從封閉到公開：我國環境影響評價文件公開的制度演變*

朱 謙

從封閉到公開：我國環境影響評價文件公開的制度演變*

朱 謙**

2008年《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法》確立了政府環境信息公開制度，但是，由于立法內容的不確定性，加上原國家環保總局的行政執法解釋，使得環境影響評價文件信息在很長一段時間內處于不主動公開境地。在中央政府強力推動和重大環保事件層出不窮的雙重壓力下，環保部從2012年開始，通過制定規范性文件，在不長的時間內，實現了由主動公開環境影響評價文件的簡本到主動公開環境影響評價文件全本的轉變。然而，環保部推動環境影響評價文件的主動公開的規范性和權威性明顯不足，因此，最終還是新修訂的《環境保護法》在環境保護基本法中，確立了環境影響評價文件信息主動公開制度，盡管它在今后法律的實施中還需要解決一些現實的問題。

環境信息 環境信息公開 環境影響評價報告書（表）

一、問題的引出

雖然，2008年5月1日實施了《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）和《環境信息公開辦法》（試行）（以下簡稱《辦法》），但環境影響評價文件的信息公開問題，一直是環境保護領域中一個全社會關注的焦點。值得稱道的是，經過全國人大常委會四次審議通過，并于2015年1月1日正式實施的新《環境保護法》，對環保部門公開建設項目環境影響評價文件問題作出了積極地回應。新《環境保護法》第56條中規定，“負責審批建設項目環境影響評價文件的部門在收到建設項目環境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業秘密的事項外，應當全文公開”。該項規定標志著我國環境基本法中確立了政府對環境影響評價文件的主動公開制度。需要說明的是，在新《環境保護法》出臺之前，隨著我國環境法律實施大環境的不斷變化，環保部也在通過政策的實施，出臺了相關的規范性文件，在一步步推動環境影響評價文件的主動公開。因此，本文將針對我國建設項目環境影響評價文件信息的公開，討論以下幾個問題：建設項目環境影響評價文件信息公開制度是如何推進的？它在每一個階段呈現出什么樣的特點？新《環境保護法》對建設項目環境影響評價文件信息公開制度發展是如何體現的？其法律規范的實施將需要解決哪些現實的問題？

二、環境影響評價文件的簡本公開：環保部第51號文

（一）拒絕公開的環函［2008］50號文

自《條例》和《辦法》在2008年5月1日實施始，涉及到環保部門公開建設項目環境影響評價文件的法律規范，主要是《辦法》第11條的規定，即環境保護行政主管部門應當在受理建設項目環境影響評價文件后，在其政府網站或者采用其他便利公眾知悉的方式，公告環境影響評價文件“受理情況”和“審批結果”。然而，這里的公告環境影響評價文件受理以及審批信息是否包含環境影響評價文件本身，則不是很清楚。事實上，環保部門只是僅僅主動公開建設項目環境影響評價文件的“受理情況”和“審批結果”，也并不是無緣無故的。實踐中，會存在許多公眾要求環保部門主動或者依申請公開建設項目環境影響評價文件的情形。基于此，2008年1月30日，原國家環境保護總局在答復上海市環境保護局《關于執行〈環境信息公開辦法（試行）〉有關問題的請示》（滬環保管［2007］397號）時，原國家環境保護總局為此作出過《關于公眾申請公開建設項目環評文件有關問題的復函》（環函［2008］50號）行政執法解釋。①《關于公眾申請公開建設項目環評文件有關問題的復函》（環函［2008］50號），http://www.zhb.gov.cn/info/gw/huanhan/200802/ t20080202_117941.htm，2015年1月30日訪問。在環函［2008］50號文中，明確規定環保部門在辦理環境影響評價審批中獲得的由建設單位編制的建設項目環境影響評價文件，包括環境影響評價報告書（表）等，不屬于《辦法》所列的主動公開的政府信息范圍。對于《條例》中涉及到主動公開環境影響評價文件的規范，原國家環保總局制定的《辦法》將其公開的范圍與內容進一步壓縮，變成環保部行政執法解釋中的不需要主動公開。客觀地說，各級環保部門在公開環境影響評價文件時，本來就比較消極，更何況還有原國家環保總局制定的規章作為支持其不予主動公開的依據。②關于對環函［2008］50號文的質疑，請參見朱謙：《建設項目環評文件環保部門需要公開嗎?》，載《環境保護》2011年第Z1期。

（二）環函［2008］50號文的廢除

在政府信息公開已經成為一種制度與潮流的今天，原國家環保總局環函［2008］50號文必須得到糾正。好在環保部終于也意識到這個問題，2012年10月9日發布了《環境保護部關于廢止環函［2008］50號文件的公告》（環境保護部公告2012年第60號）。在該公告中，環保部認為：“《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008年5月1日起實施。此前由原國家環境保護總局于2008年1月30日印發的《關于公眾申請公開建設項目環評文件有關問題的復函》（環函［2008］50號）有關內容與該條例的規定不相符合，現決定予以廢止。”③《環境保護部關于廢止環函［2008］50號文件的公告》（環境保護部公告2012年第60號），http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/ bgg/201210/t20121015_238353.htm，2015年1月28日訪問。

對于環保部2012年第60號公告，應該給予其積極的評價，畢竟是自我改正錯誤。但是，有幾點值得注意：其一，在環保部2012年第60號公告中，特別提及到兩個時間點，即2008年5月1日《條例》的實施日期，另外一個就是2008年1月30日環函［2008］50號文的印發日期。環保部強調這兩個一前一后的日期，其實就是想說明，環保部發布環函［2008］50號文時，《條例》還沒有實施，即便是環函［2008］50號文中的內容與《條例》規定不符，也是很正常的。然而，環保部的這種責任推脫是站不住腳的，因為《條例》確實是在環函［2008］50號文實施后的2008年5月1日實施的，但是，環保部非常清楚《條例》是在2007年1月17日由國務院第165次常務會議通過，并于2007年4月5日予以公布。其二，在環保部2012年第60號公告中，提出了環函［2008］50號文的“有關內容與該條例的規定不相符合”，但是，這里的“有關內容”到底是指什么內容，則不得而知。因為，在環函［2008］50號文中，既涉及到環境影響評價文件的主動公開內容問題，也涉及到對于環境影響評價文件依申請公開問題。另外，環函［2008］50號文，究竟是與《條例》的哪些規定不相符，也沒有明確說明。當然，如果認為建設項目環境影響評價文件是屬于環保部門主動公開的環境信息的范圍，那么，在環境影響評價文件屬于主動公開的情形下，公眾也就自然不需要再去向環保部門申請公開。④同注②。

（三）環境影響評價文件簡本公開：環保部2012年第51號文

事實上，一個非常有意思的現象是，在環保部發布《環境保護部關于廢止環函［2008］50號文件的公告》之前，2012年8月15日，環保部已經發布《關于發布建設項目環境影響報告書簡本編制要求的公告》（以下簡稱“環保部2012年第51號文”）。環保部2012年第51號文內容為：“為貫徹落實《關于切實加強風險防范嚴格環境影響評價管理的通知》（環發［2012］98號）精神和《環境影響評價公眾參與暫行辦法》的有關規定，進一步加大環境影響評價公眾參與和政務信息公開力度，更好地保障公眾對環境保護的參與權、知情權和監督權，自2012年9月1日起，建設單位向各級環保部門報送環境影響報告書，應同時提交報告書簡本；各級環保部門在本部門網站上公示項目受理情況，應同時公布報告書簡本，并附審批部門聯系人及聯系方式。”⑤《關于發布<建設項目環境影響報告書簡本編制要求>的公告》（環境保護部公告2012年第51號），http://www.mep.gov.cn/ gkml/hbb/bgg/201208/t20120823_235124.htm?keywords=，2015年2月1日訪問。

就建設項目環境影響評價文件的信息公開來說，環境保護部公告2012年第51號文具有重要的意義：第一，它將建設項目環境影響評價文件的公開與公眾環境保護的參與知情權和監督權的行使進行了關聯，使得環境影響評價文件的主動公開更加具有正當性基礎；第二，明確了建設項目環境影響評價文件公開的內容范圍為環境影響評價報告書的簡本，并且對環境影響評價報告書的簡本編制內容提出了很細致的要求。⑥在環境保護部2012年第51號文中，對環境影響評價報告書簡本的一般要求為：第一，報告書簡本是指環境影響報告書主要內容的摘要以及公眾參與篇章全文。第二，建設單位和環評機構對環境影響報告書簡本內容的真實性負責。第三，報告書簡本應簡明扼要、通俗易懂，規范使用專業術語，盡量減少技術推導過程的描述。第四，報告書簡本不應涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私等內容。公眾參與篇章中涉及個人隱私的信息在公告時應作必要技術處理。第三，對環境影響評價報告書簡本的公開形式提出了要求，即各級環保部門在本部門網站上公示項目受理情況，應同時公布報告書簡本。

2012年，環保部在推動建設項目環境影響評價文件的信息公開方面有所進步，這里的進步體現在兩個方面：其一，它明確宣告，2008年初發布的環函［2008］50號文，因為不符合《條例》的規定而被廢止。盡管，環保部并沒有具體說明，環函［2008］50號文究竟不符合《條例》的哪些規定，但是，它畢竟主動收回了環保部門拒絕主動或者依申請公開環境影響評價文件信息的“擋箭牌”，使得環境影響評價文件信息可能被主動或者依申請公開。其二，為了防止環函［2008］50號文被廢止后，環境影響評價文件信息公開處于無章可循的境地，環保部在廢除環函［2008］50號文前，已經為此作出了安排，相應地出臺了環境保護部公告2012年第51號文，主張建設項目環境影響評價報告書的簡本是需要主動公開的。因此，可以說，2012年是推進我國環境影響評價文件信息公開制度進步非常重要的一年。

（四）環保部2012年第51號文的影響因素

然而，對于環保部通過規范性文件的形式推進建設項目環境影響評價文件信息公開制度的行為，我們需要冷靜地加以評價。為此，非常有必要對環保部的廢、改、立行為背后的影響因素進行考察。事實上，環保部在2012年環境影響評價文件信息公開行為的表現，從某種意義上來說，并不是其內在的環境信息公開的理念發生了根本性的變化，而更多的是受到外部有關因素的影響而不得不作出如此的反應。那么，這種外部的影響因素又是什么呢？

從現有的資料分析可以看出，環保部2012年涉及環境影響評價文件信息公開規范性文件的廢、改、立行為，主要是受到兩個方面的外部因素的影響：其一是，在國家層面，國務院已經意識到政府信息公開領域存在的問題比較嚴重，需要在一些重點領域加大政府信息主動公開的力度。為此，國務院辦公廳在2012年4月28日發布《關于印發2012年政府信息公開重點工作安排的通知》（國辦發［2012］26號），⑦國務院辦公廳：《關于印發2012年政府信息公開重點工作安排的通知》（國辦發［2012］26號），http://zwgk.gd.gov.cn/006939 748/201207/t20120705_325154.html，2015年1月30日訪問。明確要求各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構貫徹落實經國務院同意的《2012年政府信息公開重點工作安排》。在推進重點領域信息公開方面，特別強調推進環境保護信息公開，其中包括“要加強環境核查審批信息公開，著力推進建設項目環評、行業環保核查、上市環保核查等信息的主動公開”。同時，規定了環境保護部負責落實推進環境保護信息公開。也正是基于此，環保部辦公廳在2012年10月30日發布了《關于進一步加強環境保護信息公開工作的通知》（環辦［2012］134號），要求對建設項目環境影響評價文件受理情況、環境影響報告書簡本、環境影響評價文件審批結果以及建設項目竣工環境保護驗收結果等相關信息予以全面主動公開。環境影響報告書簡本作為項目受理條件之一,應當與建設項目環境影響評價文件受理情況同時在具有審批權的環境保護行政主管部門網站上公布。其二是，在社會層面，公眾對于建設項目環境影響評價文件的公開有著強烈的需求，他們通過多種方式來表達對環保部不公開環境影響評價文件的不滿。在這些方式中，最值得注意的是，公眾通過環境信息公開的訴訟⑧典型訴訟案件請參見：《農民狀告環保局要求公開環境影響報告》，載《揚子晚報》2009年12月19日。和引發大規模的環境群體性抗爭事件，形成對環保部既不主動，也不依申請公開環境影響評價文件信息行為的現實壓力。比如，由于環評公開和公眾參與的不充分，寧波鎮海煉化擴建項目、大連福佳PX項目、四川什邡鉬銅項目、江蘇啟東王子造紙等項目引起了當地大規模的群體抗議事件，直接促使環保部在2012年廢止環函［2008］50號文件，印發了《關于發布〈建設項目環境影響報告書簡本編制要求〉的公告》（環保部公告2012年第51號），要求各級環保部門在本部門網站上公示項目受理情況，應同時公布報告書簡本，并附審批部門聯系人及聯系方式，為公眾參與創造方便條件。這一文件的出臺成為政府環境信息公開規范的關鍵轉折點。⑨參見王燦發、林燕梅:《我國政府環境信息公開制度的健全與完善》，載《行政管理改革》2014年第6期。

（五）環保部2012年第51號文的局限性

從上面的分析可以看出，對于環境影響評價文件的信息公開，環保部門實際上并不是積極主動，即便是在《條例》實施后，也并沒有多大的改變，這也可以從原國家環保總局制定的《辦法》以及之后的有關規范性文件的內容得出這樣的結論。環保部在2012年10月發布的環辦［2012］134號文，雖然要求環保部門在受理建設項目環境影響評價報告書時，應該向社會公眾公開環境影響評價報告書的簡本，但是，它離公眾的需求還是有很大的差距，具體表現為：第一，環保部門公開的環境影響評價文件的范圍，并不是針對所有類型的環境影響評價文件，而只是公開環境影響評價文件中的環境影響評價報告書的簡本，并不包括環境影響評價報告表和環境影響登記表的內容。事實上，需要編制環境影響報告表的項目，盡管其對環境的影響可能較小，但是公眾往往對其還是有強烈的需求的，因為它可能直接影響公眾的環境權益。比如，餐飲業項目的環境影響評價，它不需要編制環境影響評價報告書，一般是環境影響評價報告表或者登記表，但是，由于它往往是在社會敏感區域內，其油煙、噪聲污染通常是公眾特別關心的問題。第二，從環保部門公開的內容來看，并非是環境影響評價報告書的全文信息，而只是其簡本。但是，環保部門是很清楚的，無論是公眾通過訴訟方式，還是通過群體性事件的方式，來表達對建設項目環境問題的關注，都是針對環境影響評價報告書的內容的，也就是說只有環境影響評價報告書的全文才是公眾最需要獲知的，他們可在此基礎上表達對相關建設項目環境影響的意見和建議。既然環境影響評價文件屬于環保部門主動公開的環境信息范疇，環保部卻并沒有通過各種方式來進一步解釋，為什么只是要公開環境影響評價報告書的簡本，而不是報告書的全文。第三，環境影響評價報告書的簡本信息公開并不是一直處于公開狀態，而只是在環保部門受理環境影響評價報告書到環保部門對該環境影響評價報告書作出審批決定的這段時間，一旦環保部門審批結束，該環境影響評價報告書簡本信息也就隨之撤銷。

三、環境影響評價文件全本公開：環辦［2013］103號文

（一）外力推動下的理念更新：環辦［2013］86號文

2013年7月1日，國務院辦公廳又一次發布《關于印發當前政府信息公開重點工作安排的通知》（國辦發［2013］73號），⑩參見國務院辦公廳：《關于印發當前政府信息公開重點工作安排的通知》（國辦發［2013］73號），http://news.xinhuanet.com/ politics/2013-07/10/c_116486270.htm，2015年1月31日訪問。進一步推進建設項目環境影響評價信息公開，要求環保部明確相關要求，指導全國環保部門實行環評受理、審批和驗收全過程公開。為此，環保部辦公廳在2013年9月14日發布《關于當前環境信息公開重點工作安排的通知》（環辦［2013］86號）。?參見環保部辦公廳：《關于當前環境信息公開重點工作安排的通知》（環辦［2013］86號），http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/ bgt/201309/t20130918_260412.htm，2015年1月31日訪問。在環辦［2013］86號文中，有幾點值得注意：第一，環保部進一步意識到環境信息公開的意義和作用。由于環境信息公開已連續兩年列入國務院政府信息公開重點領域，既是國務院對環境信息公開高度重視的充分體現，也是針對社會各界對環境信息高度關注和迫切需求提出的重要舉措。環境信息只有充分公開才能獲得公眾的理解，才能動員更多的公民和組織參與、支持環境保護工作。第二，將推進建設項目環境影響評價信息公開作為環保部的一項重要任務，要求2013年內發布《環境影響評價政府信息公開工作指南（試行）》，在建設項目環境影響評價文件受理情況、審批結果、驗收結果和環境影響報告書簡本公開的基礎上，公開建設項目環境影響評價和竣工環境保護驗收批復文件，公開建設單位或地方政府作出的環境保護措施承諾文件，在全國環保部門實行環評受理、審批和驗收全過程公開。環保部將對地方環保部門落實《環境影響評價政府信息公開工作指南（試行）》情況進行監督和指導。第三，認識到了要處理好主動公開與依申請公開的關系。認為主動公開是政府信息公開的主體，凡是《條例》和環保信息公開規章制度中規定應該公開、能夠公開的信息，都要及時、主動公開。依申請公開是政府信息公開的補充，各級環保部門首先要積極做好主動公開環境信息工作，最大限度滿足公眾對環境信息的普遍需要，同時依法依規做好依申請公開工作，滿足部分公民和組織對政府信息的特殊需要。依申請公開比較集中的重點領域，需要進一步加大主動公開力度。

為了落實環辦［2013］86號文，2013年11月14日，環保部辦公廳發布文件《關于印發建設項目環境影響評價政府信息公開指南（試行）的通知》（環辦［2013］103號）。?參見環保部辦公廳：《關于印發建設項目環境影響評價政府信息公開指南（試行）的通知》（環辦［2013］103號），http:// www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201311/t20131118_263486.htm，2015年2月21日訪問。該指南相較于環辦［2012］134號文，在環境影響評價文件的信息公開方面，有了很明顯的進步：第一，明確要求環保部門受理建設項目環境影響評價報告書、表全本的主動公開，不再僅僅是公開環境影響評價報告書的簡本。第二，擴大了環境影響評價文件公開的種類，即由原來的公開環境影響評價報告書類型，擴大到環境影響評價報告書和報告表，基本涵蓋了對環境影響比較大的建設項目的環境影響評價文件。第三，在主動公開環境影響評價報告書和報告表，滿足公眾環境知情權利的同時，也考慮到環境信息公開的例外情形，即公開環境影響評價信息，刪除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私以及涉及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定等內容。

（二）環保部環辦［2013］103號文的不足

盡管，環保部在近兩年里由于各種原因，在一步步強化建設項目的環境影響評價文件的主動公開，也確實取得了顯著的成績，這對環境影響評價文件信息公開制度的建設有積極的推動作用，但是，還需要從以下幾個方面來理性審視環保部近年來發布的各類規范性文件。

第一，從某種意義上來說，環保部是基于外部的不同方向的壓力，針對《辦法》的條款，根據其不同時期的政策需要作出的解釋，而并沒有通過修改作為部門規章的《辦法》來相對穩定地確立環境影響評價文件的信息公開制度。因此，環境影響評價文件的信息公開，主要是通過政策和規范性文件的形式來推進，其法律位階很低，權威性不足，這也必然影響其有效實施。目前，環保部沒有建立環境影響評價文件公開的全國平臺，公眾需要到各地環保部門網站進行查找。比如，自《建設項目環境影響評價政府信息公開指南（試行）》實施以來，重慶兩江志愿服務發展中心通過觀察環保部、31個省級環保部門和119個地級市環保部門落實指南情況，發現截至2014年3月28日，只有北京市、河北省和廣東省等13家省級環保部門和珠海、成都、昆明等12個城市的環保部門在其官方網站上，就環境影響評價文件全本實現了公開。在其觀察的范圍內，超過1/4的環保部門在落實指南情況方面沒有任何行動，也就是環評信息在中國大部分地區還沒有得到實質的公開。?參見重慶兩江志愿服務發展中心:《環評信息公開指南解讀與實施觀察》，http://site.douban.com/134644/widget/notes/7538582/ note/357458752/，2015年2月23日訪問。

第二，環保部對于環境影響評價文件信息的主動公開，并不是發自其“內心”的觀念轉變，真正確立主動公開環境影響評價文件信息制度。無論是2012年的公開環境影響評價報告書的簡本，還是2013年的公開環境影響評價文件報告書、報告表全本，都是基于來自國務院關于強化重點領域信息公開的“點名”要求。或者說，假如沒有2012年和2013年國務院辦公廳連續發布強化信息公開的規范性文件，并就環保領域環境信息公開“點名”需要環保部加以貫徹落實的話，環保部也不可能在2012年10月9日發布《關于廢止環函［2008］50號文件的公告》。之所以作此推測，也并非沒有依據。因為，雖然環保部廢止了環函［2008］50號文，但是，該文中的“影子”依舊反映在《關于印發建設項目環境影響評價政府信息公開指南（試行）的通知》（環辦［2013］103號）之中。比如，在環函［2008］50號文中，環保部一方面認為環境影響評價文件不屬于其主動公開的環境信息，而另一方面又將環境影響評價文件公開的義務引向建設單位，即告知公眾可以向建設單位獲取環境影響評價文件，以逃避其主動公開環境影響評價文件信息的義務。在環辦［2013］103號文之中，雖然要求各級環保部門公開環境影響評價報告書、表全本，但是，卻同時規定，“建設單位在向環境保護主管部門提交建設項目環境影響報告書、表前，應依法主動公開建設項目環境影響報告書、表全本信息，并在提交環境影響報告書、表全本同時附刪除的涉及國家秘密、商業秘密等內容及刪除依據和理由說明報告。環境保護主管部門在受理建設項目環境影響報告書、表時，應對說明報告進行審核，依法公開環境影響報告書、表全本信息”。這里對于建設單位的要求規定，有兩點值得注意：其一，建設單位在向環境保護主管部門提交建設項目環境影響報告書、表前，應依法主動公開建設項目環境影響報告書、表全本信息，那么環保部門在建設單位自己已經公開環境影響評價文件全本信息后，再去公開建設項目的環境影響評價文件全本信息就沒有什么后顧之憂了，實質上就是轉嫁環境影響評價文件信息公開之義務。?比如，《深圳市人居環境委員會建設項目環境影響評價信息公開管理辦法》第7條規定：“建設單位或其委托的環境影響評價機構在向環境保護行政主管部門提交建設項目環境影響報告書（表）審批或者重新審核前，應按照相關規定，主動公開建設項目環境影響報告書（表）全本（報批稿），并將信息公開憑證一并提交環境保護行政主管部門。”其二，建設單位在提交環境影響報告書、表全本同時附刪除的涉及國家秘密、商業秘密等內容及刪除依據和理由說明報告，而環境保護主管部門在受理建設項目環境影響報告書、表時，應對說明報告進行審核。這種規定本無可厚非，但是，實踐中往往存在建設單位濫用國家秘密、商業秘密以及個人隱私等抗辯權，從而肆意擴大環境影響評價報告書、表中涉及國家秘密、商業秘密以及個人隱私等內容，從而達到規避環境影響評價報告書、表全本信息公開制度，而環保部門的所謂審核，在“多一事不如少一事”的公開理念下，恐怕只能是走走形式而已。?參見潘從武、曹華：《要求公開環評報告新疆石河子小伙起訴環保局》，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2013-05/28/ content_4499127.htm?node=20908，2014年7月30日訪問。熊紅明、潘強：《網友發現紅樹林遭破壞 環保部門不公開環評報告被起訴》，http://www.gx.xinhuanet.com/newscenter/2013-01/25/c_114504617.htm，2015年2月30日訪問。

第三，環境影響評價文件信息公開的目的，還是僅僅局限于服務建設項目環境影響評價文件審批中的公眾參與，缺乏對環境影響評價文件的公開與公眾參與環境保護的全面的、更深刻的認識。在環辦［2013］103號文之中，只是規定環保部門自收到建設單位提交環境影響評價報告書、報告表之日起20日內，要按照規定公開環境影響評價報告書、報告表，也并沒有涉及到被公開的環境影響評價文件的公開時間維持多久。但是，從環保部2014年1月1日執行環辦［2013］103號文開始，被主動公開的環境影響評價文件信息也只是維持在建設項目環境影響評價文件被審批這個階段，一旦環保部門作出了對環境影響評價的審批決定或者不予審批決定，在環保部門公開建設項目的環境影響評價文件審批決定的同時，被主動公開的環境影響評價文件也就隨之撤銷。?比如，《深圳市人居環境委員會建設項目環境影響評價信息公開管理辦法》第8條規定：“環境保護行政主管部門應當在受理建設項目環境影響報告書（表）后，在其政府網站或者采用其他便利公眾知悉的方式，向公眾公告如下內容：（一）項目名稱；（二）建設地點；（三）建設單位；（四）環境影響評價機構；（五）受理日期；（六）環境影響報告書（表）全本（報批稿）；（七）公眾反饋意見的聯系方式。報告書公告期限自發布之日起10個工作日屆滿，報告表公告期限自發布之日起5個工作日屆滿。”

四、新《環境保護法》：環境影響評價報告書全本公開

（一）新《環境保護法》對環境影響評價文件公開制度的確立

從前面的分析可以看出，自2008年《條例》實施以來，環保部門主動公開建設項目環境影響評價文件的制度，是在各種因素的相互影響和推動下，逐步向前邁進的。雖然，在不同時期，環保部通過各種規范性文件的發布試圖構筑環境影響評價文件公開制度，但是，在沒有權威性法律支撐的背景下，這種環境影響評價文件的公開更多地體現為一種政策的推動，與真正的具有強約束性的法律制度的最終確立還是相距甚遠。因此，環境影響評價文件信息公開制度的確立重任，就理所當然地落在新修訂的《環境保護法》身上了。2014年4月24日通過的新《環境保護法》第56條第2款規定：“負責審批建設項目環境影響評價文件的部門在收到建設項目環境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業秘密的事項外，應當全文公開。”這是我國法律層面上正式確立的環境影響評價文件公開制度。之所以如此認為，是因為：

第一，法律規范的權威性。過去，關于環境影響評價文件信息公開的法律規范，在《環境影響評價法》、《條例》、《辦法》中都沒有明確的規定，相關的法律規范大多數是通過環保部的規范性文件形式表現出來的，其規范效力不高。這次的環境影響評價文件信息公開法律規范，是通過新修訂的《環境保護法》來表達的。作為環境保護領域的基本法律，它具有統領其他環境法律、法規和規章的作用，使得環境影響評價文件的信息公開，成為各級環保部門主動公開環境信息的法定義務。

第二，信息公開義務主體的明確性。在過去多年的環境影響評價文件信息公開的法律實踐中，不論是主動公開形式，還是被動公開形式，不可否認的一個嚴峻事實是，負有公開環境信息義務的環保部門，常常會出現相互推諉的情形。正如有學者所言：“實踐中，因捆綁上了過錯追究和行政問責，非制作的行政機關持有信息，也不愿公開，寧可把當事人呼來喚去，也不愿‘蹚渾水’、沾惹是非。”?余凌云：《政府信息公開的若干問題》，載《中外法學》2014年第4期。在新《環境保護法》中，明確了環境影響評價文件信息公開的義務主體為“負責審批建設項目環境影響評價文件的部門”。一般來說，我國對于建設項目環境影響評價文件的審批，是根據法律、法規實行分級行使審批權的，也就是說，一個建設項目的環境影響評價文件，作為其審批主體的環保部門通常是特定的。

第三，信息公開范圍的確定性。在建設項目環境影響評價文件信息公眾需求方面，不可否認的是，環境影響評價報告書最為引人矚目而成為一些重大環境事件的聚焦點。因為，我國的環境影響評價分類管理行為的實施，就是依據建設項目對環境可能產生的影響大小為標準，來確定環境影響評價文件的類型的。通常需要編制環境影響評價報告書的項目，往往都可能對環境產生比較大的影響。因此，新《環境保護法》規定建設項目的環境影響評價報告書的公開，正是抓住了我國建設項目環境信息公開的重點和熱點，也是積極回應社會公眾對重點領域環境信息需求的立法舉措。

第四，信息公開內容的全面性。為了使得公眾能夠全面獲知建設項目的環境影響評價報告書的信息內容，新《環境保護法》要求環保部門應該公開環境影響評價報告書的全文。當然，法律在滿足公眾環境知情權的同時，也考慮到了對作為第三人的利益保護的問題，即環境影響評價報告書中涉及到國家秘密和商業秘密的內容，環保部門可以不予公開。

第五，信息公開方式的主動性。環境影響評價報告書的內容，作為環境信息公開的客體，法律上既可以設定其為主動公開的信息，也同樣可以設定其為依申請公開的信息。從環境影響評價報告書的信息需求角度來看，采取主動公開方式，無論是對社會公眾，還是對于環保部門，都是一種既節省信息公開或者信息索取成本的有效方式，同時也是大大提升信息公開效力，促進公眾有效參與環境保護的途徑。?參見程潔：《環評報告的公開屬性及其制度實現》，載《綠葉》2012年第9期。

第六，信息公開責任的約束性。環境信息公開既然構成環保部門的一項法定義務，那么，對于不履行環境信息公開義務的行為，應該有相應的法律責任的承擔。新《環境保護法》在第68條中規定，地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有應當依法公開環境信息而未公開的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職。

（二）新《環境保護法》實施需要解決的幾個問題

可以認為，我國新《環境保護法》中已經確立了環境影響評價文件的主動公開制度，但是，該項制度的實施，還將遭遇到一些現實的問題需要解決。

第一，關于主動公開的主體是否僅限于負責審批該環境影響評價文件的環保部門的問題。在新《環境保護法》中，明確界定了環境影響評價文件信息公開的主體是審批該環境影響評價報告書的環保部門，這對于環境信息公開責任到位是有積極作用的。但是，實踐中，一些行政級別層次比較高的環保部門，作為環境影響評價報告書的審批機關，在對建設單位提交的環境影響評價文件審批過程中，往往采取委托屬地的行政級別比較低的環保部門進行初審，并在初審意見的基礎上形成正式的審批決定。比如，《廣東省環境保護廳建設項目環境影響評價文件審批程序規定》中規定，建設單位在向廣東省環境保護廳提交建設項目環境影響評價審批表時，是需要同時提交項目所在環保部門對環境影響評價報告書初審意見的。?參見《廣東省環境保護廳建設項目環境影響評價文件審批程序規定》第8條第4項。既然如此，那么初審的環保部門在對環境影響評價報告書進行初審時，是否需要公開環境影響評價報告書全文呢？答案應該是肯定的，因為，之所以法律上規定環保部門要公開環境影響評價報告書全文，不僅是為了實現公眾的環境知情權，更為重要的是，通過告知環境影響評價報告書的環境信息，使得公眾能夠在知情的基礎上，有效地參與到環境影響評價文件審批過程中。現實中，環保部門的初審意見，往往實質上決定了審批機關的最終審批決定，因此，采取初審方式，實施初審的環保部門也要征求公眾意見，而環境影響評價報告書全文的公開義務，也就相應地落在實施初審的環保部門身上了。另外還有一種方式是，上級環保部門往往將環境影響評價文件委托下級環保部門進行審批。盡管，在環境影響評價文件委托審批過程中，接受委托的環保部門是以委托的環保部門名義實施審批行為的，但是，整個委托審批過程都是由接受委托的環保部門來實施的，因此，此種情形下的環境影響評價文件的公開和征求公眾意見，接受委托的環保部門也應該有公開環境影響評價文件信息的義務。

第二，關于主動公開環境影響評價文件是否僅限于環境影響評價報告書的問題。在環保部辦公廳發布文件的《關于印發建設項目環境影響評價政府信息公開指南（試行）的通知》（環辦［2013］103號）中，要求環保部門在受理建設單位的環境影響評價文件后，應該全文公開的環境影響評價文件的種類，包括環境影響評價評價報告書和報告表，基本涵蓋了對環境影響比較大的建設項目的環境影響評價文件。然而，在新《環境保護法》中，法律明確要求環保部門公開的只是環境影響評價報告書，沒有涵蓋環境影響評價報告表和環境影響登記表。這是否表明，對于環境影響評價報告表和環境影響登記表今后將不再能夠主動公開了呢？答案應該是否定的。因為，新《環境保護法》第56條第2款主要是針對環境影響評價比較大、公眾參與度高的環境影響評價報告書文件，具有針對性和現實性的考慮，但是，它并不表明，環境影響評價報告表甚至環境影響登記表文件的信息就不需要公開了。由于此次新《環境保護法》專門增加了“第五章信息公開和公眾參與”，同時在第53條中確立了公眾環境知情權和公眾環境保護參與權，并且明確了環保部門為實現公眾這些權利的相應法定義務，其中就包括環境信息公開的義務。因此，環保部門的環境信息公開義務的范圍，除了新《環境保護法》中的有關列舉之事項外，還受到第53條公眾環境知情權條款的概括規制。基于此，法規、規章依舊可以規定，環保部門對于環境影響評價報告表、環境影響登記表的主動公開，即便在沒有相關法規、規章明確規定的情況下，環保部門也有相應的行政自由裁量權，根據建設項目環境影響的具體情況，以及公眾參與的需求，主動公開環境影響評價報告表和環境影響登記表。當然，即使環保部門不主動公開環境影響評價報告表和環境影響登記表，那么，公眾依舊可以依申請向環保部門獲取相關環境信息。

第三，關于主動公開環境影響評價文件的時限問題。這個問題主要涉及到環境影響評價報告書全文信息何時主動公開以及信息維持多長時間。根據《條例》第18條的規定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。法律、法規對政府信息公開的期限另有規定的，從其規定。”從《條例》第18條規定來看，環保部門主動公開環境影響評價報告書的信息期限，應該是依照“法律、法規對政府信息公開的期限另有規定的，從其規定”的要求去執行。因此，它需要看新《環境保護法》對此期限是如何界定的。新《環境保護法》對環境影響評價報告書主動公開的期限是“在收到建設項目環境影響報告書后”，至于收到建設項目環境影響報告書后幾日進行公開并沒有明確規定，這恐怕要等今后有關法律、法規或者規章進一步予以細化。從現實的情況來看，環保部門大多在收到環境影響報告書后的10日內予以公開。如環保部一般是在7日內，將這段時間內獲取的環境影響報告書一并予以公開，納入環境影響評價報告書申請審批公示程序之中。比如，在《環境保護部關于2014年7月21日—2014年7月25日建設項目環境影響評價文件受理情況的公示》中，環保部就是根據建設項目環境影響評價審批程序的有關規定，將2014年7月21日—2014年7月25日環保部共受理的7個建設項目環境影響評價文件的受理情況予以公示，公示期為2014年7月25日－2014年8月7日（10個工作日）。在受理公示中，7個建設項目環境影響評價報告書全文也同時以公示的方式予以主動公開。?參見《環境保護部關于2014年7月21日—2014年7月25日建設項目環境影響評價文件受理情況的公示》，http://hps.mep.gov.cn/jsxm/xmsl/201407/t20140725_280530.htm，2015年2月29日訪問。應該說，環保部門公開環境影響評價報告書全文信息的期限都不會很長，因為，它是納入環境影響評價報告書的審批程序之中的，受到《行政許可法》和《環境影響評價法》關于總的審批時限的約束，因此，各地的環保部門可能在具體的期限上有很小的差異，但基本上是能夠做到及時公開的。此處比較大的問題是，已經主動公開的環境影響評價報告書全文信息，能夠維持多長期限，這將直接關系到環境影響評價報告書信息公開的宗旨和目的是什么以及能否實現的問題。因為，從現實的情況來看，目前對于環境影響評價報告書全文的公開最有效率，也是最方便告知獲取的當屬環保部門的政府網站。?在環保部發布的《建設項目環境影響評價政府信息公開指南》（試行）中，要求各級環保部門應該將環境影響評價文件信息通過本部門政府網站予以主動公開，而有條件的環保部門，也可以同時通過窗口、報紙等方式公開。從現有的情況看，無論是環保部，還是地方環保部門，在其政府網站公開環境影響評價報告書全文信息時，只是維持比較短的時間。一種情形是，將環境影響評價報告書信息公開時間維持在公示期內，其期限為10日。另外一種情形是，將環境影響評價報告書信息公開時間維持在整個審批期內，其期限具體情況要看該項目環境影響評價報告書審批的程序復雜程度。后一種情形占大多數，即在環保部門公告擬作出環境影響評價報告書審批決定意見以及正式審批文件時，都將受理后主動公開的環境影響評價報告書全文信息全部撤回。之所以會出現這種現象，是因為包括環保部在內的環保部門一直認為，環保部門主動公開環境影響評價報告書，是為了審批該報告書的需要，通過公開環境信息而引入公眾的參與，聽取公眾對報告書審批的意見，供環保部門對報告書作出審批或者不審批的決定。既然，環保部門已經作出了審批或不予審批的決定了，那么行政許可程序也就結束了，其公開環境影響評價報告書的目的也就達到了，環保部門再撤回報告書也就順理成章了。這種認識，實際上也體現在新《環境保護法》之中，因為，新《環境保護法》第53條規定的環境影響評價報告書信息公開似乎也主要是針對環保部門審批環境影響評價文件而言的。這種認識和做法是非常有害的。因為，它混淆了建設項目環境影響評價文件編制以及審批過程中征求公眾意見的時間期限的要求與環境信息公開保持期限的要求。在新《環境保護法》以及《條例》中，都沒有規定政府主動公開的環境信息在一定公開期限后就可以撤回。特別需要提及的是，新《環境保護法》確立了公眾環境知情權與環境保護參與權，并明確要求環保部門應該為公眾獲取環境信息以及參與、監督環境保護提供便利。因此，對于建設項目環境影響評價報告書信息的公開，其目的就不能僅僅局限于公眾參與建設項目環境管理這個階段，而應該擴展到建設項目的建設、運行直至生命周期結束的全過程之中。為此，環保部門在審批環境影響評價報告書過程中公開的報告書信息，不僅有利于公眾在環保部門審批報告書過程中進行參與，而且，一旦該報告書被審批過后，那么，環保部門的審批決定文件就與報告書內容構成一個完整的整體，它不僅成為環保部門全過程監管該建設項目環境行為的依據，而且也同樣成為公眾繼續參與對該建設項目環境行為實施全過程監督的依據。

五、結語

在《條例》和《辦法》制定和實施之前，建設項目的環境影響評價文件的信息公開，一直是公眾參與環境治理的一個熱點問題，因為，公眾是否能夠知悉建設項目環境影響評價文件的信息內容，往往決定著公眾參與建設項目環境治理能力的大小。從實踐來看，無論是建設單位，還是環保部門，對公開環境影響評價文件信息的公開，往往都是持比較消極的態度的。由于我國《環境影響評價法》中沒有確立環境影響評價文件的信息公開制度，使得該法中確立的公眾參與制度的實施，因為缺乏環境影響評價文件信息的公開而往往流于形式。雖然，2008年《條例》和《辦法》確立了政府環境信息公開制度，但是，由于立法內容的不確定性，加上原國家環保總局的行政執法解釋，使得環境影響評價文件信息在很長一段時間內處于不主動公開階段。然而，這種情況的出現與環境問題需要公眾切實參與的實現是背道而馳的，在中央政府強力推動和重大環保事件層出不窮的雙重壓力下，環保部從

2012年開始，通過制定規范性文件，不僅廢除了過去的不主動公開環境影響評價文件信息的執法解釋，而且在不長的時間內，快速推進環境影響評價文件的主動公開，實現了由主動公開環境影響評價文件的簡本，到完全主動公開環境影響評價文件的全文的突破。雖然說，環保部通過規范性文件推動環境影響評價文件的主動公開，是具有重大的現實意義的，也取得了很好的效果，但是，它的規范性和權威性明顯不足，因此，還是新修訂的《環境保護法》最終在環境保護基本法中，確立了環境影響評價文件信息主動公開制度，盡管它在今后法律的實施中還需要解決一些現實的問題。

*本文系國家社會科學基金項目“污染源環境監管的信息失靈及其治理研究”（項目編號：12BFX121）、司法部國家法治與法學理論研究項目“公眾參與環評行為的自在生成與制度回應——以個案分析為中心”（項目編號：09SFB2055）的階段性成果。

** 作者簡介：朱謙，蘇州大學王健法學院環境法研究中心教授、博士生導師。