公立高校法人制度的雙界性：法源、問題與治理

金家新，張 力

（西南政法大學，重慶 401120）

一、法人的規定性與公立高校法人法域的雙界性

（一）法人的概念釋源及其構成要件

作為與自然人相對應的“法人”概念始自于古羅馬。古羅馬法人（Corpora）制度中對于法人的構成要件有如下規定：（1）至少需3個自然人作為其成員；（2）法人的決議依成員中多數票來決定；（3）法人對外活動由成員選舉的一名代表代理；（4）法人作為團體需承擔其債權與債務；（5）法人的財產與其成員的個人財產相分離，法人的財產被視作獨立整體而得以保持。[1]縱觀法人制度的演進歷史，法學界較為一致的觀點是，“作為社會實體的法人，是經過法律上之價值判斷而成為權利義務統一歸屬點的非自然人存在。”[2]也就是說，法人作為團體人格的體現，“其本質特征有二：一是團體性；二是獨立法律人格性。”[3]《中華人民共和國民法通則》（簡稱《民法通則》）在其第三十六條中明確地將法人定義為：“法人是具有民事權利和民事行為能力，依法獨立享有民事權利、承擔民事義務的組織。”并在第三十七條將法人成立的要件進行了規定：（1）依法成立；（2）有必要的財產或者經費；（3）有自己的名稱、組織機構和場所；（4）能獨立承擔民事責任。

（二）從行會到法人：現代大學的法人之路

現代大學發端于中世紀的歐洲。11世紀的歐洲，制造業、商業等持續發展，促進了城市的博興，也因此而形成了各種行會。行會最大的特點是實行自治，因而城市的自治也應運而生。隨著知識的集聚與傳播，教師行會（Guild）的出現直接促進了中世紀大學的產生。1245年，《永久法規大全》的頒布標志巴黎大學成為真正意義上的法人；牛津學院在Geoffrey de Lucy擔任校長期間成為“大學”并以法人團體的資格從事各項活動。[4]縱觀中世紀的歐洲大學，絕大多數都先后取得了法人資格，以法人名義參與各項活動，無論是學生型大學法人還是教師型大學法人，其成員都可以按照自己的意愿而自由組合、遷徙，成員共同享有商討和決定屬于法人的事務之權利，為教育等公益事業服務。[5]

在經歷文藝復興運動及宗教改革運動之后，歐洲大學遭遇了歐洲資產階級革命的巨大沖擊，大學的法人形態發生了巨大的變化。最重要的變化之一就是由于民族國家的建立與強化，部分大學被納入國家管理，其“自治”的行會性質漸趨淡化。以1736年建立的德國哥廷根大學為例，大學的辦學經費開始由教會、政府共同承擔，大學需進行登記而取得獨立法人資格；而1810年建立的柏林大學，更是堅持國家辦大學的方針，將大學的法人地位與國家教育權進行了更深入的契合。美國獨立之前的高校基本上都是私立大學，但這種境況在1862年由于《莫雷爾法案》的頒布使得州立大學快速發展而開始改變。此后重要的變化是大學作為法人的辦學經費來源呈現了多元化的態勢，政府、教會、社團、財團、私人、學生都開始成為大學經費的提供者。“經費來源的多元化是大學法人制度建立和完善的保證。”[6]第二次世界大戰之后，世界社會、經濟、科技、教育的快速發展，促進了以建立法人制度為治理目標的現代大學制度的快速發展。

（三）行政法人還是民事法人：公立高校法域歸屬的雙界性

我國《民法通則》依據不同法人所從事的主要業務活動范圍將法人分為四大類別：企業法人、機關法人、事業單位法人、社會團體法人。按照大陸法系傳統的分類辦法，我國民法中的“企業法人”可對應于營利性社團法人，“社會團體法人”可對應于公益社團法人和財團法人，“機關法人”可劃歸于公法人范疇。但是對于“事業單位法人”，“在傳統民法分類體系中很難找到相對應的定位，這大概是引起高校法人性質爭議的主要原因。”[7]問題也就隨之而來——在我們國家，公立高校得以成為法人的法律基礎正是由于其事業單位法人的法域屬性，而我國高校取得法人資格最直接的法律依據是《中華人民共和國教育法》（簡稱《教育法》）和《中華人民共和國高等教育法》（簡稱《高教法》）。《教育法》第三十一條規定：“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。”《高教法》第三十條規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。”《教育法》與《高教法》因其調整的不是平等法律主體的法律關系而被視為行政法，而我國公立高校的法人性質卻來自于《民法通則》的規定。“公立學校的法人化，因其與政府之間的‘血緣’關系，而難以維持財產關系上徹底的獨立性，從而成為一種特殊的法人。加之國家行政法（如《高教法》）確認這種法人制度，在這種情況下，高校法人制度具有行政法上的意義。”[8]

細觀我國現代大學制度不難發現，以“事業單位法人”為其法律基礎的公立高校被賦予了行政主體資格。這種主體資格存在著“雙界性”：一方面，公立高校在與其他行政法人主體打交道時具備相對獨立的行政主體資格，而且與社會團體等法人相比有著不同的身份，其所擁有的“公法人”權利與義務具有可分辨性；另一方面，公立高校在與其他民事主體打交道時，具備民事權利與義務，公立高校存在著“私法人”的典型特征。法人組織能橫跨公、私兩種法域的并不多見。這種同時具備“公法人”與“私法人”特征的特殊法人形態，使得我國現代大學制度存在著一些優勢但也存在著弊端。優勢在于，在我國現行官本位較為嚴重的社會里，公立高校由于其具備獨特的行政法人色彩而在處理與其他行政相對人之間的關系時有了“權利與義務對等資格”，利于高校爭取更多的社會資源，同時行政法人色彩所伴隨的“國家信用”使得高校具備較高的社會信譽度。但問題總會有反面，在涵蓋范圍甚廣的事業單位范疇里，高校本應具有的社會公益性功能沒有得到體現。“‘事業單位法人’最突出的缺陷是界分不出高校自主權的公、私職能，雖然它對高校行為的公、私屬性表達了某種關注，但又不夠鮮明有力，致使高校在公、私兩個領域里自由裁量空間過大、甚至存在上下其手的隱患，這是導致高校以法人身份發生行為失范的重要制度原因。”[7]

（四）公立高校法人的法源分析：行走在公權與私權之間

“法源指向的是一種權力（利）的形成過程及其內在性質，它與這種權力（利）的獲得是不同的概念。權力（利）可以經由法律而獲得，也可以因為法律而失去，還可以通過法律而復得，但是法源并不因此而有所改變。考察權力（利）的法源，重點是了解權力（利）的發生學規律；考察權力（利）的獲得，重點是了解權力（利）的法律實際許可過程。”[7]

學術與研究自主權當屬大學的第一個法源與權力基礎。縱觀現代大學的產生與演進歷史，現代大學經歷了幾百年的權利訴求過程，自詔令、特許狀、法院判例而漸次獲得了行會與法人的地位，這種地位的獲得本身是一種私權利的法源獲得。正是因為大學的本質屬性來自于學術與研究自主權的獲得，大學在學術自主與學術自律中為人類的進步與發展帶來了巨大的利益，大學才有了來自于私權卻在后來的發展過程中超越了私權利價值的特別價值，因此而受到了人們的信任與保護。據考證，截至20世紀80年代，世界范圍內142部成文憲法中有32部憲法明確規定保護學術自主與自由權利。

國家（政府）教育權當屬大學的第二個法源與權力基礎。古代宮廷官學（例如中國的稷下學宮等）已經初顯國家教育權的存在。到了近代，由于資本主義工商業大發展需要獲得數量更大、質量更高、層次更多的人才，加之為了維護社會秩序的需要，人類的教育活動突破了精英、特權階層的限制與壟斷而朝向了廣泛的“公民教育權力”發展。到了現代，教育權作為公民的基本權力之一而在諸多民主國家的憲法與法律中得到了規定。

社會教育權當屬大學的第三個法源與權力基礎。現代國家的治理模式表明：完全依靠“國家”這一力量作為唯一的權力源是行不通的，國家權力與社會權力需要進行協同與必要的分化。在教育領域，現代社會的教育需求呈現了多樣化和復雜性，國家不可能包辦所有的教育活動，需要借助于社會力量的參與。現代大學的發展表明，大學與社會的關系越來越緊密。包括公立高校在內，大學越來越經常地將學術資源（知識產權）這一法人資產以技術股權、技術轉讓、有償服務等方式從事民事活動，這也催生了公立高校作為私法人的主體地位。

綜合以上的考察，高校法源與權力基礎已經不能被單一地劃歸到公法領域還是私法領域，也不能簡單地以行政法或者民法來進行調整與規范。“高校自主權的多重法律屬性屬其一般存在形態，系由該權力（利）的法源基因所致，具有某種必然性。這就決定了對高校自主權行使制度的設計，應該不同于對單一法律屬性權利的制度設計。”[7]

二、制度設計與自我呈現：我國公立大學法人治理的問題

（一）我國公立高校雙界性法人的制度設計特征

國家教育權需要與學術自主權進行協調，政府與高校產生行政化關系不可避免，但這種關系有疏密之分——相對松散型的關系即成為外部行政關系，而相對緊密型的關系即成為內部行政關系，高校的公法人主體地位以行政主體的身份而得以體現。但與此同時，我們必須看到，高校由于其學術自主權的基礎性法源與權利性質，要求其必須與國家行政權保持必要的距離與獨立性。無論是其外部的行政關系，還是其內部的治理結構上都必須遵循學術自主這一大學的“公器”。

在高校與政府、社會等的外部關系方面，公立高校法人主體資格具備明顯的雙界性。不能簡單地將公立高校視為公權行使主體，亦不可將其視為私權行使主體。我國公立高校在獲得事業單位法人資格后，其資產的獨立性、意思表示的自主性、民事權利的可保障性、民事責任的可承擔性才得到法律意義上的保證，這也為高校從事相關經濟活動提供了必要的法律依據；同時，由于我國公立高校具有行政法人資格，其也必然具備一定程度的公權主體身份，具備行政權力的可保障性與行政責任的可承擔性，可以“法律、法規授權組織”身份參與行政訴訟(參見《中華人民共和國行政訴訟法》)。

這種制度設計的不對稱性不利于我國公立高校正確地行使其權利，也在一定程度上帶來規避責任的既定事實。公立高校作為事業單位法人，必須將“社會的公益”作為其追求的目標，但是其民事主體的身份又使其具有了謀取“私利”的空間與可能。也就是說，這種法人主體身份使得公立高校在“公權”與“私權”之間有了相對自主權，而這種自主權有可能不被限定而使得高校自由裁量權顯得過于寬泛，公立高校借由這種不對稱性而游走在公權與私權之間。“由于非營利法人財產權結構中股權的缺失，使得董事會成員、管理人員、雇員等法人實際控制者能躲避制衡，在沒有利潤指標等績效考核要求和有效問責機制的情況下，非營利法人易于淪為實際控制者的自利工具。在非營利法人語境中，很難有清晰的外在信號讓公眾審查內部控制人的信義義務。正因為公眾始終處于明顯的信息劣勢者地位，才會導致非營利法人內部控制人懈怠和瀆職行為頻發。更為糟糕的是，這些行為即使發生也難以為公眾所知。在缺乏股東利益約束機制的條件下，這對緊張關系的存在既可以使非營利法人成為天下之公器，也可能使非營利法人成為藏私之利器。”[2]一方面，高校在本應承擔責任與義務時，有可能在公權與私權之間上下其手，也就是說，高校在本應履行公法所規定的義務與責任時，卻以私權為理由規避公法的約束；而在本應履行私法所規定的義務與責任時，卻以公權為理由規避私法的約束。另一方面，高校在主張自己的權利時，往往碰到公權與私權混淆的尷尬甚至損失，也就是說，在高校對內對外主張其公法所規定的權利（利）時，往往就有相對人提出自己受私法保護的權利而使得高校的公權力（利）被架空，在高校對內對外主張私權力（利）時，往往就有相對人提出自己受公法保護的公權力（利）而使得高校的私權力（利）被侵蝕。這些制度設計的缺陷明顯地表現為公立高校法人在內、外治理結構上存在的弊端。

（二）我國公立高校法人治理結構的問題

1.公立高校法人的內部與外部治理結構并未按照法人的應有治理原則進行

“法人治理結構是基于所有權與經營權分離而產生的委托-代理關系所需要的權利的配置、激勵與制衡機制。”[9]我國的高等教育以公立高校為主要辦學形式，法人制度的建立與完善，決定著我國現代大學制度與社會公平的實現程度。但是，我國公立高校在法人的“雙界性”中有意或無意地模糊自己的權利和義務，也使得國家教育權、學術自主權、社會教育權這三大權力源在公立高校里沒有得到真正的體現。其突出表現在：（1）在外部治理結構上，政府與高校法人關系邊際不清。一方面，高校作為國家（政府）教育的委托人，其財產的獨立性并未得到實現，這不符合高校作為獨立法人的構成要件，也導致了很多人對公立高校是否能成為獨立法人產生諸多疑問；另一方面，高校作為意思自主表達機構在學術、教育上無法真正體現其自主性，高校主要領導的配置、學科與專業設置、招生與培養計劃等受政府的計劃思維控制較為嚴重。（2）在內部治理結構上，由于公立高校具有行政法人的諸多特點，高校內部黨務系統、行政系統與學術系統、教務系統等本應是相互支持、相互監督的整體，但卻按照黨政與行政系統運行的統一模式實行高校法人的內部治理，學術資源與教育教學資源常常被侵蝕。

同時也會出現另外一種情況，就是借用學術權力之名，規避行政權力的監督與審核。典型的表征之一就是學術科研項目經費成為一些“學者”謀取不當私利的工具，不把科研項目經費真正地用于學術，而采取虛假發票等方式套取科研經費又不想被校內外行政權力監督與審核；表現之二就是一些擔任行政職務的學者利用職務之便，為自己或其團隊在研究項目的申請與審核上謀取便利，這種“學霸”現象嚴重侵蝕了學術的自由空間與公正秩序。作為“行政法人”的高校，其社會公益性本是社會公眾的共同期待，也是社會公信力的基礎所在。例如，最近頻頻被曝光的一些重點公立高校開辦總裁班、商務精英班等收取天價培訓費用的活動，利用國家有限的教育資源為法人及其內部成員謀取不當得利，嚴重損害了公立高校的公益性及其在社會中的公信力。這些都是以學術與教育自主之名行使不當權力的做法，究其原因，都是缺少行政權力的監督，或者是行政權力被裹挾在學術權力之中，高校內部沒有建立起符合教育規律的法人治理結構。

2.高校的利益相關人未能有效參與法人治理

作為獨立法人，其法定代表人的產生制度及其權責范圍表現為典型的雙界性。《高教法》規定，“高等學校的校長為高等學校的法定代表人。”一直以來，高校正職主要領導的產生方式廣受批評，認為這是高等教育沒有獨立法人資格的主要表現之一。高校校長、黨委書記由上級政府、黨委進行任命，帶來的突出問題在于：高校作為獨立法人，但凡關系到學校的重大決策與抉擇都需經由學校校務會議、黨政聯席會議、黨委會議討論通過，作為由上級政府與黨委任命的校長、黨委書記首先必須要對上級政府、黨委負責，那么學校的重大決議如何才能體現學術與教育的邏輯呢？法人內部成員的權力與意見如何才能在法人重大事務中得以體現呢？盡管我國公立高校基本上都設置了教代會制度，也成立了學校和學院兩級的學術委員會、學位委員會、教學指導委員會、教授委員會等機構，但我們必須看到，由于這些機構的非實體性，法人內部成員以及與高校有關的利益相關者要想真正影響到學校的重要決策非常困難。

在法人治理結構中，普遍的做法是把核心利益相關人都納入到法人組織的管理中來，共同對法人的核心利益與溢出效應負責，實現其權利的普遍化、責任的明確化、決策的科學化與民主化。廣大教職員工、師生、政府、校友、家長、資金捐助者、企業界人士、社會人士組成了大學的利益相關者。按照法律原則中的權責對等原則，這些利益相關者都有權力參與學校法人治理。但細觀我國公立高校的法人治理結構，校內行政、黨務系統處于學校發展、教育、科研等重要決策中的核心地位，而校內利益相關者參與的普遍程度、參與的途徑、參與的實效性等非常有限，侵害學生、教師本應獲得的權益的現象層出不窮；在校外，家長、企業界人士、社會人士等利益相關者參與的程度更是非常有限。諸如2014年秋學期開學后部分高校本科生學費上漲，絕大部分高校實行研究生收費制，幾乎無一征求過包括家長代表、社會相關人士的意見。我國高校內部最高領導層（決策層）中，鮮見過校外人員的參與。反觀歐、美、日、韓等國高校，其領導層的人員構成中不乏社會人士、校友甚至教會人員，這不能不說是一個極大的對比。

3.沿襲科層制治理結構，行政權力的邊際效應嚴重

在公立高校，行政級別的科層體系及職位的設置與行政機關單位幾乎如出一轍，校內龐大的行政工作人員隊伍也使得高校內的行政權力幾乎無處不在。首先，這種權力的全覆蓋就會經常性地擠壓學術權力的邊際，諸如在科研項目評審、職稱評定上，本屬學術范疇的事情屢被行政權力干預而無法按照學術的邏輯、學術的標準進行；其次，行政權力的溢出效應使得在評優評先、外出進修、校內相關福利分配等方面存在著諸多的“操作”空間，這些都損害了法人內部成員權力的平等獲得性；再次，學校內部的權力系統一旦按照行政權力為核心進行運轉，灰色權力地帶勢必會增多，學校內部的濫權現象就會愈發嚴重；最后，學校內部行政級別從大學校長、書記的副部級、正廳級、副廳級，到二級學院院長、書記的正處級，與校外公務員序列的一一對應，加劇了校內行政工作人員、甚至教師等科研工作人員“對外類比”的心態，使得人們天然地認為大學的領導層級就是行政層級，在實際工作中，一些工作人員由于其擔任的行政職位所獲得的邊際利益也屢見不鮮。

4.權力缺少監督與制衡

孟德斯鳩曾經一語道破過，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。只有權力才能制約權力。”[10]筆者認為，在各種法人機構中，只有權力的上下級縱向監督、平行級別互相掣肘，形成權力的監督與制衡機制才能防止權力的濫用。雖然這種監督與制衡體系有時帶來法人組織運行基礎成本的耗時、耗力、耗材，但是從法人的長遠利益，特別是作為公益性法人來說，它對社會、國家長遠的公共利益是有利的，對于這類法人組織的公信力的建立與維護也是有極其重要作用的。“誰來監督高等學校法人權利（權力，編者注）運行，這是我國建立現代大學制度不可回避的理論問題”[11]，也是急迫的實踐問題。

我國公立高校普遍依法實行了教職工代表大會制度，讓教職工代表行使高校法人的民主管理權與監督權，重點是保護教職工及學生的合法權益，對學校決策過程、執行過程進行民主監督。《教育法》明文規定：“學校及其他教育機構應當按照國家有關規定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監督。”《高教法》也作出了相應規定：“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。”《中華人民共和國教師法》規定，教師“對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學校的民主管理。”但是《高等學校教職工代表大會暫行條例》卻對教代會做出了其是黨委領導下的一個群眾性組織的實質性規定：“教代會應堅持四項基本原則，遵照黨的方針、政策和國家的法律、指令，在學校黨委的領導下行使職權。”教代會的審議與監督功能很淡，充其量也不過是起到咨詢與建議的作用。而關于學生在學校權力系統中的地位，其參與民主管理、監督評議的法律規定至今乏善可陳。監督機制的缺位使得我國公立高校黨政權力、學術權力并未得到監督，黨政權力經常越位地監督學術權力、干預學術權力。

三、“良法”與“善治”：利益相關者共同治理的路徑選擇

（一）利益相關者共同治理與“權力制衡權力”體系的意義

利益相關者學說源自公司法人治理結構理論。這種理論主張，在公司法人治理中，需要關照的不僅是股東利益，還需要關照與公司相關者的利益。因為現代化的大生產，使得公司的產生、存在及運營既需要股東的資金投入，也需要公司內部員工、債權相對人、供貨與營銷商等利益相關者的投入、參與和支持，否則，公司的有效運行就成為空話。根據利益相關者理論提出的思路，結合公立高校權力的法源分析，我們認為公立高校既需要把公立高校經費的主要投入者——國家或政府——的教育利益作為其辦學的首要追求目標和參考標準，也需要考慮到與高校辦學有關者的利益訴求。“單純的校內人員治理，很容易使大學成為為校內利益群體謀福利的機構，漠視自己應當承擔的社會責任……校外人員治理則可以超然于校內群體利益之上。”[12]

為回應不同的利益訴求，公立高校法人的治理結構就需要相應的制度安排與響應機制。從決策模式上看，這種機制要能盡量減少高校管理者的“道德風險”，使高校的決策不再僅僅由政府和管理者作出，而是由多個利益相關人合力參與，共同形成。高校利益相關人在這一組織中雖享有不同的權利，有著不同的利益，但由于高校的社會公益性，他們的利益指向是一致的。[13]

利益相關者的治理結構，需要建立權力制衡權力的權力結構體系。我們需要堅持公立高校的公益性，將公共利益的最大化作為制度設計的目的，平衡利益相關者的利益。中國共產黨對社會主義事業核心領導地位是憲法賦予的權力，那種否定黨委領導的觀點是不妥的，我們需要做的是如何改善黨政權力在高校權力系統中的運行方式、權力邊界，并接受其他權力相關者的批評與監督，建立“權力約束權力”的權力體系，使得黨政權力更好地為社會主義教育事業這項“公益事業”做出貢獻。

（二）公法化的特殊法人制度設計

根據利益相關者理論，結合公立高校的公益性及其非營利性，我國大學法人治理必須突破單一的行政法人或民事法人制度設計的窠臼。在這種制度設計中，我們需要將公立高校法人納入到特殊法人類型，不能將其視同非此即彼的法人范疇，更不能試圖因這種法人的特殊性而干脆采取“去法人化”這種單邊思路。某些特殊法人可能兼跨公、私兩個領域，這在法理上也是成立的。“世界上多數國家中的民法學都承認公法人可以成為民事關系的當事人。”[14]我們不妨循此路線推進我國公立高校法人身份的“公法化”，一方面據此促進我國公立高校依法行使法律規定的國家教育公權，另一方面依法規定其作為公法人的公法義務及公益性質。在這種特殊公法人的制度設計中，需要建立外部的公法約束機制，依法約束公立高校與政府、社會等外部利益相關者的法律關系，確認公立高校、政府、社會等外部利益相關者的權力主體，廓清權力邊界，確保高校獲得意思自治的法人主體性，實現高校依照教育與學術的邏輯實現自主與自治，更好地實現公法義務。但是，也必須對這種“意思自治”向公法領域的不當涉足進行限制，以控制公立高校作為“經濟人”不當逐利的可能性。

（三）對公立高校適度從事營利性經濟活動的核準主義賦權

公立高校作為公益社團法人，其被法律所賦予的人格權，原則上僅限于公益性的事業領域，而在營利性經濟活動中不具備必要的法律人格條件。也就是說，法律沒有賦權給公益社團法人從事營利性活動的主體權利資格。“法律人格是法律賦予的，故其可采核準主義或準則主義立法的方式賦予權利能力，但盈利只能限用于公益事業目的。”[15]這種核準主義也是對我國公立高校發展現實的正確回應，因為“要收回高校的民事主體地位已不可能。目前，我國公立高校辦學資源的獲取途徑主要是政府撥款、學費收入、學校社會服務創收、科研開發獲利、社會捐助以及校辦企業營利等渠道，這些渠道有不少與市場有關聯，或直接就是市場化渠道。”[16]為確保營利的目的只用于公益而不是為法人的經濟性濫權與腐敗提供機會，必須將其納入公法領域的約束范圍以規范其營利性的經濟活動：第一，必須明確公立高校法人總資產與用于營利性經濟活動資金的適當比例，確保法人總資產主要用于教育、科研、社會服務等社會公益事業，營利性經濟活動的資金只是作為補充而存在；第二，必須對用于營利性經濟活動的資金流向、投資范圍作出法律限制，對投資風險建立評估機制，對投機性活動、過高風險的活動必須依法禁止；第三，營利性經濟活動必須遵守社會倫理、相關法律法規，不得有違高校作為社會良心的道德原則；第四，對于高校法人從事營利性經濟活動可能有違于其公益初衷的項目需要嚴格禁止。

（四）建立公立高校作為財團法人的“自律”與“他律”機制

由于高校具有獨立的財產所有權（法人成立的要件之一），學界也同時把高校視作財產法人。但這種財產法人的目的明顯是具有公益性的，不同于一般財產法人。“如果大學只是作為一種追求物質利益和自由的法人團體，它本應與中世紀其他機構具有同樣的命運，而這些機構已經銷聲匿跡了。”[17]“財團法人的成立來自于出資人的意思表示，一旦出資行為完成后，捐助意思就被凝固下來，體現為法人章程的不可變更性。”[2]在財團法人中，由于主要出資人（國家或政府）在法人（高校）活動中不可借助法人的意思機關更改法人章程，所以財團法人的出資人不能以設立人的身份控制財團法人（高校）的意思自治；與此同時，財團法人內部成員由于其不具備“股權”，那么這種意思自治就極可能因缺乏意思自治的物質載體而無法實現自治與自律。“對財團法人而言，更為穩妥的制度安排是通過公權力的必要介入，依靠禁止個人利益、限制商業活動、強化信息披露、厘清董事責任等一系列的規則束來約束董事會行為。”[2]建立公立高校法人的他律機制，需要我國建立相應完備的公法監督體系。這在國外已經有較為普遍的法律規定，在美國與德國，典型地表現為法律監督模式，在法國典型地表現為行政監督模式，而在英國則以獨立監督模式呈現。對于高校作為財團法人的資金管理，政府對高校資金使用的監督管理應當貫徹分類管理的原則。對財政撥款，可以實行比較嚴格的管理，禁止高校違背審定的用途、適用方式與超額支配這些資金，以貫徹權利義務相一致的原則，防止財政資金損失與浪費。

總之，在高校的法人治理結構中，學術權力與教育權力應被置于首要位置。無論是建立權力的制衡與他律機制，還是建立監督與核準機制，都需要以促進公立高校為人類整體的公益性做出貢獻來進行制度設計。

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