中國在南海的權利主張符合國際法
——評美國國務院發表的《海洋界限——中國在南海的海洋主張》研究報告

王軍敏

中國在南海的權利主張符合國際法
——評美國國務院發表的《海洋界限——中國在南海的海洋主張》研究報告

王軍敏*

2014年12月5日，美國國務院發表了針對中國在南海的權利主張的研究報告，這不僅是對菲律賓就中菲南海爭端提起強制仲裁程序的支持和鼓勵，而且旨在影響仲裁庭對中菲南海爭端仲裁案的態度。然而，《研究報告》適用法律是錯誤的，指責中國斷續線權利主張不符合國際法是武斷的。事實上，中國斷續線權利主張是明確的，一貫的：中國對斷續線線內島、礁、沙、灘享有領土主權；對那些距離較近、可視為一個整體的群島或列島間水域享有歷史性所有權，所及的水域是中國的歷史性水域，中國有權沿這些歷史性水域外緣劃定領海基線并根據《公約》在南海主張領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域；當斷續線線內海域與其他國家的專屬經濟區重疊時，中國在上述海域享有歷史性捕魚權。中國在南海的權利主張符合國際法。中國與相關國家的南海爭端不適用《公約》規定的導致有拘束力裁判的強制程序，也不適用強制調解程序。中國主張，南海爭端應由直接當事國談判協商解決，中國和東盟國家應共同維護南海和平穩定。

擔保國家 擔保責任 擔保行政 擔保行政法

2014年12月5日，美國國務院發布了一份題為《海洋界限——中國在南海的海洋主張》的研究報告（以下簡稱《研究報告》）。①See,“LIMITS IN THE SEA,No 143: CHINA MARITIME CLAIMS IN THE SOUTH CHINA SEA”,December 5,2014,by Office of Ocean and Polar Affairs Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs U.S.Department of State,p.1.http://www.state.gov./e/oes/ocns/opa/cl6065.htm.在《研究報告》中，美國分析了中國“斷續線（the dashed-line）”權利主張的三種可能解釋：（1）“斷續線”被視為中國對線內島嶼的主權主張，即指中國只對線內島礁主張主權。如果斷續線只意味著中國對線內島嶼享有主權，那么，按照《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）規定，中國大陸海岸、海南島和線內其他島嶼享有領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域，巖礁只能享有領海，不應有專屬經濟區或大陸架，水下地理特征不應有國家管轄海域，受其所處海域法律制度的支配，人工島嶼、設施和結構沒有領海或其他國家管轄海域；而且，中國對南海島嶼的主權主張是有爭議的，中國尚未明確線內某些地理特征（如島嶼、巖礁、水下地理特征）的海洋權利，同時，越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞和文萊有權在南海主張國家管轄海域，中國與這些國家的國家管轄海域重疊，存在著海域劃界問題。（2）斷續線被視為國界線，即意在表明中國與鄰國的海上邊界。如果斷續線意味著中國與鄰國的海上邊界，那么，這只能是中國所主張的單方海上邊界，不僅不符合國家實踐和國際法，而且按照《公約》第74條和第83條規定，專屬經濟區和大陸架劃界“應根據國際法以協議劃定……以便得到公平解決”，因此，中國單方主張的海洋邊界是無效的；而且，即使是單方海洋邊界主張，仍然沒有說明中國對線內海域享有何種權利或管轄權，既不能是領海，也不是專屬經濟區。（3）斷續線被視為歷史性權利主張，即將斷續線內的水域視為中國的“歷史性水域”或者對其享有“歷史性權利”。美國認為，如果是這樣，那么這種主張不屬于《公約》第10條和第15條規定的歷史性權利主張的范疇；南海是一個遼闊的半封閉海域，根據《公約》，眾多沿海國有權主張專屬經濟區和大陸架，海洋法不允許另一國家基于“歷史”的海洋主張取代其他國家的海洋權利，相反，《公約》的一個主要目的和成就就是明確和統一沿海國有權主張的海洋區域；另外，即使按照歷史性海域的法律標準來衡量，基于斷續線的歷史性權利也不符合該標準的每一要素。美國斷言：“基于上述理由，除非中國澄清：斷續線權利主張僅僅是對線內島嶼以及這些陸地按照體現在《公約》中的國際海洋法產生的國家管轄海域的權利主張，否則，中國的斷續線權利主張不符合國際海洋法。”②同注①，第24頁。

美國不定期發布海洋界限方面的研究報告，旨在審查其他國家的海洋主張或范圍（界限），評估其是否符合國際法，表達美國政府在所涉問題上的立場。眾所周知，2013年1月，菲律賓將中菲南海爭端提交《公約》規定的強制仲裁程序，菲律賓的訴求之一是要求裁決中國的“斷續線”無效。2014年6月5日，仲裁庭通知中國在6個月內提交答辯狀，如果中國沒有在12月5日之前提交答辯狀，菲律賓可請求仲裁庭繼續進行程序并作出裁決。在中國12月7日公布《中國政府關于菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》之前，美國國務院12月5日發表了針對中國斷續線權利主張的報告，不僅是對菲律賓提起強制仲裁程序的支持和鼓勵，③2014年12月15日，菲律賓外交部網站發表聲明稱，菲律賓政府歡迎美國政府發布《海洋界限：中國在南海的海洋主張》，尤其是其結論中國的九斷續不符合國際海洋法。菲律賓需要尋求《聯合國海洋法公約》第三方仲裁和澄清南海海洋權限的立場，在這一研究中得到真實地考慮和分析。菲律賓繼續根據普遍承認的國際法原則，主張以和平和規則為基礎的爭端解決。諸如美國國務院《海洋界限：中國在南海的海洋主張》這類研究報告是支持《公約》的重要性并利用其確定海洋權限，以及和平解決海洋爭端的重要文獻。Phl Statement on the US State Department Study on Maritime Claims in the South China Sea,http://www.dfa.gov.ph/index.php/2013-06-27-21-50-36/dfa-releases/4924-phl-statement-on-the-us-state-department-study-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea,2014-12-14。而且旨在影響仲裁庭對中菲南海爭端仲裁案的態度。④中國南海研究院：《對〈中國政府關于菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件〉的思考》，http://www.nanhai.org.cn/ index.php/Index/Research/paper_c/id/100.html#div_content，2015年2月15日訪問。那么，美國《研究報告》的法律根據、分析和結論能站得住腳嗎？研究表明，中國斷續線權利主張是明確的、一貫的，而且符合國際法，美國所謂“中國只能對斷續線線內島嶼、巖礁主張主權并按照《公約》主張國家管轄海域，否則，中國的斷續線權利主張不符合國際海洋法”的論調是錯誤的。本文分四部分：法律根據、中國的斷續線權利主張符合國際法、南海爭端解決及結論。

一、法律根據：一般國際法、國際海洋法、歷史性權利

在《研究報告》中，美國探討了評價中國斷續線權利主張的法律根據。美國認為，按照一般國際法，評價國家海洋權利主張可適用的法律是體現在《公約》中的國際海洋法，即主要是規范沿海國有權主張國家管轄海域的規則，例如有關領海基線、群島基線的規則，國家根據對不同陸地特征（例如大陸、島嶼、巖礁和低潮高地）的領土主權有權主張領海及毗連區、專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域的規則以及關于海域劃界的規則等等。另外，《研究報告》還專門研究了“歷史性海灣”和“歷史性所有權”。美國認為，《公約》提到歷史性海灣或歷史性所有權的實質性條款只有如下兩處：第10條關于歷史性海灣的規定以及第15條關于領海劃界的規定。在美國看來，主張歷史性海灣或歷史性所有權的國家承擔舉證責任，為確立歷史性海灣或歷史性所有權，該國必須證明三點：（1）以眾所周知的公開方式有效地對所涉海域行使國家權力；（2）行使國家權力是連續的；（3）外國對這種權力行使的默認。這些要件與國際法院、聯合國秘書處1962年發表的《包括歷史性海灣在內的歷史性水域法律制度》等權威國際法律機構的觀點一致，解決歷史性權利主張的國際法理論限于海域界限和陸地主權的爭端以及按照海洋法可以用直線基線包圍沿海海域的爭端。美國認為，《公約》第10條和第15條的適用范圍在地理上和實質上是有嚴格限制的，即它們僅適用于海灣和類似的沿海海岸地形，不適用于專屬經濟區、大陸架或公海等海域。⑤同注①，第8～10頁。

為評價中國的斷續線權利主張，美國對其援引的法律根據進行了討論，其中提到了一般國際法、規定在《公約》中的國際海洋法以及歷史性權利問題。應該指出的是，美國對這些法律根據的理解及其適用值得商榷。為了評價中國的斷續線權利主張特別是歷史性權利，有必要闡明歷史性權利及其與《公約》、一般國際法的關系。

（一）歷史性權利及其適用范圍

傳統國際法采用低潮線作為領海基線，⑥［韓］柳炳華：《國際法》（下卷），中國政法大學出版社1997年版，第12頁。但在確定海灣的領海基線過程中遇到那些灣口寬度雖然超過一定距離，但沿岸國一直將其作為國家領土一部分的海灣的法律地位問題。國際常設仲裁法院在北大西洋沿岸捕魚案中第一次提出了“歷史性海灣”概念。⑦Scott,Hague Court Reports,First Series(1916),p.185.國際社會在界定和說明這種海灣的性質時，逐漸明確了“歷史性海灣”的意義和價值，即實際上是指那些灣口寬度雖然超過一定距離，不屬于編纂性條約草案規定的領灣，但一直被沿岸國作為其領土一部分的那種海灣，因而將這種海灣作為適用編纂性條約一般規則的例外，承認這些海灣的地位不受編纂性條約的影響，該海灣是沿岸國的領灣，海灣內的水域是沿岸國的內水。

1930年海牙國際法編纂會議、美洲國際法協會在編纂海洋法時意識到：具有其他沿海水域也存在著類似歷史性海灣的水域。⑧Series of League of Nations Publications,1930,V.14,p.125.哈佛《關于領海研究草案》在承認歷史性海灣的同時，也承認存在著寬于一般公認的領海寬度的領海。⑨Research in International Law,Harvard Law School (Nationality,Responsibility of States,Territorial Waters),1929,p.288.在漁業案中，英國認為，挪威只能將具有海灣特征的水域主張為歷史性海灣，國際法院拒絕接受英國的觀點，認為挪威對不是海灣的其他海域享有歷史性所有權，判決挪威有權以歷史性所有權為根據劃定領海基線、主張更寬的領海寬度。⑩International Court Justice Reports (1951),p.127.聯合國秘書處1957年發表的《歷史性海灣備忘錄》指出：“歷史性海灣理論是普遍適用的。不僅對海灣而且對不構成海灣的海域，例如，對位于群島內的水域以及群島和毗鄰陸地之間的海域主張歷史性權利；也可以對海峽、河口灣和其他類似水域主張歷史性權利。存在著日益將這些海域說成是‘歷史性水域’，而不是‘歷史性海灣’的趨勢。”?Historical Bays Memorandum,by the Secretariat of the United Nations (Document A/CONF.13/1),printed in Official Records of the United Nations Conference on the Law of the Sea,1958,Preparatory document No.1,p.2.同時，公法學家、1930年海洋法編纂會議、國際法院以及聯合國第一次海洋法會議均承認，存在著以歷史性所有權為根據主張更寬領海的可能，在這種情況下，相向或相鄰國家領海劃界不應該適用中間線或等距離線原則劃界。?Blum,Historical Title in International Law,p.295;ICJ Reports(1951),p.128;O'Connell,The International Law of the Sea,Vol.II,p.681.

1958年，聯合國第一次海洋法會議通過了四個公約。?海洋法四公約：《領海與毗連區公約》、《公海公約》、《捕魚與養護公海生物資源公約》和《大陸架公約》，另外，還通過了《關于強制解決爭端的任意簽字議定書》。參見北京大學法律系國際法教研室編：《海洋法資料匯編》，人民出版社1974年版，第197～264頁。其中，《領海與毗連區公約》第7條第6款規定：“上述規定應不適用于所謂‘歷史性海灣’，并不適用于采用第4條所規定的直線基線辦法的任何情形。”第12條規定：“如果兩國海岸彼此相向或相鄰，兩國中任何一國在不能達成相反協議的情形下，均無權將其領海延伸至一條其每一點都同測算兩國中每一國領海寬度的基線上最近各點距離相等的中間線以外。但如因歷史性所有權或其他特殊情況而有必要按照與本款規定不同的方法劃定兩國領海的界限，本款規定不應適用。”可以看出，《領海與毗連區公約》雖然沒有對歷史性海灣、歷史性所有權作出界定，但畢竟承認了其在現代海洋法中的地位。根據聯大決議，聯合國秘書處1962年發表了《包括歷史性海灣在內的歷史性水域法律制度》，重申其在《歷史性海灣備忘錄》得出的結論：“雖然‘歷史性海灣’是對海域享有歷史性所有權的典型例子，但似乎毫無疑問的是，原則上對不是海灣的其他海域也存在著歷史性所有權，如海峽或群島間海域，或者一般地說對可以構成國家海域領土一部分的那些所有海域存在著歷史性所有權。”?“Juridical Regime of Historic Waters,Including Historic Bays”,Document A/CN.4/143,Study prepared by the Secretariat,in Yearbook of the International Law Commission (1962),Vol.II,p.25.

另外，在聯合國第一次海洋法會議上，提出了沿海國因使用直線基線而使先前為領海或公海成為內水的那部分海域的無害通過權問題。國際法委員會在其起草的有關直線基線的條款規定：“在確定直線基線的效果使原來認為領海或公海一部分的區域被包圍在內成為內水，則在這些水域一直通常用于國際交通的情況下沿海國應該承認第15條規定的無害通過這些水域的權利。”?Official Records of the General Assembly,Eleventh Session,Supplement No.9 (A/3159),pp.13-14.委員會認為，這一原則，“可以稱為在特定種類的內水中無害通過的歷史性權利原則”。?Historic Bays,Memorandum by the Secretariat of the United Nations,p.23.最終，《領海與毗連區公約》對使用直線基線的效果使原來認為領海或公海一部分的水域被包圍在內成為內水的無害通過權問題作了規定，但不要求上述水域“一直通常用于國際交通的情況”。聯合國第一海洋法會議在討論領海寬度時，一些國家主張擴大領海寬度并將近海漁業資源置于專屬控制之下，反對擴大領海寬度的國家（主要是遠洋捕魚國家）擔心其在沿海國海岸附近捕魚的既得利益受到損害，葡萄牙、加拿大和美國等國主張，沿海國在擴大領海時應該尊重其他國家在所涉海域的歷史性捕魚權。?O.P.O'Connell,The International Law of the Sea,Vol.I,1982,pp.510-512.在專門討論領海寬度和漁區問題召開的第二次海洋法會議上，加拿大和美國相互作了讓步并吸收了新西蘭提出的歷史性捕魚權在確定的期限內逐步消失的概念，即各國可以有6海里領海和外加6海里漁區，沿海國在漁區內享有專屬捕魚權，但1958年以前5年內在12海里漁區從事捕魚活動的國家，仍享有從1960年起10年內在該區域繼續進行捕魚的權利。由于與會國在領海寬度和漁區等問題上分歧太大，第二次海洋法會議沒有制定任何國際公約。但可以看出，兩次海洋法會議在討論直線基線、領海寬度和漁區問題時提出了歷史性通過權和歷史性捕魚權。與對歷史性海灣等沿海水域的歷史性所有權不同，這些歷史性權利是非領土主權性質的權利，是非專屬歷史性權利，布盧姆認為這些非專屬歷史性權利是逆向性歷史性權利。?Blum,Historic Title in International Law,Martinus Nijhoff,the Hague,1965,p.316.

聯合國第三次海洋法會議在討論領海制度時，菲律賓曾建議一國可以援引歷史性水域主張寬于12海里的領海，該建議案沒有被接受。?A/CONF.62/C.2/L.24/Rev.1 (1974),Third United Nations Conference on the Law of the Sea,III Official Records,para.25.在討論群島國問題時，一些國家提出了對群島間海域的歷史性權利問題。?王可菊等：《國際海洋法》，海洋出版社1986年版，第159～160頁。在討論專屬經濟區問題時，一些國家主張，沿海國設立專屬經濟區應該尊重其他國家的歷史性捕魚權。在討論適用導致有拘束力裁判的強制程序的例外時，會議同意將歷史性海灣或所有權的爭端作為導致有拘束力裁判的強制程序的例外，但在是否為這些爭端規定某種第三方爭端解決程序問題上存在分歧。最終，《聯合國海洋法公約》關于歷史性海灣、歷史性所有權在領海劃界中地位和作用的規定，與1958年《領海及毗連區公約》的有關規定一致。?參見1958年《領海及毗連區公約》第7條第6款、第12條第1款，《聯合國海洋法公約》第10條第6款、第15條。在群島國問題上，《公約》沒有明確承認歷史性權利，但在界定群島國時提到歷史性因素。?《公約》第46條規定，群島國是指全部由一個或多個群島構成的國家，并可包括其他島嶼；群島是指一群島嶼，包括若干島嶼的若干部分、相連的水域和其他自然地形，彼此密切相關，以致這種島嶼、水域和其他自然地形在本質上構成一個地理、經濟和政治的實體，或在歷史上已被視為這種實體。關于歷史性捕魚權問題，在專屬經濟區制度下，歷史性捕魚權不再被承認為一種權利，只是沿海國在分配其沒有能力捕撈全部可捕量的剩余部分的考慮因素之一。?參見《聯合國海洋法公約》第51條、第62條。關于歷史性海灣或所有權的爭端解決，《公約》關于歷史性海灣或所有權的爭端解決作出了妥協性規定。?《公約》第298條第1款（a）（1）規定，涉及歷史性海灣或所有權的爭端不適用導致有拘束力裁判的強制程序，但如這種爭端發生于本公約生效之后，經爭端各方談判仍未能在合理期間內達成協議，則作此聲明的國家，經爭端任何一方請求，應同意將該事項提交附件五第二節所規定的強制調解程序；此外，如果必然涉及同時審議與大陸或島嶼陸地領土的主權或其他權利有關的任何尚未解決的爭端，則不應提交這一程序。

可以看出，在確定海灣的領海基線過程中提出了歷史性海灣問題，后來發現，具有歷史性海灣法律地位的水域不限于海灣，還存在于其他沿海海域，例如，海峽或群島間的水域等等。這些沿海海域是沿海國的內水，是沿海國對其享有歷史性所有權的歷史性水域。?國際法院在漁業案中指出，歷史性水域是“……常常被視為內水但如果不存在歷史性所有權時將不具有那種特征的水域”。ICJ Reports (1951),p.130.領海基線是測算領海和其他國家管轄海域的起始線，該線向陸一面的水域是沿海國的內水，向海一面一定距離的海域是沿海國的領海。因此，沿海國有權從其享有歷史性所有權的歷史性水域的外部界限劃定領海基線。也就是說，沿海國援引歷史性所有權可以主張離海岸更遠的領海基線。在領海基線位置確定的情況下，也存在著沿海國以歷史性所有權為根據主張更寬領海的情況。如果相向或相鄰國家海岸間的距離小于兩國主張的領海寬度，因歷史性所有權等情況的存在，兩國領海劃界不適用中間線或等距離線原則。歷史性所有權所及的水域被稱為歷史性水域，就法律地位而言，歷史性水域要么是沿海國的內水，要么是領海。另外，在直線基線制度中規定了歷史性通過權，在擴大領海寬度、設立漁區以及專屬經濟區過程中提出了歷史性捕魚權問題。總之，國際法中的歷史性權利，通常是國家對某些海域歷史上一直享有的權利，包括歷史性所有權和非專屬性歷史性權利，前者主要是沿海國對其享有領土主權的某些沿海水域，包括海灣，但不限于海灣，這些海域是國家的歷史性水域；后者主要是指歷史性通過權和歷史性捕魚權。因此，美國所謂歷史性權利、歷史性水域只限于海灣、領海劃界的說法是沒有根據的。

（二）一般國際法、《公約》及歷史性權利的關系

一般國際法是在國際交往過程中產生對各國具有法律拘束力的規則、原則和制度的總稱，主要包括協定國際法、習慣國際法和一般法律原則。海洋法是一般國際法的部門法之一。

美國認為，按照一般國際法，評價國家海域權利主張可適用的法律是體現在《公約》中的國際海洋法。應該說，《公約》全面系統地編纂了海洋法規則，規定了現今關于各種海域的法律地位、各國在各種海域從事海洋開發利用、科學研究、海洋環境保護等方面所應遵循的原則、規則和制度,確立了爭端解決機制，為世界海洋建立了新的健全的國際法律秩序。但是，也應該看到：《公約》是協定國際法，是對國際海洋法的編纂和發展，1996年11月開始生效以后，只對締約國有拘束力；《公約》只是規范各國主張海洋權利的規則，對領土主權問題、某些海洋法問題上沒有規定一般規則，《公約》的許多規定模棱兩可、含糊其辭。因此，對于《公約》沒有涉及或者規定不清楚、有歧義的，仍需要適用一般國際法。關于《公約》與一般國際法的關系，正如《公約》序言規定的：“確認本公約未予以規定的事項，應繼續以一般國際法的規則和原則為準據。”

關于歷史性權利與《公約》的關系，一般地說，《公約》對沿岸屬于一國的海灣、領海劃界以及有關《公約》解釋和適用的爭端解決等事項上規定了一般規則，但明確將歷史性海灣、歷史性所有權作為其規定規則的例外，對有關歷史性海灣或所有權的爭端解決規定了特殊的爭端解決制度。?《公約》第10條、第15條、第298條。至于歷史性海灣或所有權的規則，《公約》沒有作出規定。《公約》規定了歷史性通過權制度（第8條第2款）。關于歷史性捕魚權，《公約》不再承認其為一項權利，只是沿海國在分配其沒有能力捕撈全部可捕量的剩余部分的考慮因素之一（第62條）。

可以看到，《公約》承認歷史性權利在現代國際法海洋法中的地位，在大多數情況下，將歷史性權利作為其規定的規則的例外。至于歷史性權利、歷史性海灣、歷史性所有權是什么，《公約》并沒有作出明確界定。在這種情況下，歷史性權利也應以一般國際法為準據。因此，從某種意義上說，歷史性權利與《公約》都是一般國際法的一部分，都應以一般國際法為準據。美國以《公約》否定、限制中國援引歷史性權利的做法是沒有道理的，在法律上也是站不住腳的。

二、中國斷續線權利主張符合國際法

大量歷史事實證明：東沙群島、中沙群島、西沙群島和南海群島等南海諸島，是中國最早發現、最早開發經營、最早管轄的，南海諸島自古以來就是中國的領土。?中華人民共和國外交部：《中國對西沙群島和南沙群島的主權無可爭辯——中華人民共和國外交部文件》，1980年1月30日。近代以來，中國積貧積弱，上世紀30至40年代，法國、日本曾先后侵占過我國南海諸島中的部分島礁。二戰后，根據《開羅宣言》、《波茨坦公報》等國際法律文件的規定，中國恢復對南海諸島的領土主權。為宣示、維護中國對南海諸島的領土主權，從上世紀30年代起，中國政府開始公布、命名南海諸島名稱，并在地圖上用斷續線的形式標注南海諸島的范圍。新中國成立后，在出版的地圖上繼續標繪斷續線。中華人民共和國在管轄南海諸島的過程中，曾對斷續線進行了調整，1953年，去掉了北部灣的兩段，增加臺灣以東的一段，形成了目前的南海九段、臺灣島東側一段的基本格局。2009年5月7日，中國政府就馬來西亞和越南聯合外大陸架劃界案以及越南單獨外大陸架劃界案向聯合國秘書長提交照會，照會反對越南等國的南海200海里外大陸架劃界案，重申：“中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權，并對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權（見附圖）；中國政府的這一一貫立場為國際社會所周知。”?參見《中國對有關國家大陸架劃界案和初步信息致聯合國秘書長的照會》，載國家海洋局海洋發展戰略研究所課題組編：《中國海洋發展報告（2011）》，海洋出版社2011年版，第593～598頁。照會中的附圖是標注斷續線的南海地圖。2011年4月14日，中國在致聯合國秘書長的照會中重申上述立場外，指出：“中國在南海的主權及相關權利和管轄權有充分的歷史和法律證據。”?ermanent Mission of the People’s Republic of China,Note Verbale CML/8/2011,April 14,2011,available from DOALOS at: http// www.un.org/Depts/los/clcs_files/mysvnm33_09/chn_2011_re_phl_e.pdf.

在《研究報告》中，美國指責中國沒有以符合國際法的方式澄清與斷續線有關的海洋權利主張，認為中國法律、聲明、官方行為或其他官方聲明關于中國斷續線權利主張的性質和范圍方面的證據相互矛盾。?同注①，第1頁 、第23頁。美國基于有限的資料，拘泥于個別字句，自然得出了錯誤結論。實際上，仔細研究中國南海問題方面的國家實踐，可以發現：中國以斷續線為根據的權利主張是明確的、一貫的，符合國際法。中國以斷續線為根據的權利主張主要包括：

（一）中國對斷續線線內群島、島嶼、巖礁、沙、灘享有無可爭辯的主權

從國際法上看，中國從上世紀40年代以來在地圖上標注南海斷續線的國家實踐，足以使中國確立對斷續線線內島、礁、沙、灘及其附近海域的領土主權。

第一，從中國在地圖上標注斷續線的歷史背景、目的看，中國在地圖上標注斷續線，旨在宣示、重申中國對線內南海諸島的領土主權。南海諸島自古以來一直是中國領土，上世紀30至40年代，為防范、抗議法國、日本對南海諸島部分島礁的覬覦、侵占，中國審定、公布南海諸島各島嶼中英地名對照表，并在地圖上通過標注斷續線的形式表明中國南海諸島的范圍和界限。?例如，1934年12月31日，國民政府內政部召集參謀部、外交部、海軍司令部、教育部、蒙藏委員會組成的“水陸地圖審查委員會”召開第25此會議，審定南海各島礁的中英島名，公布了“關于我國南海諸島各島嶼中英地名對照表”，正式將南海諸島分為東沙群島、西沙群島、南沙群島（今中沙群島）和團沙群島（也稱珊瑚群島，今南沙群島），在表中列出了南海諸島132各島礁灘洲地名。1947年12月1日，國民政府內政部重新審定東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島及其所屬各島礁沙灘名稱，正式公布了“南海諸島新舊地名對照表，其中東沙群島3個，西沙群島33個，中沙群島29個，南沙群島102個，合計167個島礁沙灘洲，并在圖中標繪了11段線。1948年2月，內政部公布了《中華民國行政區域圖》，附圖即“南海諸島位置圖”。參見李國強：《中國南海諸島主權的形成及南海問題的由來》， 載《求是》2011年第15期。1947年4月內政部致廣東省政府的公函“為西南沙群島范圍及主權確定與公布一案函請查照辦理”的表述清楚地表明中國政府在地圖上標注南海斷續線的目的。

第二，南海斷續線公布以后，從中國政府的權利要求和國家實踐看，中國不僅對南海斷續線內的群島、島嶼、巖礁及附近海域，而且對線內的沙、灘等水下地理特征及其附近海域主張、行使國家主權。早在1935年4月，中華民國政府水陸地圖審查委員會出版的《水陸地圖審查委員會會刊》第1期登載《中國南海各島嶼圖》，明確標繪了南海諸島，將曾姆灘(今曾母暗沙)標在接近北緯4度的位置上，表明中國政府認為其領土最南端在北緯4度附近。1947年4月14日，內政部會同有關部門討論了《西南沙范圍及主權之確定與公布案》，明確規定南海領土范圍最南應至曾母灘，抗戰前中國政府機關、學校及書局出版物，均以此項范圍為準。?國家海洋局政策法規辦公室編：《中華人民共和國海洋法規選編》，海洋出版社2001年版，第1～14頁。1948年2月，內政部公布的《中華民國行政區域圖》附圖《南海諸島位置圖》標注的斷續線，該線西起中越邊界北侖河口、南至曾母暗沙、東至臺灣東北。新中國成立后，沿用國民黨政府對南海斷續線線內島、巖、沙、灘的主權主張和國家實踐，一貫堅持中國領土最南端到曾母暗沙。實際上，美國在《研究報告》中也承認：中國軍艦定期在曾母暗沙舉行宣誓儀式，重申對這一暗沙的主權；盡管曾母暗沙是一個水下地理特征，遠非中國聲稱的島嶼，中國顯然認為這一水下特征是其“最南端領土”。?同注①，第16頁。那么，中國能否對斷續線線內沙、灘、低潮高地等水下地理特征取得領土主權呢？

上世紀30至40年代，斷續線線內的沙、灘、低潮高地等水下地理特征位于公海海域，這些水下地理特征不是海域，因而不是公海的一部分，應該屬于無主地或無主物，或者至少是該事項尚未成為國際法的規范對象。如果是無主地或無主物，按照那時的時際法，中國當然有權取得對這些水下地理特征的領土主權或所有權。如果屬于尚沒有國際法規范的情況，對此，國際法學界有兩種說法，一種觀點認為，國際法是一種完整的、沒有任何空白的法律體系，在這種情況下，應該適用國際法的隱存的或者說是殘余的法律規范，按照這條法律規范，凡是在缺乏特定法律規則的地方，國家就有行動自由。另一種觀點不承認有這么一條隱存的或殘余規則，如果某一事項上不存在規則，就是在該事項上沒有任何法律規范可以遵循，這種空白是絕對的空白。?黃遠龍：《國際法上的時際法概念》，載《外國法譯評》2000年第2期。無論按照哪種學說，中國都有權取得斷續線線內的沙、灘、低潮高地等水下地理特征。如果后來就沙、灘、低潮高地等水下地理特征形成了法律規則，即出現了時際法問題，那么中國對這些水下地理特征的領土取得是否仍然有效呢？關于低潮高地，《公約》只是規定了低潮高地在確定領海基線中的地位和作用，對低潮高地能否成為領土取得的對象，《公約》沒有規定。?國際法院在2001年卡塔爾-巴林案的裁決中明確表示：“條約國際法對于低潮高地能否被視為領土的問題保持沉默。法院也不知道存在統一和廣泛的國家實踐，從而可能產生一項明確允許或排除將低潮高地據為領土的習慣法規則。”國際法院在2012年尼加拉瓜-哥倫比亞案的判決中雖然表示“低潮高地不能被據為領土”，但未指出此論斷的法律依據，未涉及低潮高地作為群島組成部分時的法律地位，也未涉及在歷史上形成的對特定的海洋區域內低潮高地的主權或主權主張。無論如何，國際法院在這些案件中作出上述判定時沒有適用《公約》。參見《中華人民共和國政府關于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》，第5頁。關于沙、灘等水下地理特征，《公約》沒有作出規定。退一步講，即使《公約》或習慣法規則規定了關于沙、灘、低潮高地等水下地理特征的國際法規則，也涉及到了時際法問題。按照胡伯法官在帕爾馬斯島案中闡述的時際法規則，法律事實應按照與之同時的法律判斷，權利的產生應按照權利產生的時際法判斷，其存在應當依照法律的演進所要求的條件。因此，中國對斷續線線內群島、島嶼、巖礁、沙、灘的領土取得，應按照領土取得時的國際法判斷，不應該按照1996年生效的《聯合國海洋法公約》判斷。其存在應該適用法律演進所要求的條件，但是，適用《公約》或后來形成的習慣法規則，并不意味著追溯性地使先前取得的權利歸于無效，而是說先前已經有效取得的權利繼續受法律演進的挑戰，例如權利內容、權屬變更等應該按照演進法律的要求。實際上，《公約》也規定：“認識到有需要通過本公約，在妥為顧及所有國家主權的情形下，為海洋建立一種法律秩序……”中國對斷續線線內島、礁、沙、灘及其附件海域的領土主權符合國際法，而且仍然是有效的。

第三，從中國對南海斷續線行使國家權力的國家實踐看，中國并未將斷續線線內的全部水域主張為領海或內水、行使國家主權。實際上，1958年《中華人民共和國政府關于領海的聲明》在宣布使用直線基線劃定領海以及適用12海里領海寬度的同時，暗含地指出大陸及其沿海島嶼與臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼隔有公海。1996年5月15日，中國政府《關于領海基線的聲明》公布了西沙群島的領海基點和領海基線，根據《公約》，中國有權把西沙群島作為一個整體主張領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架。2011年4月14日，中國在致聯合國秘書長的照會也主張南沙群島享有領海、專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域。中國主張的專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域將位于斷續線線內，這意味著中國并未將斷續線線內的全部海域主張為歷史性水域。

第四，中國在地圖上標注南海斷續線的方式表明對線內島、巖、沙、灘及其附近海域的主權，不僅符合國際慣例，而且得到了國際社會的默認。實際上，國際上通常以地理經緯度的方法界定海上島嶼歸屬，即以群島最外緣的島嶼為界，把眾多島礁全部包括在界限之內，省得逐一羅列出來，因此，中國以斷續線的形式表明對線內島礁的主權符合國際慣例。?張磊：《對南海九段線爭議解決途徑的再思考》，載《太平洋學報》2013年第21卷第12期。實際上，美國在《研究報告》中也承認：地圖中劃出海上的界線作為確定群島的一種便利、實用方法非常普遍。?同注①，第11頁。國際社會公認斷續線線內的南海諸島是中國領土，所出版的地圖均據此標繪中國疆域，在2009年前，其他國家從未對中國的斷續線提出異議。?例如: 法國拉魯斯書店分別于1956 年、1969 年出版的《拉魯斯世界政治與經濟地圖集》、《拉魯斯現代地圖集》，1970 年法蘭西普通書店出版的《袖珍世界地圖集》；日本外務大臣岡崎勝男簽字推薦的日本全國教育圖書公司1952 年版《標準世界地圖集》，1973 年日本平凡社出版的《中國地圖集》等；1960 年越南人民軍總參地圖處編繪的《世界地圖》、1972 年越南總理府測量和繪圖局印制的《世界地圖集》等；1946 年美國紐約哈蒙德公司出版的《哈蒙德世界地圖集》；1954 年至1975 年蘇聯政府部門出版的《世界地圖集》等。轉引自賈宇：《南海問題的國際法理》，載《中國法學》2012年第6期。相反，越南等周邊國家明確承認西沙群島、南沙群島等島礁是中國領土。?例如，1956年6月15日，越南外交部副部長雍文謙在接見中國駐越南大使館臨時代辦時鄭重表示：“根據越南方面的資料，從歷史上看，西沙群島和南沙群島應當屬于中國領土。”1958年9月4日，中國政府發表關于領海的聲明。9月14日，越南總理范文同照會中國總理，鄭重表示：“越南民主共和國承認和贊同中華人民共和國1958年9月4日關于領海決定的聲明。”范文同的照會清楚地表明越南政府承認西沙群島和南沙群島等南海諸島是中國領土。參見《中國對西沙群島和南沙群島的主權無可爭辯》（中華人民共和國外交部文件），載《人民日報》1980年1月31日。可以看出，包括南海周邊國家在內的國際社會一直承認或默認了中國對斷續線線內島、礁、沙、灘及其附件海域的領土主權。

（二）中國對南海中那些島嶼相互距離較近的群島或列島間的水域享有歷史性所有權，所涉水域是中國的歷史性水域

在《研究報告》中，美國將中國的斷續線權利主張解讀為，線內的全部水域主張為中國的歷史性水域或對其享有歷史性權利。?同注①，第15～17頁。這是對中國的誤解。事實上，中國的斷續線權利主張，除了意味著中國對該線以內的島嶼、礁、沙、灘及附近海域享有領土主權外，還表明中國對南海諸島中的那些島嶼相互距離較近的群島或列島間的水域享有歷史性所有權，所涉水域是中國的歷史性水域，中國有權將這些群島或列島外緣劃定領海基線。

第一，一般國際法承認歷史性權利在劃定領海基線中的地位和作用。在漁業案中，英國提出挪威只能將具有海灣特征的水域主張為歷史性海灣，國際法院拒絕接受英國的觀點，判決挪威對不是海灣的其他海域享有歷史性所有權，所涉水域是挪威的歷史性水域，是挪威的內水，并且暗示，挪威有權以歷史性所有權為根據劃定領海基線。?CJ Repots (1951),pp.127-130.因此，只要沿海國對某些海域享有歷史性所有權，這些海域就是該國的歷史性水域，是國家的內水，該國有權沿歷史性水域的外緣劃定領海基線。除了歷史性所有權影響直線基線劃定外，按照《公約》規定，歷史性因素或權利在劃定領海基線中也具有一定的地位和作用。例如，《公約》第7條第4款規定：“除在低潮高地上筑有永久高于海平面的燈塔或類似設施，或以這種高地作為劃定基線的起訖點已獲得各國一般承認者外，直線基線的劃定不應以低潮地為起訖點。”第5款還規定：在依據第1款可以采用直線基線的情況下，確定特定基線時，對于有關地區所特有的并經長期慣例清楚地證明其為實在而重要的經濟利益，可予以考慮。這意味著，在確定特定基線時，經濟利益因素是可以考慮的因素，然而這種經濟利益不是“現在的”，而是經長期慣例證明的，即這種經濟利益是“歷史性的”。

第二，中國對南海中那些島嶼相互距離較近的群島或列島間的水域享有歷史性所有權，所涉水域是中國的歷史性水域，中國有權將這些群島或列島作為一個整體劃定領海基線。

南海斷續線內的島嶼、礁、沙、灘的地理特征、面積不同，相互之間的距離遠近等實際情況不同，適用于這些地理特征的國際法也是不同的。原則上，對南海諸島中的礁石、低潮高地、島嶼、巖礁，應該按照《公約》的規定劃定領海基線和國家管轄海域。

但是，對南海諸島中那些島嶼相互距離較近的群島或列島如何劃定領海基線和國家管轄海域呢？《公約》規定，群島國可以使用群島基線劃定領海基線，對大陸國家的遠洋群島如何劃定領海基線沒有作出任何規定。但《公約》同時規定：“確認本公約未予規定的事項，應繼續以一般國際法的規則和原則為準繩……”因此，只能根據一般國際法確定大陸國家遠洋群島的領海基線。從國家實踐看，在擁有遠洋群島的國家中，絕大多數國家在其遠洋群島的領海基線劃定過程中使用了直線基線。例如，厄瓜多爾對遠離其本土的加拉帕戈斯群島，丹麥對法羅群島，西班牙對加納利群島，葡萄牙對馬德拉群島和亞速爾群島，阿根廷對馬爾維納斯群島，挪威對斯瓦爾巴德群島，印度對安達曼-尼科巴群島和拉克沙群島，都使用直線基線劃定這些遠洋群島的領海基線。其他國家對這些國家使用直線基線劃定遠洋群島領海基線的國家實踐，雖然有國家明確反對，但更多國家未予以評論或表態。?周江：《論離岸群島的領海基線劃定問題》，載《2013年博鰲南海問題高端論壇論文集》，第16～24頁。

1958年《關于領海的聲明》規定，中國使用直線基線劃定領海基線，領海寬度為12海里，基線以內的水域是中國的內水，一切外國船舶和軍用船舶，未經中華人民共和國政府的許可，不得進入中國的領海和領海上空；這些原則同樣適用于臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼。?《中華人民共和國關于領海的聲明》（1958年9月4日），參見北京大學法律系國際法教研室編：《海洋法資料匯編》，人民出版社1974年版，第84～85頁。1973年7月19日，中國政府向聯合國海底委員會提交的《關于國家管轄范圍內海域的工作文件》第1條“領海”第6款指出：“島嶼相互距離較近的群島或列島，可視為一個整體，劃定領海范圍。”?《中國代表團提出的“關于國家管轄范圍內海域的工作文件”》（1973年7月14日），參見北京大學法律系國際法教研室編：《海洋法資料匯編》，人民出版社1974年版，第73～76頁。1992年《中華人民共和國領海及毗連區法》第3條規定：“中華人民共和國領海基線采用直線基線法劃定，由各相鄰基點之間的直線連線組成。”1996年5月15日，《中華人民共和國關于領海基線的聲明》宣布了中華人民共和國大陸領海的部分基線和西沙群島的領海基線，其中，西沙群島的領海基線為公布的各相鄰領海基點之間的直線連線。可以看出，從1958年起，中國開始主張使用直線基線劃定東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島等島礁的領海基線。在參加聯合國第三次海洋法會議、制定《聯合國海洋法公約》的過程中，中國已經注意到南海諸島的特殊情況，考慮在南海諸島中如何使用直線基線劃定領海基線。在向聯合國海底委員會提交的工作文件中，中國建議對那些島嶼相互距離較近、彼此密切相關、可視為一個整體的某些群島或列島使用直線基線方法劃定領海基線。1996年將西沙群島作為一個整體公布了領海基線。中國對南海諸島使用直線基線劃定領海的國家實踐是一貫的。美國等國對中國在島嶼相互距離較近、可視為一個群島或列島使用直線基線劃定領海的國家實踐沒有提出異議，中國的領海聲明、使用直線基線劃定領海基線以及將基線內的水域視為對上述水域行使國家權力的國際實踐得到了其他國家的承認或默認。?《第一百次警告》，載《人民日報》1960年5月27日社論。雖然美國1996年7月9日發表的《海洋界限第117號——中國的直線領海基線主張》認為，中國大陸使用直線基線不符合《公約》第7條第1款的規定；中國也不應在西沙群島周圍設立群島直線基線，“合理的基線應是這些島嶼和巖礁的低潮線”。?任筱峰（譯）：《美國對中國領海基線的看法》，http://www.148cn.org/data/2006/1201/article-30278.htm。實際上，中國在西沙群島使用直線基線劃定領海基線，并非采用了群島基線劃法，而是中國對基線內的海域享有歷史性所有權，所及的水域是中國的歷史性水域，中國有權沿這些歷史性水域的外緣劃定領海基線，基線以內的海域是中國的內水。

第三，美國指責中國的歷史性權利主張不符合國際法的指責是沒有道理的。

美國辯稱，中國從沒有提出過歷史性權利主張，即使提出了，也不符合歷史性所有權的構成要件。?同注①，第15～17頁。歷史性所有權是國家對海域行使國家權力的國家實踐在歷史性逐漸強化過程中形成的，并不需要國家從一開始就表明其為歷史性權利，而是在爭端產生時這種權利是否有效，從而證明其為歷史性權利。美國認為，“正式通知這種歷史性權利主張通常是必須的，以便使其獲得充分周知；以便至少是使其他國家有機會通過抗議等行為拒絕對這種權利要求的默認”?.R.Symmons,Historic Waters in the Law of the Sea: A Modern Re-Appraisal (Nijhoff,2008),at 145.。實際上，國家對某些海域行使國家權力、主張權利，并不需要向其他國家發出通知。正如胡伯法官在帕爾馬斯島案中指出的，“這種通知，像任何其他正式行為一樣，只有作為一個明確法律規則的結果時才是合法性的條件，西方列強1885年對非洲大陸采用的這種規則不能隨便地適用于其他地區”?eports of International Arbitrary Awards (United Nations Series).。在漁業案中，英國曾爭辯說，挪威的劃定領海制度不為它所知，該制度缺乏作為歷史性所有權的根據所必要的廣泛知悉性，不能對抗它。法院指出：“作為北海的一個沿岸國，非常關注本地區的漁業，作為傳統上關心海洋法，尤其是關心維護海洋自由的一個海洋強國，英國不可能忽視曾立即招致法國政府要求解釋的的1869年法令。”?CJ Reports(1951),pp.138-139.1958年以來，中國對東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島使用直線基線劃定領海基線的制度是明確的、一貫的。盡管美國可以爭辯說，中國沒有公布南海諸島領海基線的海圖和地理坐標，但不可否認的是，中國堅持對南海中那些島嶼相互距離較近的群島或列島間的水域行使國家權力的國家實踐是明確的、一貫的。美國以及南海周邊國家不可能不知道中國的領海劃定制度，實際上，越南等國還曾經明確承認中國的1958年《關于領海的聲明》。1996年5月15日，中國宣布大陸領海的部分基線和西沙群島的領海基線后，美國、越南等國提出異議時，中國對南海中那些島嶼相互距離較近的群島或列島間的水域的歷史性所有權已經形成了，美國這時提出異議不影響中國的歷史性所有權，中國有權援引歷史性所有權將這些群島或列島作為一個整體劃定領海基線。

（三）當斷續線線內海域成為其他國家的專屬經濟區或群島水域時，中國在上述海域內享有歷史性捕魚權

眾所周知，中國沿海居民自古以來一直在南海海域從事捕魚等資源開發活動。上世紀30至40年代，中國政府在地圖上標注斷續線以后，對漁民或老百姓來說，這些海域是“中國的海域”。實際上，按照傳統海洋法，中國政府在地圖上標注斷續線，只是對斷續線線內的島、礁、沙、灘及其附近海域主張主權，并未將線內的全部海域主張為國家內水或領海，斷續線線內的大部分海域為公海。因此，中國漁民一直在包括南海斷續線在內的遠洋海域從事捕魚活動，是在行使公海自由，中國對所涉海域享有捕魚權是在公海自由基礎上形成的非專屬性權利。正如美國在《研究報告》中所說，越南、菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞和文萊等南海周邊國家，基于其陸地領土在南海享有領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域，因此，當南海斷續線內的海域成為這些國家的專屬經濟區或群島水域時，這些國家應該尊重中國在上述海域的歷史性捕魚權。當然，按照《公約》規定，這種歷史性捕魚權已不再被視為一種權利，而是這些國家在分配其生物資源可捕量的剩余量的考慮因素。《聯合國海洋法公約（漢英）》第51條規定，在不影響群島國對群島水域享有主權的情形下，群島國應尊重與其他國家間的現有協定，并應承認直接相鄰國家在群島水域范圍內的某些區域內的傳統捕魚權利和其他合法活動。第62條規定，沿海國應決定其捕撈專屬經濟區生物資源的能力，沿海國在沒有能力捕撈全部可捕量的情形下，應通過協定或其他安排，準許其他國家捕撈可捕量的剩余部分，以盡量減輕其國民慣常在專屬經濟區或曾對研究和測量過種群做過大量工作的國家經濟失調現象的需要。（51）《聯合國海洋法公約》第51條、第62條，海洋出版社1996年版，第24～32頁。

總之，中國斷續線權利主張是明確的，包括：（1）中國對斷續線線內的島、礁、沙、灘及其附件海域享有無可爭辯的主權；（2）對南海中那些島嶼相互距離較近的群島或列島間的水域享有歷史性所有權，所涉水域是中國的歷史性水域，中國有權沿這些歷史性水域外緣劃定領海基線，并根據《公約》主張領海、專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域；（3）當斷續線線內的海域與其他國家的專屬經濟區重疊時，中國在上述海域享有歷史性捕魚權。中國援引歷史性權利，并非美國所說的“中國將斷續線線內所有海域主張為中國的歷史性水域或對其享有歷史性權利”；中國援引歷史性權利，并不是取代其他國家的專屬經濟區或大陸架，而是根據對斷續線線內島、礁、沙、灘的主權以及對南海中那些島嶼相互距離較近的群島或列島間的水域享有歷史性所有權有權在南海主張領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域，當南海斷續線線內的海域與其他國家的專屬經濟區重疊時，中國在上述海域內享有歷史性捕魚權。

三、南海爭端解決

美國在《研究報告》中認為：“關于黃巖礁（我國稱黃巖島）和南沙群島中的某些地理特征，這些問題是根據《公約》附件7菲律賓和中國之間的仲裁程序的事項。”（52）同注①，第13頁。可以看出，美國一方面指責中國的斷續線權利主張不符合國際法，另一方面鼓勵、支持菲律賓等國通過《公約》規定的強制秩序解決與中國的南海爭端。那么，《公約》規定的導致有拘束力的強制程序能否適用于南海爭端解決呢？

（一）《公約》規定的爭端解決制度

《公約》不僅規定了各種國家管轄海域的法律地位、各國在開發利用海洋中的權利義務等實體法規則，而且規定了爭端解決制度。《公約》規定，一國在接受公約規定的海洋法實體法規則的同時，也必須接受公約規定的解決爭端制度，不允許保留。（53）《聯合國海洋法公約》第309條、第310條。《公約》規定的解決爭端機制有以下幾個特點：

第一，《公約》為締約國之間解決有關公約的解釋或適用的任何爭端規定了一般性義務。這些義務包括：（1）用和平方法解決爭端；（2）爭端各方可以選擇任何和平方法解決爭端，遇有爭端發生，當事方應該優先使用自行選擇的和平方法解決爭端，在訴諸這種方法仍未解決爭端，并且爭端當事方協議不排除其他程序的情況下，可適用《公約》第15部分規定的程序；（3）為了促進和平解決爭端，締約國承擔就迅速談判或其他和平方法解決爭端一事交換意見的義務；（4）爭端各方就國際海底爭端接受國際海洋法法庭強制性管轄權的義務。

第二，公約規定了多種導致有拘束力裁判的強制程序。《公約》第287條規定的導致有拘束力的強制程序包括國際海洋法法庭、國際法院、仲裁法庭或特別仲裁法庭，締約方可以書面聲明的方式選擇上述一個或一個以上的強制性程序解決爭端。如果締約方沒有對上述強制性程序作出選擇，或者爭端各方未接受同一強制性程序，除各方另有協議外，爭端僅可提交仲裁，這意味著仲裁程序總是適用的。

第三，盡管《公約》規定了多種導致有拘束力裁判的強制程序，但一國可以書面聲明的形式將某些爭端作為適用導致有拘束力裁判的強制程序的例外。按照《公約》的規定，締約方可將海域劃界爭端、涉及歷史性海灣或所有權的爭端、關于軍事活動的爭端、行使主權權利或管轄權的法律執行活動的爭端以及正由聯合國安理會執行《聯合國憲章》所賦予的職權的爭端排除在強制性程序之外。之所以將這些爭端作為適用導致有拘束力裁判的強制程序的例外：一是《公約》不允許保留。《公約》是締約國相互妥協的產物，是一攬子交易的結果，其穩定性和整體性必須不惜一切代價通過反對保留予以保持，否則，將導致一攬子交易的解體；與此同時，一些國家認為，上述事項如此敏感，以至于它們不能適用《公約》規定的導致有拘束力裁判的強制程序。其二，鑒于國際法院任擇性管轄權的經驗教訓，為使《公約》規定的強制程序能為締約國接受，并防止締約國在接受這些強制性程序時無限制地將各種爭端排除在強制性程序之外，《公約》明確規定上述四類爭端可以作為適用導致有拘束力裁判的強制性程序的例外。因此，對《公約》締約方來說，接受《公約》規定的強制程序是必須的，但上述四類爭端是任擇性的。與《國際法院規約》第36條規定的國際法院的任擇性管轄權不同，《公約》明確限定了爭端各方可以將爭端作為適用導致有拘束力裁判的強制性程序的范圍，使爭端各方在強制程序上的“保留權”成為可管制的，從而保證《公約》規定的導致有拘束力裁判的強制性程序在解決爭端體系中的地位和效能。（54）該條第3款規定，規約各當事國聲明接受國際法院的管轄權時，“得無條件為之，或以整個或特定之國家間彼此拘束為條件，或以一定之期間為條件”。從后來接受國際法院任擇性管轄權的國家實踐來看，“除了次要的例外以外，所有現在受任意條款拘束的政府都附有一些廣泛程度不同的保留”。有些國家的保留實質上使國際法院的任擇性管轄權成為虛設。因為，“很明顯，一種義務的適用范圍如果聽由有關當事國自己決定，則這種義務只是虛有其名的法律義務而已”。［英］勞特派特修訂：《奧本海國際法》下卷第一分冊，王鐵崖、陳體強譯，商務印書館1971年版，第39～42頁。

（二）關于海洋劃界爭端或涉及歷史性海灣或所有權的爭端的解決制度

關于海洋劃界爭端以及涉及歷史性海灣或所有權的爭端解決，《公約》第298條第1款（a）（1）作出了妥協性規定：締約方可書面聲明將海域劃界爭端、涉及歷史性海灣或所有權的爭端排除適用公約規定的導致有拘束力裁判的強制程序。如果這類爭端發生在本公約生效之后，爭端各方談判仍不能達成協議的，經爭端任何一方請求，應同意將該爭端提交附件五第二節所規定的強制調解程序；但是，如果爭端必然涉及同時審議與大陸或島嶼陸地領土的主權或其他權利有關的任何尚未解決的爭端，就不應提交這一程序。因此，如果締約方以書面聲明的方式將海洋劃界爭端或涉及歷史性海灣或所有權的爭端，不接受導致有拘束力裁判的強制程序，該國有義務在某些情況下將這些爭端提交附件五第二節規定的強制調解程序；但如果爭端產生在《公約》生效前，就沒有義務將爭端提交這種調解程序。即使是《公約》生效以后產生的爭端，如果必然涉及同時審議與大陸或島嶼陸地領土的主權或其他權利有關的任何爭端，也可以不適用強制性調解程序。

附件五第二節規定，爭端任何一方可向爭端他方發出書面通知提起強制調解程序，收到上述通知的爭端任何一方應有義務接受調解程序。爭端另一方對提起程序強制調解的通知不予答復或不接受此種程序，不應阻礙程序的進行，即該方不能阻止調解委員會的組成、做成報告及就負擔委員會的費用和開支作出決定。調解委員會的報告，包括其結論和建議對爭端各方無拘束力，盡管如此，報告畢竟是委員會對有關爭端事項的一切事實問題或法律問題的結論及其認為適當的和睦解決建議，并且該報告應交存聯合國秘書長。因此，調解委員會的報告對爭端各方將會具有相當大的影響力，對其他第三方程序解決該爭端也會有相當大的影響力。

總之，無論締約國是否提交書面聲明，將海洋劃界爭端、涉及歷史性海灣或所有權的爭端排除在《公約》規定的導致有拘束力裁判的強制程序之外，締約國都應該遵循《公約》規定的解決爭端的一般性義務。如果締約國沒有聲明將上述爭端排除在導致有拘束力裁判的強制程序之外，該國在這些爭端問題上適用《公約》規定的導致有拘束力裁判的強制程序。如果《公約》締約國發表書面聲明海域劃界爭端、涉及歷史性海灣或所有權的爭端不接受導致有拘束力裁判的強制程序，且這種爭端如發生于本公約生效之后，應同意將這些爭端提交公約附件五第二節規定的強制調解程序，但是，如果是必然涉及同時審議與大陸或島嶼陸地領土的主權或其他權利有關的任何尚未解決的爭端，則不應提交這一程序。

（三）中國與有關國家的南海爭端解決

中國對斷續線線內的島、礁、沙、灘及其附近海域享有無可爭辯的主權，對南海中那些島嶼相互距離較近的群島或列島間的水域享有歷史性所有權。按照《公約》規定，大陸、島嶼擁有領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域，巖礁享有12海里領海，沙、灘等水下地理特征不享有國家管轄海域。但是，根據對南海中那些島嶼相互距離較近的群島或列島間的水域享有歷史性所有權，所及的水域是中國的歷史性水域，中國有權沿這些歷史性水域外緣劃定領海基線，位于基線內的巖礁、沙、灘與附近的群島或列島作為整體擁有領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域。正如美國在《研究報告》中指出的，越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、文萊等國根據《公約》在南海擁有領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域，因此，中國與這些南海周邊國家存在著海域劃界問題。另外，中國斷續線線內的島、礁、沙、灘及其附近海域被周邊國家侵占，例如，自20世紀70年代起，菲律賓非法侵占中國南沙群島的馬歡島、費信島、中業島等8個島礁，越南非法侵占鴻庥島、南威島等29個島礁，馬來西亞侵占5個島嶼，文萊侵占1個島礁，中國與這些周邊國家還存在著領土主權爭議。同時，也涉及到中國對南海中那些島嶼相互距離較近的群島或列島間的水域的歷史性所有權問題。

2006年8月25日，中國發表聲明，對于涉及海域劃界、歷史性海灣或所有權、軍事和執法活動以及安理會執行《聯合國憲章》所賦予職務等爭端，不接受《公約》規定的導致有拘束力裁判的強制程序。其中，海域劃界的爭端或涉及歷史性海灣或所有權的爭端，如果發生在《公約》生效之后，中國與直接當事國談判不能達成協議的，經爭端任何一方請求，應同意將該事項提交附件五第二節所規定的強制調解程序。就中國與菲律賓等南海周邊國家的南海爭端來說，即使是發生在《公約》生效之后，應該適用強制調解程序，但是正如《公約》第298條第1款（a）項規定的，如果必然涉及同時審議與大陸或島嶼陸地領土的主權或其他權利有關的任何尚未解決的爭端，就不應提交這一程序。中國與南海周邊國家的海域劃界或涉及歷史性所有權的爭端，必然涉及中國對斷續線線內島、礁、沙、灘的領土主權問題，不應提交強制調解程序，更不應該適用強制仲裁程序。因此，美國所謂的中國斷續線權利主張與菲律賓的爭端應該適用強制仲裁程序的觀點是錯誤的。

中國一貫堅持用談判協商的方式解決國際爭端。中國主張，解決南海問題，應堅持“雙軌思路”，即由直接當事國談判協商解決，中國和東盟國家應該全面有效落實《南海各方行為宣言》，并在協商一致的基礎上盡早達成“南海行為準則”，共同維護南海和平穩定。

四、結論

根據以上研究，可以得出以下結論：

1.《公約》是評價沿海國主張國家管轄海域的依據，規范各國在開發利用海域、海洋環保、科研等活動中的權利義務，規定了爭端解決制度，為當今世界確立了海洋秩序。關于歷史性權利，《公約》承認其在現代國際法海洋法中的地位，但沒有規定歷史性權利的規則，在大多數情況下只是將歷史性權利作為其規定的規則的例外。從某種意義上說，歷史性權利與《公約》都是一般國際法的一部分，都應以一般國際法為準據。

2.中國斷續線權利主張是明確的，包括：（1）中國對斷續線線內的島、礁、沙、灘及其附近海域享有無可爭辯的主權；（2）對南海中那些島嶼相互距離較近的群島或列島間的水域享有歷史性所有權，所涉水域是中國的歷史性水域，中國有權沿這些歷史性水域外緣劃定領海基線，并根據《公約》主張領海、專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域；（3）當斷續線線內的海域與其他國家的專屬經濟區重疊時，中國在上述海域享有歷史性捕魚權。中國斷續線權利主張符合國際法。

3.南海問題涉及到中國與相關國家島礁主權爭端、海域劃界，也涉及到中國對南海中那些島嶼相互距離較近的群島或列島間的水域的歷史性所有權。中國政府2006年已書面聲明，對海域劃界爭端、涉及歷史性海灣或所有權的爭端等不接受《公約》規定的導致有拘束力裁判的強制程序。雖然這些爭端應該適用《公約》附件五第二節規定的強制調解程序，但由于這些爭端必然涉及同時審議斷續線線內島、礁、沙、灘領土主權問題，因此，不應提交強制調解程序。處理南海問題，應堅持“雙軌思路”，即有關爭議應由直接當事國談判協商解決，中國和東盟國家共同維護南海和平穩定。

總之，美國所謂歷史性權利、歷史性水域只限于海灣、領海劃界的說法是沒有根據的，美國以《公約》否定、限制中國援引歷史性權利的做法是沒有道理的；美國指責中國的斷續線權利主張不符合國際法是無理的，慫恿菲律賓通過強制仲裁程序解決南海爭端是徒勞的。無論是美國發表的《研究報告》，還是菲律賓將中菲南海爭端提交強制仲裁，都不會改變中國對南海斷續線線內島、礁、沙、灘及其附近海域的主權、對南海中那些島嶼相互距離較近的群島或列島間的水域享有歷史性所有權，不會影響中國根據對南海斷續線線內島、礁、沙、灘的主權及歷史性所有權按照《公約》主張領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等國家管轄海域，不會影響中國通過直接談判解決有關爭議以及與本地區國家共同維護南海和平穩定的政策和立場。

王軍敏,中央黨校研究員。