完善黑龍江省糧食生產利益補償機制

梁 謇

黑龍江省是全國第一產糧大省，國家重要的商品糧基地，肩負著保障國家糧食安全的重任。完善我省糧食生產利益補償機制，提升糧食生產的比較利益，切實調動糧食主產縣和種糧農民的積極性，意義十分重大。我省“兩大平原”作為發展現代農業的改革試驗田，承擔著為相關改革措施出臺先行先試，積累經驗的重大職責，而完善糧食生產利益補償機制是促進現代農業發展的重要改革舉措之一，對此進行有益探索，為健全我國糧食主產區利益補償機制，推動現代農業發展提供有益的參考與借鑒。

一、健全種糧農戶利益補償機制

提高糧食生產補貼標準。根據經濟學機會成本理論，對種糧農戶的補貼應以種植糧食作物的每畝純收入與種植經濟作物的每畝純收入（即種植糧食作物的機會成本）差額為標準。由于我省各地種植的經濟作物品種不盡相同，在計算種植糧食作物的機會成本時，可采取統一標準，以甜菜、亞麻、馬鈴薯、花生、中藥材、食用菌、蔬菜、花卉等八類經濟作物的平均每畝純收入作為種植糧食作物的機會成本。然后，分別以全省玉米、水稻、大豆等糧食作物的畝均純收入與其相比較，確定玉米、水稻、大豆等糧食作物各自的補貼標準。鑒于現階段財力有限，尚不能完全按種植糧食作物的機會成本損失進行補貼，但應以此為依據逐漸提高補貼標準，縮小糧食生產補貼與種糧機會成本損失之間的差距，首先保證不降低種糧農戶的收益率。

改進糧食生產補貼方式。首先，應對補貼項目進行整合。將糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼合并為一，形成綜合糧食補貼。實現糧食生產補貼一個渠道投放，一個部門管理，一次性支付。這樣既可以減少基層主管部門工作量，提升補貼運轉效率，同時便于檢查監督。其次，應完善補貼依據。按照“誰供糧誰得、多供多得”的原則，將現行不合理的按計稅面積進行補貼的方式改為按照農戶提供的商品糧數量進行補貼。在計算補貼數額時，要先將糧食作物每畝補貼標準轉化為每斤糧食作物的補貼標準（糧食作物每畝補貼標準÷每畝糧食作物的產量），再乘以出售的商品糧數量。再次，應向種糧大戶和合作社傾斜。為了扶持種糧大戶和合作社發展糧食生產，可以實行累進補貼、贈送大型農機具、優先參加農業保險、設立種糧大戶和合作社貸款專項基金等，保持種糧大戶和合作社的種糧積極性。

建立糧食生產補貼動態調整機制。要逐步把綜合糧食補貼與種子價格、農資價格、糧食價格聯系起來，根據價格變化情況，適時調整補貼標準，進而縮小種糧農民與其他行業勞動者之間的收入差距。加大對種糧農戶補貼力度所需資金可以通過以下渠道解決：爭取中央財政的轉移支付。按照“誰受益，誰承擔成本”的基本原則，中央向糧食主銷區收取糧食消費稅，并將其作為糧食主產區利益補償基金，糧食消費稅的稅率應為每斤調出的商品糧需分攤的主產區糧食補貼成本；嘗試在本省糧食銷售末端環節通過黑龍江省稅務機關征收一定數額的糧食消費稅作為補充資金；提高農地征用補償金額度，用于擴充糧食生產補貼資金。

二、加大對產糧大縣的補償力度

積極爭取中央財政增加對產糧大縣的獎勵額度。省委、省政府應竭力申請中央財政在現行產糧大縣獎勵政策的基礎上，再給予其一定的糧食生產補助，以彌補產糧大縣從事糧食生產的機會成本損失，財力能夠逐步達到全國平均水平。一是以2014年糧食產量為基礎，對保持這一糧食生產水平的產糧大縣，每斤糧食給予0.01元的補貼，每斤商品糧給予0.02元的補貼；二是在 2014年基礎上，對實現糧食增產的產糧大縣每增加 1斤糧食產量給予 0.2元的補貼。這樣算來，平均每個產糧大縣每年可新增1億元左右的糧食生產補助。我省的產糧大縣每年有望獲得 50億元左右的補貼。如此才能從根本上改變產糧大縣的財力窘狀，調動縣級政府重農抓糧的積極性。

根據財力狀況適度加大對產糧大縣的扶持力度。省委、省政府可根據全省財政收支狀況，適度增加對產糧大縣的農業投資。重點支持農業基礎設施建設，加大對農業水利設施建設、中低產田改造以及高標準農田建設的投入力度；增加農業科技投入，逐步提高農業科技投資強度，重點支持農業科技自主創新、病蟲害防治、農業技術推廣、糧食質量安全檢測等；提高政策性糧食保險補貼標準，支持農民對糧食作物投保，特別是對洪澇、旱災等自然災害進行保險等。

探索與主銷區建立糧食生產利益補償雙向驅動機制。由省委、省政府或產糧大縣所屬的市委、市政府與糧食主銷區地方政府溝通，搭建平臺，促成我省產糧大縣與糧食主銷區簽訂《糧食產銷合作協議》。爭取糧食主銷區對我省產糧大縣給予資金和項目支持，作為交換條件我省產糧大縣向其提供質量優良價格合理的糧食產品，力求形成互利互惠、穩定、長效的糧食生產利益補償雙向驅動機制。

積極建議中央允許建立區域代為落實補充耕地補償機制。我省耕地資源比較豐富，許多產糧大縣都有盈余耕地面積，如果能夠突破“異地指標調劑”省際限制，我省則可以通過為耕地不足地區代為落實耕地占補平衡任務，收取異地代補補償金，進而彌補產糧大縣從事農業生產的機會成本。

三、建立糧食生產生態環境補償制度

當前，我省糧食生產面臨的生態環境問題日益突出，已影響到糧食質量安全以及糧食生產的可持續發展。因而，構建糧食生產利益補償機制必須考慮生態環境補償。加快建立糧食生產生態環境補償制度，要從以下幾方面入手：

努力爭取中央財政資金支持。在實際操作中，要多渠道爭取國家各項專項補助資金或國債資金，提高中央財政在各項資源性收費中對我省自然生態補償的投入比重，強化耕地、水資源等資源使用補償力度，防止出現生態危機。

加大省財政對糧食生產生態補償的投入。整合優化財政支出結構，制定或調整各類專項資金使用管理政策，在財政基礎設施投資以及各項支農專項資金中安排一定比例的糧食生產生態環境補償資金，用于加強耕地治理、水土流失、農村環保基礎設施建設等，同時對使用綠色環保的農業投入品進行價格補貼。

積極探索市場化的生態補償模式。多渠道籌措糧食生產生態補償資金，完善各種環境與資源費的征收使用管理制度，逐步加大各項資源費、排污費等用于糧食生產生態環境補償的比重。

制定我省糧食生產生態環境補償標準。加快建立糧食生產的自然災害和生態環境統計監測指標體系，研究制定價值量化評價方法，逐步建立科學的生態補償標準體系。

四、創建境外商品糧生產基地補償機制

鑒于我省在保障國家糧食安全方面的重要地位，以及所處的特殊地理位置和糧食生產產業優勢，建議省委、省政府向中央申請給予黑龍江省在境外建設糧食生產基地以必要的扶持政策。一是對在境外租種土地進行糧食生產的企業，每畝按照目前國內4倍的標準給予補貼；二是對境外生產、返銷國內的糧食企業，每返銷 1斤糧食給予0.3元的補貼。由此推算，我省“走出去”的企業每在俄遠東地區租種 1000萬畝耕地則可獲得近40億元的補貼，每返銷 100億斤糧食則可獲得30億元補貼；三是完善稅收優惠政策。在國家層面上盡快與“走出去”的農業企業目標國簽訂避免雙重征稅的協定，對境外生產的糧食回運，應減免進口關稅和增值稅。這將極大地調動企業走出去建設商品糧戰略后備基地的積極性，將為保障我國糧食安全構建境內外“雙重保險”。

五、提升糧食生產利益補償機制的運行效率

首先，健全糧食生產利益補償管理機制。在我省糧食生產補貼管理過程中，要實行專款專用，專戶管理，所有財政支農資金統一存入固定賬戶，審計人員進行款項抽查監督。對現有性質用處相同的資金應統一歸口管理、簡化工作，加強監管。應規范管理單位和發放檢查上的整合，根據資金的使用性質不同對管理單位進行調整。

其次，落實糧食生產利益補償機制績效考核評價制度。我省在實施糧食生產補貼的過程中應建立目標責任制度和責任追究制度等監督機制，使得政策執行者在政策執行過程中有一定的規范來約束某些不良行為。具體講，應在落實糧食省長負責制的同時，切實加強和完善市、縣長負責制，層層簽訂目標責任書，使糧食生產補貼的每個環節都能找到具體的負責人，確保直補資金及時足額補貼給種糧農民。