創新黑龍江省森工國有林區體制機制

張利志

創新黑龍江省森工國有林區體制機制

張利志

黨的十八大及十八屆三中、四中全會提出保護森林和生態是建設生態文明的根基，深化生態文明體制改革，健全森林與生態保護制度是首要任務。國有林區是我國重要的生態安全屏障和森林資源培育戰略基地，是維護國家生態安全最重要的基礎設施，在經濟社會發展和生態文明建設中發揮著不可替代的重要作用，為國家經濟建設作出了重大貢獻。但長期以來，國有林區管理體制不完善，森林資源過度開發，民生問題較為突出，嚴重制約了生態安全保障能力，加快重點國有林區管理體制改革，創新森工體制機制與管理職能成為當務之急。

一、黑龍江省森工重點國有林區基本情況

森工重點國有林區經營總面積1009.8萬公頃，有林地面積857萬公頃，活立木總蓄積8.6億立方米，森林覆被率85%。森工總局下轄伊春、牡丹江、松花江、合江4個林管局、40個林業局、627個林場(所)和17個林產工業企業、4個林機修造企業以及公檢法司、科研院所、文教衛生、森林調查、建筑施工等處級以上企事業單位140個。林業人口167.5萬人，在崗職工22.4萬人，離退休人員29.8萬人。40個林業局跨我省10個地市、37個縣(市)分布，其中跨省分布的4個，跨2個以上縣（市）分布的19個。目前，按照省委、省政府和《條例》授權，森工林區各級行政管理機構作為重點國有林區主管部門，承擔著森林資源管理、林區社會管理和企業經營管理三項職能。

二、存在的主要問題和不足

一是政社體制存在，管理職能缺位。森工行使部分政府職能卻不是政府,追求經濟效益最大化卻不是真正的企業,林區社會系統主體和自然資源系統利用主體幾乎是一致的范圍,成為一種政企混合體。

二是社會職能過多，財政支出巨大。森工企業承擔一定社會職能，但社會性支出卻沒有列入預算，僅通過“天保工程”轉移支付的方式對林區的政府職能及社會事業給予一定補償,林業企業背負著沉重的社會包袱。

三是經營體制落后，面臨虧損困境。計劃經濟色彩濃,機構重疊,管理費用開銷大,有的林業局的天保資金甚至低于上繳任務,致使國家的惠林政策大打折扣,實際上還是靠資源吃飯,獨木支撐局面沒有根本扭轉。

三、對策及建議

按照中央及省委全面深化改革精神及總體部署，堅持生態優先、以人為本、激發活力、分步實施、積極穩妥原則，科學合理確定改革模式、步驟、舉措，確保林區各項職能全面加強。

（一）堅持精簡高效，完善重點國有林區管理職能。一是建立精簡高效的重點國有林區管理機構。堅持“精簡、統一、效能”的原則，強化“兩頭”，弱化“中間”，變重點國有林區的三級管理為兩級管理，建立高效的重點國有林區管理機構。按照機構只減不增、人員只出不進、社會和諧穩定的原則，逐年減少管理人員，最終實現合理的編制和人員規模。二是強化重點國有林區森林資源管理職能。建設生態文明、維護國家生態安全、林業行政執法、森林資源保護和管理、森林資源管護經營等職責。三是完善重點國有林區社會行政管理職能。社會管理、林區經濟和社會轉型發展、改善民生等。

（二）堅持積極穩妥，推進重點國有林區政企分開。全面理順重點國有林區森林資源管理、社會管理和企業經營管理等各個方面關系，從職能、機構、人員、資產、費用、核算六方面入手將重點國有林區的森林資源管理、社會管理兩項行政職能與企業經營管理職能分開。一是以森工總局、4個林管局、40個林業局現有的行政管理體系為主體，構建重點國有林區管理總局（管理分局）、重點國有林區管理局行政管理體系。二是以現有重點國有林區的企業經營體系為主體，構建黑森企業集團總公司、子公司、黑森經營公司的企業運行體系，重點國有林區內部實現政企、事企、管辦分開。

（三）堅持破立并舉，創新重點國有林區森林資源管護機制。一是撤并整合林場（所）。根據森林管護和培育的新職責、新任務、新要求，重新規劃布局林場（所），對部分林場（所）進行撤并整合，實施生態移民，加快深山遠山林區職工搬遷，擬撤并整合林場（所）188個，減輕對森林資源消耗的壓力。二是創新森林資源管護機制。根據森林分布特點，針對不同區域地段的生產季節，創新行之有效的管護模式，強化森林資源管護、森林防火和有害生物防治等工作，加快恢復森林生態系統。對深遠山區實行封山管護，重要區域和主要道口設立管護中心站或管護站駐點管護，管護人員配備現代交通工具和高新通信技術裝備，實施流動巡視方式進行管護；對近山區、淺山區由專業隊或家庭承包管護，實施保護性管理。合理規劃設置深山、遠山區域的野外管護站點，加強野外管護站點用房和基礎設施建設，提高森林資源管護能力。創新林業生產組織方式，造林、管護、撫育等林業生產建設任務，凡能通過購買服務方式實現的要向黑森經營公司或社會購買。

（四）堅持統籌推進，完善重點國有林區森林資源監管體制。一是建立健全森林資源監管制度。建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的森林資源產權制度，建立健全林地保護制度、森林保護制度、森林經營制度、濕地保護制度、自然保護區制度、監督制度和考核制度。二是建立健全森林資源監督體制。重點國有林區管理局在現有的森林資源監督機構基礎上，成立森林資源監督分局，并向林場（所）派駐監督員，代表森林資源所有者履行森林資源監督職責，落實好森林資源的監督監察權。重點國有林區管理總局對40個森林資源監督分局實行垂直管理，業務上接受國家林業局駐省森林資源監督辦事處指導，實現森林資源監督與管理分開運行的監管體制。三是建立健全林區績效考核機制。重點國有林區管理總局依據《森林經營方案》建立健全林區績效考核機制，設置林地保有量、森林覆蓋率、森林質量、護林防火、有害生物防治等主要考核指標，建立森林資源離任審計制度。

（五）堅持可持續發展，健全重點國有林區經營體制。一是科學編制長期森林經營方案。二是強化森林經營措施。三是健全森林經營監測體系。四是建立現代企業經營管理體系，做大做強黑森企業集團。通過企業兼并重組，組建黑森企業集團，促進規模化、集團化、多元化經營，推動產業轉型發展。從森工實際出發，擬組建黑森集團綠色食品、森林旅游、園林綠化、森林經營、木業、礦產開發、倉儲物流、資本運營、海外開發和建設開發等十大專業集團子公司。五是加快推進重點國有林區產業轉型升級。發展森林食品、種植養殖、森林生態旅游、北藥產業、苗木花卉、倉儲物流、境外資源開發、林產工業等產業，促進集團化發展，擴大規模效益，增強企業競爭力。

（六）堅持以人為本，妥善安置重點國有林區富余職工。一是保障職工的基本生活。重點國有林區管理局承擔本區域富余職工轉移就業和社會保障工作任務，全部富余職工按照規定納入城鎮職工社會保險范圍，平穩過渡、合理銜接，保障職工基本生活，確保改革推得動、穩得住。二是加快發展轉崗就業產業。積極做好重點國有林區富余職工有序轉崗，引導富余職工自創企業、自謀職業，帶動更多的人實現就業。扶持富余職工到招商引資企業就業。在不破壞森林資源的前提下，鼓勵職工從事林區綠色食品業、特色種植養殖業、森林旅游業、北藥業、花卉苗木業，創造就業崗位。積極發展森林經營培育產業，鼓勵職工從事森林管護、人工造林、森林撫育等生產經營活動，實現充分就業。三是加大扶持職工再就業力度。對離崗職工從事林下經濟、家庭經濟、種植養殖和森林旅游等經營項目給予扶持。加大對勞動力轉移輸出的扶持力度，實現跨地跨區轉移就業。全方位開展職工下崗轉崗再就業培訓，建設創業孵化基地，積極開發公益性崗位，推動實現更高質量的就業。

（2015年度黑龍江省經濟社會發展重點研究課題：黑龍江創新農墾、森工體制機制與管理職能問題研究，課題編號：15036）

(作者系黑龍江省林業科學院研究員級高級工程師)

責任編輯╱賈誠先jiachengxian@fendouzazhi.cn