教師參與大學內部治理：角色定位與制度反思

譚曉玉

（上海市教育科學研究院，上海 200032）

一

大學內部治理的實質是大學利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程，是決策權力在各權力主體之間的配置與行使。大學治理結構在形式上體現為對大學進行管理和控制的體系，實質是大學決策權力的制度安排[1]。大學治理結構的具體形式和作用機制取決于大學各種事務的決策權力在不同主體間的配置模式，不同的權力配置模式反映了學校內部行政權力與學術權力之間不同的關系。

中國大學內部治理結構中的權力分配現狀是，縱向層次權力過于集中于學校層面，橫向主體間權力過于集中于行政系統，學校和院系級行政領導對行政事務和學術事務都擁有控制權。中國公立大學參照國家行政機構等級權力模式建立嚴格的科層式治理結構，大學層級撥付的資源分配模式使得每一層次都完全依賴于上一層次。我國高等教育資源配置中社會資本參與大學資源配置機制不健全，大學資源來源渠道主要集中于政府，而政府對大學的資源配置主要是通過行政系統委托配置，這就決定了大學黨政官員在資源獲得中的優勢位置，造成學術權力對行政權力的嚴重依附。

國內學界就何謂“學術權力”仁智各見，眾說紛紜，但大致可歸納為兩種截然不同的觀點：一是將學術權力與行政權力對等；二是將學術權力納入行政權力之中。對大學學術權力和行政權力理解上的歧見，導致了在高等教育現實中對兩種權力的操作失當，影響了構建教授治校等大學體制方面的改革。權力是特定主體因某種優勢而擁有的對社會或者他人的強制力量和支配力量，表現的是一種強制和服從的社會關系。將學術權力放在大學運行和管理范疇，可定義為高校對學術事務進行管理的權力。依據大學的學術組織特性及實際運作狀況, 我國大學學術權力值域應定位于學術事務及與學術發展密切相關的校政事務,學術權力的行使應以決策權為重心。

大學內部治理結構中不同制度的安排決定大學各個權力主體的權力配置和界限，從而決定了大學治理結構的具體形式。我國高等教育權力中，國家權力、學校權力和教授權力關系呈現倒金字塔形，政府權力很大，學校一級權力次之，基層和教授的權力很小。

目前我國大學治理制度安排下的治理模式基本上是單一權力模式——行政權力主導模式。行政權力在多元競合的權力下產生了能夠影響大學的單一勢力并主導大學運作，其他力量居于配角。在行政權力主導的治理結構下，不是行政為學術服務，而是學術為行政服務。在我國推進現代大學制度建設進程中，需要重新設計大學治理結構與權力配置的制度安排，從行政權力主導轉向學術權力主導。

二

權力是組織的最基本要素。一個組織要有效地運行，就必須通過制度對權力進行合理分配，在各種權力關系中形成相互制衡關系。權力失衡使權力失去制約，將產生極權現象，導致權力異化，從而影響組織或機構的健康發展。

大學中的權力關系可以從兩個大的層面上分析，一是大學與政府之間的權力關系，二是大學內部的權力關系。前者表現為權力如何在政府與高校之間分配，后者則表現為高校學術權力和行政權力的配置。

權力是資源壟斷性配置的結果，體現為對資源的占有或控制。依賴-權力理論和資本-權力理論為解析大學中的權力結構及其權力配置模式提供了清晰的分析思路：從縱向各層次間到橫向各主體間，權力的分配取決于相互間的依賴程度，尤其是相互間對資源的依賴程度。依賴程度的強弱取決于各層次和各主體自身所擁有資源的多少以及獲得資源渠道的多少。大學各層次和各主體自身擁有的資源越少，對其他層次和主體的依賴程度越高；獲得資源的渠道越少，對上一層次和其他主體的依賴程度也就越高。各層次及各層級權力主體所擁有資源及其來源渠道的多寡受制于其自身法定地位和所處環境[2]。

大學是一種學術組織，其基本活動是學術活動。大學中行政權力的存在和行使，是為了保證學術活動健康、順利地進行，為此目的而存在和行使的行政權力才是合理的。從中世紀以來的現代大學制度發展演變史不難看出，大學最初出現的行政權力是繼學術權力之后從大學組織內部“派生”出的，而不是從大學之外“賦予”大學的。西方大學在發展過程中始終秉承以知識為中心的特點，傳承大學自治、學術自由、學術權力與行政權力制衡等制度“基因”，體現了現代大學共有的制度文明[3]。

在我國大學學術權力與行政權力分配格局中，學術權力處于弱勢。大學管理機制行政化、層級化，加上學術機制不健全，導致了在大學管理過程中，學術權力生態環境差、地位低、影響弱。行政權力對學術事務介入過多，排斥學術權力對學術事務的管理。關涉學校重大發展的資源配置及權力配置的學術事務仍然由行政力量決定。涉及學校管理的話語權、決策權、評價權等基本上被學校行政層面的領導權、決策權、評價權所取代。教師應有的學術權力被學校的教師管理機構及制度所替代，高校教師從事學術活動所必需的學術權力已被轉化為學校行政管理的基本資源。高校由具有學科性質的學術機構變成具有典型科層結構性質的亞行政機構，教師成為行政管理的對象。

在行政權力主導的治理結構中，行政力量在大學治理中處于中心位置，學術力量缺少與行政力量抗衡的權力與資本，被推向大學治理的邊緣。一方面，大學行政管理系統權力得到加強，主管意志取代學術力量在決策過程中的核心主導地位，各學科專業領域專家在學校管理中的話語權被削弱、忽視甚至剝奪；另一方面，為了取得權力，專家在各學科領域中的學術作用中表現出妥協而具有官僚化的特點，學術權威被行政威權所取代。這就導致了高校學術機構職能空心化。大學學術機構主要體現為學術委員會、教學委員會、教授會等各類專業委員會，其職能涵蓋關涉教學、科研的全部事項，諸如制定教學科研制度和教學科研戰略規劃、學術職位晉升、校級經費分配等。實踐中，由于校長是行政權力和學術權力的共同領導者，國內大學的學術機構在合法性基礎和組織人事上都依附于行政權力而存在。大學學術機構空心化的直接結果就是學術權力在大學中失去強勢代表者，學術管理流程、學術管理中協調手段的選用基本由行政人員主導，從而為行政邏輯泛化到學術領域開啟了制度化的大門[4]。

學術事務與學術機制在高校管理過程中失去了自身獨立性，行政管理及決策基本上代替了學術管理及決策[5]，從而導致了高校學術權力的異化。

1.學術權力的基本要素被異化。第一，學術權力的主體從學術人員群體轉移到個人。大學學術權力以各種形式的委員會為載體，通過一人一票的決策方式管理學術、分配資源，體現了眾多學者的民主權利，表達了眾多學者的集體意愿，具有公共性。但在現實的大學管理中，學術權力經常由學術群體的權力轉變為個人的權力，不僅校長、書記掌握了這種權力，處長、科長也掌握了這種權力。第二，學術權力的客體從學術事務轉移到權力本身。對學術權力而言，擁有和影響專業知識都是至關重要的，這也是學術權力的本然訴求。學術權力的本意是學術事務的管理權，而在其運行過程中卻逐漸異化成了權力本身，將學術事務放在次要地位。學術權力客體的轉移為學術權力掌控者贏得更多權力的資本，大學充斥著濃厚的權本位意識，越來越多的人更關心權術而不是學術，一心想著如何經營權力。第三，行政機制代替了學術機制。現實中，高校普遍是按行政管理模式來管理學術，并將學術管理納入到行政管理之中。在高校管理中，沒有真正獨立的學術機構和學術規章制度。高校管理中學術機制獨立地位的散失，是學術權力邊緣化的基礎，其結果是行政管理及決策基本上全面代替了學術管理及決策，使學術管理從一開始就被行政管理所包攬，失去其獨立性。

2.學術權力的基本屬性被異化。第一，學術權力的合理性與合法性，源于專業學術能力的知識儲備，與具體學科知識、學科制度直接關聯。學者的使命本是追求真理，現實中卻轉向對利益的追求。學術權力的屬性由追求真理異化為追求利益。第二，大學學術權力主體對權力的行使是在謀求大學各組織共同發展的名義下進行的，但在學術管理實踐層面，學術權力的構成及實施機制往往為大學組織內部某一部門、某一門派或某一權威個體所把持。

基于此，中國現代大學制度的構建需要以學術權力的彰顯、復歸為抓手，從理念和制度層面切入，確立學術本位的大學理念；改革高校內部管理體制，實行基層民主和學術民主，確立學術本位的管理體制，從而改變目前大學作為“政府代理機構”的尷尬現實。大學要矯正“官本位”的價值規范，建立“學術本位”的價值規范，進而確立以學術權力主導的運行機制，建立健全以教授、專家、學者為核心，以學術委員會、學位委員會、教學指導委員會、職稱評定委員會、教授委員會等學術組織為載體的學術權力組織系統，實行學術內行的民主管理，使教授真正擁有學術權力。

在權力配置上，必須實現高校外部資源配置的社會化和內部資源配置的學術化。就高校外部資源配置而言，要打破單純由行政系統決定的封閉模式，通過經費分配的中介化、校長遴選的民主化和高校評估的專業化等方式，將相關權力移交給社會第三部門和大學自身，使大學擺脫對行政部門的單一依賴。在高校內部資源配置上，要通過高校決策過程的分權化、學術事務管理的學術化和人員職權劃分的明確化，使行政系統和學術系統之間的資源重新配置，提高學術人員在資源分配中的話語權[6]。

三

教授治校，其基本含義是以教授為代表的高校教師聯合體在關涉大學重大問題的決策與管理中起決定性或主導性作用，學校的行政機構起服務與輔助作用；在關涉大學運行和發展的重大事務的決策中，教授有參與制定規則并監督規則實施的權力；大學應有確保這一權力得到實現的制度設計與程序保障。教授治校體現民主治校的理念，切合大學組織的內在管理需要，是推進我國現代大學制度建設的必由之路。教授治校反映的是學術本位，實質是創建以學術權力為主導的大學組織結構與權力架構，旨在推進大學管理民主化改革，保證以教授為代表的普通教師群體能夠參與學校的管理[7]。拒斥教授治校，實際上是排斥大學管理的民主化改革。在關涉大學管理改革的方向問題上，應堅定教授治校的根本方向，而非以外延狹窄的“教授治學”取代“教授治校”。

教授治校在世界范圍具有普適性[8]。盡管大學在不斷發展變化，但大學作為學術組織的本質沒有改變；盡管教授治校的外延不斷在演變，但教授治校的基本內核沒有變，作為適合大學管理的基本理念沒有變。當前我國大學內部治理結構權力配置失衡，行政權力強勢存在，學術權力缺乏實質性的話語權。改革的重點是確立以教授為代表的教師聯合體在學校管理與決策中的權威地位，構建以學術權力為主導的治理結構。

我國大學沿襲行政化、科層化的管理模式，管理大學的權力主要集中在以黨委書記和校長為代表的黨政人員手中，而作為大學的核心利益相關者的教師群體在學校管理中很大程度上沒有實質性的話語權。改變這一狀況的關鍵是要改變傳統的權力模式，重新構建以學術權力為主導的大學權力架構與組織機制。教授治校就是一種有效的體現學術權力主導的管理機制。教授治校機制通過民主參與學校管理的方式，讓教師群體享有規則制定權、權力分配權、資源配置權及各項事務的最終決策權，使教師群體在學校整體事務管理過程中擁有話語權和影響力，以表達教師的權利訴求，形成有效的權力制衡格局，保障大學不偏離學術組織的基本軌道[9]。

“教授治學”窄化且弱化了教師的學校管理權。“教授治學”本質上反映的是行政本位。以“教授治學”取代“教授治校”就是把教師的參與大學治理權限制在相當有限的學術活動范疇，實質上是阻礙教師群體正當的權力和權利訴求，固化現有行政權力獨大格局。“教授治學”是因應“現代大學制度”建設的對策性概念，而不是一種立足符合大學規律的制度概念[10]。“教授治學”的提出是權宜之計，它安撫了教授要求參與大學決策和管理的意愿，又不撼動大學現存管理體制，既可應對社會輿論要求教授參與大學決策和管理的壓力，又不會因大學制度改革而使原來的權力、利益結構發生變化。這樣做不是為了解決大學制度危機，而是為了維護現存大學制度及其衍生的利益。

“校長治校”的實質是“官員治校”。我國的大學制度，遠源自于文化傳統和政治制度，近源自于計劃經濟體制，強調“自上而下”的金字塔形集權化結構。在這種背景下，大學校長不是能夠實踐自己教育理想和信念的教育家，只是大學的“高級雇員”[11]。高校領導是按照黨管干部的規定來任免的，政府擁有校長的任免權，校長與政府是上下級關系，從行政功能講，校長是向上級負責而非向廣大師生負責的官員。權力來源決定權力主體向誰負責，代表和反映誰的意志，執行誰的命令。中國大學校長既不是由全體教師或者教授會選舉產生的，也不是代表產權關系的董事會任命的，校長的權力和職位均來自于政府主管部門的“賜予”。任命方式極大地強化了行政權力。校長選拔和產生機制決定了校長是代表政府管理大學的，其職權合法性源于上級行政授權，權力性質是行政權，要遵守行政邏輯，對（上級）政府負責。大學校長的權力是國家教育行政權力的向下延伸，而不是民主權力的向上集中，這決定了校長要遵守“與上面合作”的邏輯，必須把向上負責作為首要原則。行政權力以制度架構的形式圈定了校長行為，資源依賴機制迫使校長服從于現有制度安排。被束縛的中國大學校長，在體制內游走，真是“既受惠，也受困；既受用，也受罪”。

教授治校的實質是“民主治校”[12]。教授治校理念來自于世界大學文化傳統和理論積淀的教育思想和制度形式，與學術自由、大學自治有機結合，共同構成了“世界大學通例”。這一制度的基本主旨是讓大學遵循文化和學術活動的基本規律，成為一個具有相對獨立地位的學術機構，使大學師生成為與大學命運密切相關的利益共同體成員，使大學成為廣大師生在內心深處認同的、與自己命運相連的“自己的”大學。教授治校這一大學治理制度設計旨在通過一定的機構載體實現教授在大學事務中的決策權。教授治校既是西方大學的教育理念，又是西方大學的基本制度。縱觀西方大學的發展歷程，教授治校顯然不是具體的管理技術而是一種價值取向。這一價值取向及其制度安排，源于大學活動的本質、規律、使命，也是保證大學之為大學的合理制度安排。“教授治校”治理制度之所以經久不衰，是因為它客觀地反映了大學作為學術機構的性質和特點，符合大學內在邏輯對學術發展與管理的要求[13]。教授治校遵循學術自由的原則，反映學術治校的理念，是一種民主的管理模式。特別需要強調的是，教授治校制度中的“教授”為一個集合概念，表示教授團體而非個體。教授治校體現的是一種大學教師集體自我管理、自我發展、自我約束、自我完善的自治精神，是現代民主和法制精神在大學制度中的具體實踐。在這種思想和制度模式中，教授不是指某個具體的個人，而是指大學教師這個群體，教授治校彰顯的是教師群體的集體意愿[14]。

在不斷推進教育民主化進程中，高校實行教授治校是大勢所趨[15]。誠然，教授治校需要改革和創新現有大學管理體制，建構以學術權力為主導的大學組織結構與權力架構，對大學的權力和資源配置重新分配，賦權給教授群體。確立“教授治校”的主要特征是以“教授會”、“評議會”等組織機構為權力主體，以保障教師在學校事務管理中的決策權。

教授治校，就是讓大學的真正主體——以教授為代表的全體教師能夠自主地參與學校管理，形成大學的民主風氣及學術的真正自由。學術自由、教授治校、大學自治并非是西方國家大學的“思想霸權”，而是人類教育歷史中的寶貴思想和制度結晶，是大學要完成自己教育和文化使命必需的制度條件，是當今世界大學的普遍性精神和基本的制度原則。其思想前提是大學的目的和宗旨都來自于大學內部，來自于大學人對自己社會職責和文化使命的自覺體悟，因此它也是大學之為大學的思想和制度標志。

四

任何組織都與其相應的制度密不可分。大學制度是關于大學管理與運行的規則體系，是以大學的學術性本質為根據的、確定大學生存與發展的規則體系。大學的成功意味著大學制度的成功。一部大學的發展史，就是一部大學制度的演進史。大學制度是一國整個社會制度的有機組成部分。大學的發展很大程度上取決于國家為其發展提供的制度環境。一國大學制度與一國的基本政治制度保持相一致。大學自主、學術自由的范圍和程度取決于政府的性質和國家制度。因此，調整和完善大學治理結構就必須從深層次制度構建和改革入手。

“教授治校”的制度設計在國內大學的真正確立應與整個國家的政治、經濟和文化發展同步。目前我國大學受內外部制度環境尤其外部制度環境的嚴重制約，不具備教授治校的條件[16]。如前所述，我國現行高校管理體制實際上是黨和國家政治管理體制在高校的延伸。從大學治理結構的外部關系來看，大學尚沒有完全的自主權，大學的所有權仍歸屬于政府，大學依然主要依賴于政府資本而運行，因而大學的黨政群體作為政府的代表在大學內部權力結構中處于強勢地位。試圖建立以高校教師聯合體為主體的、決定高校內部治理事務的“教授治校”制度，勢必與現行高校管理體制嚴重沖突。

大學的改革發展絕不僅僅是個教育問題, 現代大學治理已經深深地嵌入現代國家的治理框架之中。完善中國大學治理、構建中國特色現代大學制度是推進國家治理現代化、發展中國特色社會主義制度的重要組成部分。目前，我國對大學治理的研究探討主要集中在教育學領域，大致有三種進路：一是從大學治理基本理論出發，借助法人理論、利益相關者理論、委托-代理理論等理論框架對中國大學的治理走向進行設計、建構和規劃；二是從國外大學治理的經驗模式出發，致力于對發達國家和地區，特別是歐美現代大學治理的價值理念、組織結構、運行機制的引介、比較和移植；三是從中國大學治理歷史演進出發，對清末一百余年來特別是民國時期大學治理的變革演繹進行鉤沉、整理和再現。就教育論教育的進路是無法透析大學治理背后宏大的政黨、國家、社會背景的。經濟學和管理學領域相關理論的套用無法深入大學作為學術共同體的獨特屬性、組織結構與運行機理；發達國家和地區大學治理模式的模仿和復制無法映照中國特殊的政治體制、歷史傳統與文化基因，陷入“削足適履”的尷尬境地；對歷史特別是清末和民國時期的大學治理經驗的總結、提煉始終面臨如何與當代體制環境、理念、目標任務對接的難題。這就迫切需要我們從新的視角和新的進路對中國現代大學治理進行考察和分析，需要建立現代國家建構與大學治理的理論關聯，需要在現代國家建構與大學治理之間找到一個共同的理論紐帶。現代國家建構的一個基礎性理論命題就是國家與社會合作互動中各自職能范圍、權力邊界的厘定與塑造[17]。

中國在建設現代大學制度這一重大問題上，似乎從未真正關切制度的主人，從未考慮大學的制度需求。在中國百年現代大學制度建設歷程中，大學被剝奪了構建自己制度的權力，構建者也不是出自大學組織的本性，往往簡單套用其他組織制度，出現制度“反客為主”和“制度強加”現象。權力越位和權力缺位現象并存，扼殺了大學生命力。政府采用行政制度管制大學，使大學成為政府的附庸，大學無管理自主權、無運行主體性，就像戴著鎖鐐的舞者。

當下，我國大學內部治理結構改革實踐中，將高校內部治理結構改革等同于高校治理結構改革，按照主管部門推行的制定大學章程的要求，圍繞預設的學校內部權力和職權關系，進行“黨委領導、校長負責、民主管理、教授治學”為主體的管理體制改革，似乎步入了改革“誤區”。這種脫離高等教育整體制度，唯獨關注整個高等教育體系一個“局部”的改革，有違大學治理結構的內在邏輯。這種改革只是對現實的大學制度進行些修飾和包裝，回避大學制度的真實問題，無以消除大學制度的弊端，其代價可能是又一次延誤教育改革的良機。

政府的管理模式直接影響著高校的治理與體制。要改革大學治理結構，必須改革高等教育整個制度體系。改革開放以來，我國高等學校的體制改革涉及的多是些諸如針對普通教師的人事制度改革等外圍問題，而諸如管理體制，尤其是高校領導體制這種根本性的問題并未真正深涉。高度重視教育的政治功能是中國傳統教育的重要特征。由于“學在官府”延續的官僚傳統以及新中國成立以后片面強調辦學的政治功能和意識形態，我國大學制度長期以來走在與政治結緣的道路上，學術權力不彰，行政權力泛化，改革的實用性大于長遠性，行政性大于自主性。自上而下按照行政意志設計分配方案和規則的模式并沒有改變，政府行政力量依舊處在資源分配的頂端，大學相對于政府的依從地位沒有改變而且更加強化。

面對政府與大學的權力關系失衡，需要政府部門對大學辦學自主權有正確的認識，將之作為大學的基本權利看待，對大學正確行使辦學自主權予以支持和尊重。在此認識基礎上，改變資源配置方式，尊重大學法人地位，落實高校辦學自主權。中國大學自主性的缺失不在于政府權力過大過小，而在于政府權力和大學學術權力纏繞在一起，難以分開；也不是大學權力過大過小的問題，而在于大學權力被政府權力熔化。重建大學的自主性必須為兩種權力設定剛性邊界[5]。政府的權力邊界應該明確定位在對大學辦學方向、規模、結構、類型、層次、質量等方面的宏觀調控、宏觀規劃范疇，政府通過政策調控維護大學的公平，通過規劃和立法干預大學的辦學。政府的歸政府，大學的歸大學。將大學還原為獨立于政府之外的真正的學術團體和依照社會需要培養人才的搖籃。立足構建政府、學校、社會之間新型關系這一核心環節，重點解決好三大問題，即政府怎么依法管學校、辦學校，學校怎么形成好的治理結構，社會怎么參與對學校的監督。

“獨立之精神、自由之思想”是大學之魂。縱觀世界大學發展史，如果政治（行政）的力量在大學無處不在，這個國家注定產生不出一流大學。大學組織的本質屬性——學術性是構建大學制度的內在邏輯依據，也是大學組織存在的邊界。大學制度變革和創新必須從大學活動現象中把握大學制度的本質。大學制度改革必須體現大學組織本來應有的學術特性和文化精神，以大學的核心活動和任務為中心，調整利益格局和權力分配，彰顯學術權力[18]，堅持“以學術為本”、“以教師為本”的價值取向，即學術自由、民主管理、教授治校。

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