對“依法治國”的理性認識

艾永明

上世紀70年代末，隨著“文革”的結束，人們痛定思痛，“依法治國”、“法治”逐漸成為熱門話題。1997年，黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，憲法隨之也作出相應的修改，這一討論進入了新的階段。最近，隨著黨的十八大四中全會作出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這一討論更是達到了史無前例的高峰。大江南北、舉國上下無不鼓呼，理論界與實務界交相喧嘩，黨、政、軍、工、農、學、商界無不言法治，發表的文章、報告、宣講汗牛充棟、數不勝數，真可謂對于依法治國和法治的熱議，莫盛于今日之中國。然而我們看到，在這一浪高過一浪的法治聲中，許多著述（包括很多出自“知名”、“權威”的“法學家”）只為鼓騰而鼓騰、宣傳而宣傳，卻不講邏輯、不講事理、不講學理，更無視真理，對社會造成了很多誤導。對于“依法治國”作片面化、絕對化的解釋和渲染，便是突出之一例。

很多人認為，“依法治國”與“法治”具有內在的聯系，依法治國必然導向法治，甚至認為實施了依法治國就是實現了法治。這種解讀與認識是錯誤的。誠然，實現法治必須首先實施依法治國，沒有依法治國，法治便無從談起。正是在這一意義上，黨的十五大和十八大四中全會作出的重要決定為我國實現法治開辟了道路，提供了可能。但是，我們必須清醒和理性地看到，依法治國是一個中性概念，實施了依法治國是一個中性事實，它的走向和結果有兩個：或法治或人治。依法治國決不是只有唯一的走向和結果即法治；依法治國之下也會實施人治，而且這種人治具有更大的危害和惡果。我們對依法治國必須保持嚴肅和謹慎的態度，必須持有高度的警惕。

依法治國為什么也會實施人治？這必須回到正確認識人治和法治這一基本問題上來。現在很多人將依法治國等同于法治，根本上就是因為對這一基本問題沒有真正弄懂（不管是真不懂還是假不懂）。

人治與法治是兩種性質對立的國家治理體制和政體制度，兩者的根本區別在于權與法的關系不同：人治是權高于法，法服從權，以權制法；法治是法高于權，權服從法，以法制權。人治體制下只有至高的權力，沒有至高的法律；法治體制下只有至高的法律，沒有至高的權力。所以兩者有本質的不同：人治是專制體制，法治是民主體制。我們必須從本質上而不是從現象上、從根本上而不是從表面上認識人治與法治的區別。

首先，人治與法治的區別不是要人不要法和要法不要人。人治不是簡單地由人之治，法治也不是簡單地由法之治。固然，古今中外歷史上曾經出現過完全不要法的人治時期，但絕大多數人治體制都有相應（甚至相當健全）的法律，只不過這些法律只是最高權位者（人）的治理工具而已。同樣，在任何一個法治體制下，都離不開人（權位者）的作用，只不過所有人（權位者）都在法律的支配之下從事活動。

其次，人治與法治的區別也不是人與法在國家治理中孰重孰輕的不同。一般而言，在各種國家治理體制下，都需要人和法的作用，但兩者相比，何者更重要？許多人將對這一問題的不同回答作為劃分人治與法治的標準。顯然，這種劃分是不正確的。先秦儒家著名思想家荀子對人與法在國家治理中的作用作過比較系統的分析。他認為，國家治理雖然離不開法，“法者，治之端也”（《荀子·君道》），但人的作用無疑重于法。首先，法是人制定的，有了好的人，才能有好的法，“君子者，法之原也”（《荀子·君道》）。其次，良法制定以后，還必須由良吏來貫徹實施；“法不能獨立，類不能自行；得其人則存，失其人則亡。”（《荀子·王制》）再次，國家事務復雜繁多而又經常變化，法律再詳密也不能概括無遺，必須由人應事而變，靈活運用。“故有君子，則法雖省足以遍矣；無君子，則法雖具，失先后之施，不能應事之變，足以亂矣。”（《荀子·君道》）荀子的結論是“有治人，無治法”（《荀子·君道》），即只有能使國家得到真正治理的人，而沒有能使國家得到真正治理的法。因此之故，許多人將荀子視為“人治”論的代表。與荀子相反，先秦法家明確主張治國中起決定作用的是法而不是人。他們指出，儒家將治國希望寄托于圣君、賢相和君子身上，但像堯舜這樣的圣君是“千世而一出”，期盼他們的結果是“千世亂而一治”。君主絕大多數是“中主”，他們沒有足夠的智慧，法律是他們唯一可靠的工具。即使出了圣君、賢相，也不能依靠賢智而廢棄常法：“廢常上賢則亂，舍法任智則危。”（《韓非子·忠孝》）應該說，荀子和韓非的分析各有道理，他們對于人和法在治國中的作用的闡述不乏精彩之處，但他們決不是真正的“人治”論和“法治”論的代表，因為無論是荀子的“人”還是法家的“法”，都是為君主提供的治國方案，都受制于君主之權勢，所以它們本質上都是真正意義上的“人治”論。

總之，無視或忽視人治與法治的不同本質，便不能對它們作出嚴謹和科學的定義和解釋。然而遺憾的是，很多人（包括一些知名學者）懷著各自目的，對人治和法治作想當然的、庸俗的解釋，有的甚至杜撰概念，混淆視聽。最近有一個政治學者拋出“司機和汽車”論。他說：“法治和人治的關系，就好比汽車大還是司機大。人治就是一個經驗性的治理，法治就是一個規范性的治理。法治……是一個可能性的空間，那么在這個空間中就是人治。”他還指責說：“不能說法治比人治好，人治比法治壞，不能把人治妖魔化，把法治神圣化。其實從科學的角度來講，就是一個治理的方式，永遠會有法治，永遠會有人治”，只不過在不同的時候有不同的選擇。“所以不能說汽車重要還是司機重要，是汽車聽司機的，還是司機聽汽車的。這些問題莫名其妙。”①參見房寧2014年12月6日在《環球時報》年會上的發言“該如何討論人治”，載《南方周末》2014年12月18日。這位學者將人治與法治比作司機與汽車，因為司機和汽車之間誰聽誰，誰比誰大是無法判定的，所以討論人治與法治誰聽誰、誰比誰大，也是毫無意義的，甚至是“莫名其妙”的。這種比喻真是異想天開，讓人啼笑皆非！可以看出，他對人治和法治的理解完全是望文生義，信口開河：人治就是人的經驗性治理，法治就是法的規范性治理，它們根本不存在性質的對立，沒有價值判斷上的優劣，只有“經驗性”和“規范性”的區別；它們既可以分別適用，也可以共存共用。一個中國社會科學領域最高研究機構的學者說出這樣一番言論，真是匪夷所思。由此可見，當今中國學術界對人治與法治的認識是何等混亂！這是一個必須高度正視的問題。

如上所述，人治與法治的區別主要在內容和本質上，而不是在形式和表面的有沒有法、要不要法和重不重法的問題上。因此，依法治國雖然表明了對法的重視，但決不意味著和人治的徹底切割和決裂；它有可能是法治的表現，也可能是人治的表現。這樣，我們需要追問的是，既然依法治國是如此地左右不確定，那么決定其最終實施結果的關鍵是什么呢？毫無疑問是法的性質和內容：依良法、善法而治，其結果便是法治；依壞法、惡法而治，其結果便是人治。黨的十八大四中全會決定中指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，依法治國必須是依“良法”治國，以“良法”促“善治”，這是十分深刻和正確的理念。

何謂“良法”？何謂“壞法”？這是一個十分復雜的問題。古今中外思想家、政治家對此的解釋和回答也眾說紛紜，莫衷一是。事實上，良法與壞法在不同時期也存在不同的標準和內容，而且涉及整個法律體系中的各種法律。但是，如果從決定國家治理體制的性質（民主或專制）這一根本之處著眼，那么，能符合和滿足法治之要求、實現法治目標之法便是良法，否則便是壞法。

由于法治的本質特征是以法制權，所以良法歸根結底是以法制權之法。如何以法制權？唯一有效的途徑是用法定的方式確立和形成以權制權和權力制衡的體系。在這一法定體系中，權力是多元的，權力的主體是多元的，權力與權力之間，權力主體與權力主體之間是平等的，沒有一個主體可以壟斷權力，沒有一個權力高高在上并主宰其它一切權力。這一權力制衡體系是良法的核心所在。由于確立這一權力制衡體系主要是由政體承擔的，所以建立科學民主的政體制度實際上是制定良法的關鍵所在。②關于這一點，可參閱艾永明：《法治的關鍵是政體》，載《炎黃春秋》2014年第6期。

同樣的邏輯，由于人治的本質特征是以權制法，所以壞法歸根結底是以權制法之法。如何以權制法？其關鍵和核心是沒有權力制衡體系，確立權力一體化體制。在這一法定體制中，權力是一元的，權力主體是一元的，權力與權力之間是不平等的，有一權力高高在上并主宰其它一切權力，最高權力可以根據自己的意志立法、修法和廢法（實即超越法律）。根據這樣的法律治國，其結果必然是人治。譬如《唐律·名例·十惡》規定了君權的至高和神圣：“王者居宸極之至尊，奉上天之寶命，同二儀之覆載，作兆庶之父母。為子為臣，惟忠惟孝。”這就明明白白地宣示，君主是人間之宸極，萬民之父母，天下所有子臣，惟有盡忠盡孝。所以，唐律確立了唐朝的人治體制，唐朝的人治是依法而治的結果。又如，清末立憲頒布的第一個法律是《欽定憲法大綱》，該《大綱》分為正文《君上大權》和附則《臣民權利義務》兩部分。之所以這樣安排，立法者的理由是：“憲法者，所以鞏固君權，兼保臣民者也。”（《大清法規大全· 憲政部》）西方神圣的民權憲法竟被中國的統治者篡改和糟蹋到了如此地步！《大綱》第1條規定：“大清皇帝統治大清帝國，萬世一系，永永尊戴。”第2條規定：“君上神圣尊嚴，不可侵犯。”以下逐一規定了皇帝在立法、司法、行政、軍事等各個方面的最高權力。顯然，這部憲法性文件清楚地規定和確立了“皇權至上”和“皇室永尊”，依憲治國的結果必然是人治和專制。

總括以上分析，我們可以知道，法治的實現方式只有一種，即依良法而治。人治的實現方式有兩種：一種是否定法，不要法，無法無天，一切以權力為依歸，這是原始的、赤裸裸的人治。一種是由法律規定和確立權高于法的體制，人治是依法治國的結果，這是進化的比較高級的人治。需要特別注意和指出的是，由依法治國而成的人治，其影響和作用更為可怕和惡劣。首先，這種人治具有更大的欺騙性。它披上了“合法”的外衣，從法律上取得了“正當性”的依據，統治者以此可以招搖撞騙，蠱惑人心，將人治標榜為法治，將專制渲染為民主。其次，這種人治具有更強的頑固性。當民眾和社會質疑、批評、否定這種人治并提出民主的訴求時，統治者往往就會打著維護法統、堅持法治的旗號，義正詞嚴地予以駁斥、回絕甚至鎮壓。所以，改變依法治國之下的人治比改變赤裸裸的人治要困難和艱巨得多。