亮點與—遺憾：行政訴訟法修改評述基于國家治理能力現代化視角的觀察

章志遠

亮點與—遺憾：行政訴訟法修改評述基于國家治理能力現代化視角的觀察

章志遠*

新《行政訴訟法》通過“靈魂”條款的修正和配套機制的建立，增強了行政審判制度化解行政爭議、監督依法行政的能力；通過宣示條款的增加和流程保障的推行，提升了行政審判制度保障行政訴權的能力；通過多項具有濃郁本土特色的制度創新，增進了行政審判制度預防行政爭議的能力。在新《行政訴訟法》的實施過程中，人民法院應當通過個案審理錘煉行政審判制度的治理能力，不斷恢復行政審判制度在國家治理體系中的應有地位。

國家治理能力 化解行政爭議 監督依法行政 保障行政訴權 預防行政爭議

2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《關于修改<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》。在歷經整整24年之后，我國“民告官”的基本法律終于迎來了2.0時代。現行《行政訴訟法》修改啟動于十八屆三中全會閉幕之際、完成于十八屆四中全會閉幕之際，作為兩次全會后國家層面的首要修法活動，《行政訴訟法》修改因承載特殊的歷史使命而備受社會關注。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”可以說，如何發揮行政訴訟在推進國家治理現代化進程中的作用，是此次修改行政訴訟法所面臨的“最大課題”。①江必新：《修改行政訴訟法的基本遵循》，載《光明日報》2014年4月28日。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。相比較國家治理體系的現代化而言，國家治理能力的現代化更為艱巨。作為國家治理體系重要內容的行政審判制度，能否在改革、發展和穩定的大局中發揮實際功效，事關國家良法善治的實現。為此，立足國家治理能力現代化的視角審視《行政訴訟法》修改的得失，對于把握修法精神、指引新法實施無疑具有重要的現實意義。本文通過對行政審判制度化解行政爭議、監督依法行政、保障行政訴權和預防行政爭議能力提升的剖析，解讀行政訴訟法修改的亮點和遺憾，希冀行政審判制度在國家治理體系中能夠繼續發揮“試金石”的作用。

一、化解行政爭議能力：“靈魂”條款的增加和匹配機制的確立

我國正處于急速的社會轉型時期，利益格局的調整和社會群體的分化衍生出大量的社會矛盾。“信訪潮”的涌現和群體性抗爭事件的頻頻上演，預示著“官民”矛盾已經進入了高發期。民間戲言：中央是親人，省里是好人，市里是壞人，縣里是敵人，鄉鎮不是人；大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決。站在國家治理現代化的立場，如果任由這些非理性乃至畸形的維權方式繼續蔓延，不僅維系國家治理良性運轉的基本秩序會遭受挑戰，而且整個社會都將面臨崩潰的危險。因此，通過修改《行政訴訟法》將行政爭議引入法律軌道內加以化解就成為國家治理現代化的必然要求，也是檢驗修法是否成功的重要標準。②日本學者棚瀨孝雄先生曾言，審判制度的首要任務就是糾紛的解決，如何通過審判妥善解決糾紛是法解釋學的中心課題。參見[日]棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社2004年版，第1頁。

總體來看，此次修法在很大程度上提升了行政審判制度化解行政爭議的能力。一方面，“解決行政爭議”作為基本目的之一正式寫入《行政訴訟法》的第1條之中，彰顯出行政審判制度行政爭議化解功能的回歸。德國法學家耶林曾言：“目的是全部法律的創造者。每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種實際的動機。”③[美]博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第109頁。作為《行政訴訟法》的“靈魂”條款，行政訴訟法的立法目的具有強大的涵攝效應，能夠在法律規范沖突或者法律規范供給不足時發揮應有的解釋功能。在行政訴訟法實施的20多年里，由于立法上沒有明確認可行政訴訟制度的爭議解決功能，因而實踐中出現了很多“官了民不了”、“案結事不了”的現象。2007年4月24日，最高人民法院下發了《關于加強和改進行政審判工作的意見》，將“化解行政爭議”與“保護合法權益”、“促進依法行政”和“優化司法環境”一起列為人民法院今后相當長一段時期行政審判工作的四大主要任務；隨后，最高人民法院發布了《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》，對行政審判實踐中的協調結案做法予以認可，并將“妥善化解行政爭議”作為自身的制定依據。不過，鑒于司法文件和司法解釋在現行法律規范體系中的效力，上述做法還難以從根本上緩解立法與實務之間的緊張關系。此次修法旗幟鮮明地將“解決行政爭議”正式列為行政訴訟法的立法目的之一，且排在“保證人民法院公正、及時審理行政案件”之后，凸顯了行政審判制度在化解官民矛盾、維護社會和諧中的重要地位，無疑會對行政審判實踐產生深遠的影響。

另一方面，在“靈魂”條款的引領下，新法在分則中還增加了若干匹配機制，強化了行政審判制度的糾紛化解功能。這些機制主要體現在調解結案方式的明確、簡易程序的適用、一并解決民事爭議的認可、行政復議機關作被告以及明顯不當行政行為可以判決撤銷上。例如，新法第60條規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。”第61條規定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”又如，新法第82、83條明確了簡易程序的適用范圍及審判組織的形式，對于節約行政審判資源、及時化解行政爭議都具有重要的推動作用；新法第70條將撤銷判決的適用范圍擴大到明顯不當的行政行為，有助于從實質性解決行政爭議。④江必新大法官認為，行政糾紛實質性化解具有三層含義：一是案件已經裁決終結；二是當事人之間的矛盾真正地得以解決，沒有留下后遺癥；三是通過案件的審理，明晰了此類案件的處理界限，行政機關和社會成員能夠自動根據法院的判決調整自身行為。參見江必新：《論實質法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學》2011年第6期。

新法在化解行政爭議方面著墨甚多，但也留下了些許遺憾。例如，調解結案方式雖然已正式成為行政訴訟的基本制度，但還只是例外的補充性糾紛化解機制。我國《民事訴訟法》一方面在總則篇中設專條規定“人民法院審理民事案件，應當根據自愿和合法的原則進行調解;調解不成的，應當及時判決”，另一方面還以專章形式就調解程序的適用作了具體規定。行政訴訟制度與民事訴訟制度雖性質不同，但在化解爭議方面卻存在很多共性。考慮到現代行政活動方式多為裁量行政的現實，行政案件的調解事實上存在很大空間，新法第60條“不適用調解”的原則性表述尚待斟酌。加之此次修法沒有實現行政訴訟的“顯性”類型化改造，今后調解方式能否得到恰如其分的運用還需要觀察。⑤梁鳳云法官在解讀新法精細化的行政判決時指出：“從某種意義上講，本次修法在確立了中國特色的行政判決體系的同時，也確立了中國特色的行政訴訟類型體系，為今后行政訴訟法典的精細化、科學化奠定了一個堅實的制度基礎。”梁鳳云：《不斷邁向類型化的行政訴訟判決》，載《中國法律評論》2014年第4期。筆者認為，所謂“中國特色的行政訴訟類型體系”最多只是一種“隱性”而非“顯性”的訴訟類型化。有關行政訴訟隱性類型化問題，筆者擬另行撰文分析。此外，在相關配套訴訟程序尚未健全的情況下，“一并解決相關民事爭議”、“行政復議機關與原行政機關共同應訴”的規定能否切實解決行政爭議也不無疑問。

二、監督依法行政能力：“靈魂”條款的修正和監督范圍的拓展

作為一項復雜的社會系統工程，國家治理體系現代化的目標在于形成一整套系統完備、科學規范、運行有序的制度體系。鑒于我國長期推行的“行政主導型”經濟社會發展模式，行政機關能否切實做到依法行政、能否通過優良的頂層制度設計將強大的行政權力關進籠子里，無疑事關國家治理法治化的實現。正如學者所言：“行政審判從本質上而言是‘權力對權力的審判’，是‘強力對付強力的游戲’。這就決定了審、辯雙方的對抗和沖突成為行政審判的主要矛盾，它決定著整個行政審判的性質，并左右著行政審判的進展和結果。”⑥胡肖華等：《行政審判方式的特點研究》，載《法律科學》2000年第5期。因此，通過司法有效監督行政機關依法行政就成為《行政訴訟法》修改的重要使命。

綜觀新法的規定，很多內容都是以“行政權之惡”的理論預設作為前提的，全面、有效監督行政權的行使自然就成為此次修法的亮點之一。一方面，新法第1條果斷地刪除了“維護行政機關依法行使職權”的規定，僅將“監督行政機關依法行使職權”保留為行政審判制度的目的之一，彰顯出修法者對行政訴訟規律與時俱進的認知。作為行政訴訟法的“靈魂”條款之一，“維護和監督”的長期并存模糊了行政審判制度的功能，不利于行政審判制度在國家治理體系中的角色定位。特別是與之相匹配的維持判決的設置及其在行政審判實踐中的廣泛運用，幾乎顛覆了行政審判制度應有的監督功能。在此次修法的過程中，無論官方還是民間，對刪除“維護行政機關依法行使職權”早已形成共識。修法者順勢而為，通過“靈魂”條款的修正一舉修復了行政審判制度監督行政機關依法行政的功能。

另一方面，新法還從多個角度擴大了司法監督行政的范圍。首先，新法通過受案范圍的擴大，使更多的行政活動得以接受司法機關的監督。新法回應行政法治實踐和行政法學理論研究的發展，以“行政行為”取代“具體行政行為”作為框定行政訴訟受案范圍的基石概念，暗含了拓展行政審判權運作范圍的旨意；新法增設規范性文件審查之訴和行政協議之訴，使更多類型的行政活動得以納入司法權的監督范圍之中；新法將“法律、法規、規章授權組織作出的行政行為”也納入行政行為受案范圍之內，大大拓展了行政審判權的運行空間。其次，新法通過被訴行政機關負責人應當出庭應訴的強制性規定，使更多的行政首長得以接受司法機關的監督。在行政訴訟法的修改過程中，行政機關負責人出庭應訴制度的規定幾經變化，最終罕見地成為總則篇中的基本制度，個中蘊涵著擺脫行政審判困境的本土智慧，對于提升行政首長的法治思維具有重要的推動作用。伴隨著行政首長相繼走上法庭，司法權威也必將獲得更為廣泛的社會認同。⑦參見章志遠：《行政機關負責人出庭應訴制度的法治意義解讀》，載《中國法律評論》2014年第4期。最后，新法通過對行政機關不履行裁判義務懲處措施的規定，有望使司法監督行政機關依法行政落到實處。法律的生命在于實施，法律的權威也源于實施。如果法院的生效行政裁判得不到實施特別是得不到行政機關的切實履行，那么行政權力就難以得到有效的監督。為此，新法調整了對行政機關拒絕履行裁判義務的措施，將罰款和拘留的目標直接指向行政機關的負責人，有望增進司法監督行政機關依法行政的實效。

盡管新法通過諸多新概念、新制度的引入擴大了司法監督行政機關依法行政的范圍，但能否真正落到實處還有待觀察。例如，“行政行為”雖然已經上升為正式的法律概念，但其內涵和外延依舊比較模糊，與新法中所出現的“行政協議”、“復議決定”等是并列關系還是種屬關系還存在爭議；新法第2條概括式規定采行的核心概念是“行政行為”，第12條列舉式規定采行的核心概念則是“訴訟”，兩者之間是何種關系同樣未能明確。這些不確定概念及其相互關系的定位，在很大程度上影響著行政審判權運作的實際范圍。又如，將被訴行政機關的負責人逼上法庭確實具有重要的宣示意義，但新法有關“不能出庭的應當委托行政機關相應的工作人員出庭”的例外規定又極有可能抵消制度創新的潛在價值。可見，司法監督行政機關依法行政能力的提升依舊任重道遠。

三、保障行政訴權能力：“宣示”條款的增加和流程保障的推行

在“國家尊重和保障人權”條款已經正式載入我國根本大法的背景下，通過行政審判權的行使保障民眾的行政訴權就成了國家的基本義務。回顧《行政訴訟法》的修改歷程，行政法學理論界紛紛表達了人權保障在行政審判制度目的體系中優先地位的期許。例如，有的學者提出：“行政訴訟的首要目的和根本目的正是要保護公民、法人和其他組織的權益，解決行政爭議和監督行政機關只能服從和服務于這一首要目的和根本目的，而不能凌駕于保護公民、法人和其他組織權益之上。只有如此，才能避免三者之間出現沖突和不一致。”⑧馬懷德：《保護公民、法人和其他組織的權益應成為行政訴訟的根本目的》，載《行政法學研究》2012年第2期。有的學者則認為：“我國行政訴訟的根本目的在于‘保護公民、法人和其他組織的合法權益’，而‘保證人民法院正確、及時審理行政案件’、‘維護和監督行政機關依法行使行政職權’在目的中居于次要地位，是‘保護公民、法人和其他組織的合法權益’這一根本目的實現的手段和途徑。本次《行政訴訟法》修改，應特別注重貫徹‘公民合法權益保護’優先的原則，應當旗幟鮮明地將‘保障公民權益’作為我國行政訴訟制度的根本目的。”⑨湛中樂：《論〈中華人民共和國行政訴訟法〉的修改》，載《蘇州大學學報》2012年第1期。在《行政訴訟法》修正案草案公布之后，論者依舊主張應將“保護公民、法人和其他組織的合法權益”放在本法首位。“這樣既可表明司法審查的首要目的，又能體現訴訟的啟動主體及其動機。從而使保護公民合法權益在作為《行政訴訟法》邏輯起點和根本目的上得以周延。”參見湛中樂等：《國家治理體系現代化視野中的司法審查制度—以完善現行〈行政訴訟法〉為中心》，載《行政法學研究》2014年第4期。雖然行政訴訟法“靈魂”條款的排序并未發生變化，但解決行政案件“立案難”、“審理難”、“執行難”問題卻始終是修法所追求的目標。

從新法的規定來看，“切實保障行政訴權行使”的理念一直貫穿于新法的字里行間中。一方面，總則篇中專門增加了保障行政訴權的“宣示性”條款。新法第3條規定：“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”仔細研讀該條規定，不難看出，相關法意早已體現在《憲法》及《人民法院組織法》中。此處的規定貌似重復，實則是對民眾行政訴權予以切實保障的重申。雖然該條的意義主要還停留在宣示層面，但因其處于總則之中，因而重要性僅次于作為立法目的的“靈魂”條款。鑒于我國行政審判制度的實施困境主要根源于孱弱的司法體制和不當的行政干預，因而宣示條款的設立非常及時且富有針對性，能夠引領新法發揮保障行政訴權的功效。

另一方面，新法針對個案的具體流程，在“起訴—受理—審理—裁判—執行”等諸多環節都推出了一系列個性化的制度設計，從程序和實體兩個方面保障行政訴權的充分有效行使。在起訴環節，新法明確規定書寫起訴狀確有困難的可以口頭起訴，將一般起訴期限延長到“知道或者應當知道作出行政行為之日起6個月內”，將原告資格標準放寬到與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織；在受理環節，新法改立案審查制為立案登記制，并規定了特殊情況下的“飛躍起訴”制度；在審理環節，新法規定可以實行跨行政區域管轄行政案件，規定被訴行政機關負責人應當出庭應訴，并將簡易程序、一并解決民事爭議、調解制度升格為基本的訴訟制度；在裁判環節，新法對判決種類和適用條件作出了詳細的區分，并對再審事由進行了限定；在執行環節，新法對行政機關拒絕履行裁判義務的，規定了公告拒絕履行情況及對行政機關負責人按日罰款、拘留等措施。這些新制緊緊圍繞“人民法院公正、及時審理行政案件”的宗旨展開，使每個具體案件的處理流程更符合行政訴訟的基本規律。特別是行政訴訟管轄制度的改革，有望從根本上切斷地方政府對受案法院的干預。“跨區域管轄”條款作為新法第18條的第2款，與第1款“最初作出行政行為的行政機關所在地法院管轄”、“復議機關所在地法院管轄”直接相對，具有同等的法律效力。只要存在地方政府干預法院公正審理行政案件的可能，高級人民法院就可以動用這種“飛地管轄”模式，切實為受案法院排除各種外來干擾，進而實現民眾權利有效司法救濟的目標。

新法為破解行政案件“立案難”、“審理難”和“執行難”等問題，可謂費盡心思，在制度層面上也作了相當大的努力。不過，行政審判實踐中的老大難問題能否經由修法得到一攬子解決也不無疑問。例如，跨行政區域管轄行政案件不失為現有體制內一種富有意義的改革嘗試，但究竟能否借此徹底斬斷行政審判的外來干預則尚需觀察。目前各地正在探索的確定鐵路法院集中管轄行政案件的做法雖成本較低，但能否成為未來中國式行政法院設立的先導還需審慎對待。又如，起訴環節的諸多新制確實更加人性化，但立案難問題的背后卻蘊含著激烈的權力博弈，甚至成為“立案政治學”的問題。經驗研究早已顯示，行政案件不立案可能源自“法院自我保護”、“其他官僚機構壓力”或“法院內個人化因素”。⑩參見汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學考察》，清華大學出版社2011年版，第42～52頁。可見，法律技術層面的完善能夠在多大程度上扭轉“有案不立”現象頗值深思。

四、預防行政爭議能力：“宣示”條款的闕如和制度創新的涵攝

黨的十七大報告明確提出了“社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性”的論斷，為我國小康社會建設指明了前進的方向。官民矛盾的頻繁發生及其非理性化解決方式的蔓延，都對社會和諧構成了十分尖銳的挑戰。因此，行政審判制度的使命不僅在于行政爭議的化解，而且還要注重從源頭上預防行政爭議的發生。其實，早在2006年年底，中共中央辦公廳和國務院辦公廳就聯合下發了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，“從源頭上預防和減少行政爭議發生”就已經成為我國和諧社會政治語境下的核心司法理念。可以說，“通過化解行政爭議達到預防行政爭議發生”業已成為人民法院和行政機關的共同使命。

與靈魂條款的修正和宣示條款的增加相比，新《行政訴訟法》并沒有明確將預防行政爭議列為行政審判制度的目的，但一些重要的制度創新實際上已經隱含著對預防行政爭議發生價值的追求。

首先，新法總則篇中有關行政機關負責人出庭應訴的制度規定，就是希冀通過行政機關負責人親自走上法庭與原告激辯、與法院溝通，及時掌握行政爭議發生的內在機理，從而避免新的行政爭議的產生。行政機關負責人通過在法庭上掌握第一手資訊，能夠對本部門、本單位、本地區的行政執法狀況有較為清晰的了解，進而為及時查找和修補執法缺漏提供了可能。長此以往，被訴行政機關的執法水平有望獲得顯著提升，被訴行政機關負責人的法治思維有望獲得有效錘煉，從而大大降低了行政機關再次被訴的概率，進而達到從源頭上預防行政爭議發生的目的。

其次，新法有關行政復議機關決定維持原行政行為的作共同被告的規定，就是希冀通過行政復議機關的認真履職在行政系統內部及時消弭行政爭議，避免將更多的行政爭議引向法院。在國家治理體系中，行政復議與行政訴訟制度之間實際上存在著“競爭”與“合作”的雙重關系。所謂競爭，就是在行政爭議的解決“市場”上，行政復議和行政訴訟制度分別以其內在的優勢吸引潛在的“顧客”將行政爭議提交解決；所謂合作，就是在化解行政爭議維護社會和諧的背景之下，行政復議和行政訴訟制度能夠相互匹配、相互銜接共同促進行政爭議的及時有效解決。在行政機關普遍不愿意當被告心態的指引下，行政復議機關寧愿選擇以維持方式結案達到規避當被告的目的。于是，行政復議在現實生活中往往就蛻變為一種十足的“維持會”。新法之所以打破常規將作出維持決定的行政復議機關列為共同被告，主要目的也在于敦促行政復議機關切實履行復議化解行政爭議的職責，在司法程序之外先行解決行政爭議，進而起到預防行政爭議發生的效果。

最后，新法有關規范性文件附帶審查后法院向制定機關提出處理建議的規定，就是希冀通過司法建議權的行使督促制定機關及時撤銷或者修改不合法的規范性文件，避免再次引發新的行政爭議。近年來，最高人民法院先后兩次發布推進司法建議工作的專門文件，使這一原本邊緣性的制度上升為基本的行政訴訟制度，成為與行政判決和裁定并駕齊驅的行政訴訟法律文書。在此次修法過程中，司法建議制度也得到了進一步的運用和發展。就規范性文件審查的結果而言，當法院認為不合法時不僅可以否定其作為被訴行政行為合法性的依據，而且還能夠向其制定機關提出處理建議。這樣的制度安排雖然不能一攬子解決規范性文件的法律效力問題，但司法建議權的賦予及行使卻具有預防規范性文件再次發生現實侵害的功能。

當然，新法若干制度所蘊含的預防行政爭議發生的功能能否實際發揮作用，還有賴于行政審判權獨立行使外部環境的改善以及行政法官專業素養的形成。事實上，在最近幾年基層的行政審判實踐中，“糾紛預防型”的司法建議就得到了較好的運用。一般來說，“糾紛預防型”司法建議的發出主要包括兩種情形：一是法院針對某類相同行政案件或某一時段行政案件所普遍暴露出的共性問題，及時向行政機關發出司法建議，通過接受建議者建章立制堵塞漏洞，防止再次發生類似行政糾紛；二是法院以行政審判白皮書方式將司法建議從個案層次提升到年度報告層次，通過對上年度本行政區域內行政案件總體狀況的深度剖析，為行政機關改進工作、化解訴訟風險提供具有針對性的意見和措施。?參見章志遠：《我國行政訴訟司法建議制度之研究》，載《法商研究》2011年第2期。很顯然，這些實踐中的創造體現了中國本土的司法智慧，對預防行政爭議的發生具有重要的作用。

五、結語：在個案審理中錘煉行政審判制度的治理能力

新《行政訴訟法》的良法美意能否在實施過程中得以展現，不僅事關行政審判制度的發展，而且還直接影響國家治理現代化的進程。在行政訴訟受案范圍得到拓展、立案登記制更加便利、跨行政區域管轄更加公正的背景下，人民法院應當勇于立案、敢于立案、善于立案，在個案審理中不斷錘煉行政審判制度化解糾紛、監督行政、保障訴權和預防糾紛的能力。

事實上，通過個案累積形成新的裁判規則一直是我國行政審判制度生長的重要路徑。以行政訴訟受案范圍為例，在新《行政訴訟法》作出擴大受案范圍的之前，《最高人民法院公報》、《人民法院案例選》、《中國行政審判案例》等權威媒體所刊載的大量典型行政案例就已經將“事業單位的履職行為”、“電話指示”、“住宅竣工驗收”、“機關內部請示批復”等難以認定的特殊行為悉數納入司法審查范圍之中。從某種意義上說，新《行政訴訟法》有關行政訴訟受案范圍的規定不過是對行政審判實踐有益經驗的記載而已。在新《行政訴訟法》的實施過程中，還應當繼續發揮典型行政案例和行政指導性案例的能動作用，逐漸累積成新的行政審判規則。在未來的行政審判實踐中，人民法院完全可以通過具體個案的審理不斷發展行政協議的類型、創設行政協議之訴的規則，進而妥善化解行政協議糾紛，監督行政機關在行政協議中特權的行使，努力保護行政協議當事人的合法權益。可以預見的是，通過法院個案裁判規則的日積月累，新《行政訴訟法》的諸多條款都能夠得到適度的擴張性解釋，不斷引發行政審判制度體系的變遷，更好地滿足國家治理現代化的時代需求。在這一過程中，行政審判制度的諸項治理能力也必將得到提高，進而恢復行政審判制度在國家治理體系中應有的地位，實現國家的長治久安。

章志遠，華東政法大學教授、博士生導師。