóng)、林、牧主產(chǎn)區(qū)，因此在多項(xiàng)指標(biāo)的改善上表現(xiàn)相近。依靠農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益及產(chǎn)業(yè)化水平提升，其農(nóng)林漁牧業(yè)產(chǎn)值分別增加6.83億元和6.77億元，均處于全州高水平；總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展改善程度處于全州中等水平，人均GDP增加額分別為4 285元和4 446元；固定資產(chǎn)投資增加額位于全州前列，分別為160.19億元和171.76億元，較大規(guī)模固定資產(chǎn)投資積累額為兩縣基礎(chǔ)設(shè)施的完善和人們生活環(huán)境的改善提供了基礎(chǔ)，潛在地提升了當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活水平和發(fā)展基礎(chǔ)。

三級(jí)扶貧績(jī)效區(qū)：包括瀘溪縣、花垣縣、保靖縣和古丈縣。這四個(gè)縣扶貧績(jī)效水平相當(dāng)，在全州扶貧績(jī)效中整體處于較低水平，多項(xiàng)指標(biāo)增長(zhǎng)處于全州中下水平。從經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)狀況來(lái)看，瀘溪縣、花垣縣、古丈縣農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)額分別為2 113元、2 219元和2 006元，均處于全州較低水平，因此，從農(nóng)民扶貧經(jīng)濟(jì)結(jié)果上看，績(jī)效不佳。自2010年以來(lái)瀘溪縣、花垣縣、保靖縣和古丈縣固定資產(chǎn)投資積累總額處于同一水平，分別為69.48億元、83.55億元、72.23億元和60.66億元，與其他四個(gè)縣(市)差距較大。這也影響了基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的表現(xiàn)。從產(chǎn)業(yè)增加值提升狀況看，農(nóng)林漁牧業(yè)和旅游業(yè)相比較其他縣(市)提升度均處于較低發(fā)展水平，在代表地區(qū)工業(yè)規(guī)模化程度的規(guī)模工業(yè)增加值的表現(xiàn)上，除了花垣縣規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁外，其他三個(gè)縣均表現(xiàn)為負(fù)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。在以上綜合作用下，瀘溪縣、花垣縣、保靖縣和古丈縣2010年以來(lái)的扶貧開發(fā)綜合績(jī)效水平處于相對(duì)較低水平。

四、結(jié)論與建議

通過本文分析研究，可得出以下幾點(diǎn)結(jié)論和建議：(1)根據(jù)扶貧攻堅(jiān)綜合績(jī)效情況，可將扶貧績(jī)效分為三個(gè)等級(jí)：一級(jí)扶貧績(jī)效區(qū)包括南部吉首市和鳳凰縣，二級(jí)績(jī)效區(qū)包括北部的龍山縣和永順縣，三級(jí)績(jī)效區(qū)包括花垣縣、保靖縣、古丈縣和南部的瀘溪縣。(2)從社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，可分為四級(jí)：古丈縣；保靖縣；龍山縣-永順縣-花垣縣-鳳凰縣-瀘溪縣；吉首市，以上呈現(xiàn)發(fā)展水平逐漸上升趨勢(shì)，即貧困深度依次降低，并且呈現(xiàn)出出較強(qiáng)、較弱縣(市)連片分布的明顯特征。(3)湘西州扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于古丈縣和保靖縣，這兩個(gè)縣具有工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)旅游業(yè)資源不夠豐富等弱點(diǎn)。但其具有一定的特色農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，又緊鄰地區(qū)湘西州府所在地吉首，應(yīng)將特色資源和地理位置優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為縣域發(fā)展的重要突破口。

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Comprehensive Evaluation on the Performance of Poverty Alleviation in Counties of Xiangxi State,Hunan Province

HAN Na-na

(SchoolofLawandPublicManagement,JishouUniversity,Jishou,Hunan416000)

This paper utilizes the entropy evaluation method to give a comprehensive evaluation on the performance of poverty alleviation policies in counties located in Xiangxi state,Hunan province.The results show that the state can be classified into three groups according to the performance of poverty alleviation policies:Jishou City and Fenghuang County,Longshan County and Yongshun County,Huayuan County-Baojing County-Guzhang County-Luxi County.The intensity of poverty in the state is gradually decreased in the sequences as follows:Guzhang County,Baojing County,Longshan County-Yongshun County-Huayuan County-Fenghuang-Luxi County,and Jishou City.

Xiangxi state; poverty alleviation; performance

2015-08-29

吉首大學(xué)科研項(xiàng)目“湖南省湘西州連片扶貧開發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)研究”(14JD014)。

韓娜娜，1986年生，女，甘肅慶陽(yáng)人，講師，研究方向：民族地區(qū)公共治理研究、城市治理。

F127.8

A

1671-9743(2015)09-0037-05