賦予海事法院刑事審判權之正當性分析*

趙 微

賦予海事法院刑事審判權之正當性分析*

趙 微**

上個世紀80年代我國海事法院緣起于改革開放之后發展迅猛的遠洋經貿以及附隨其后的海事海商糾紛，海事法院成立之初只審理海商案件和海事行政案件，刑事案件始終沒有納入其管轄范圍，導致我國對海上犯罪疏于刑罰制裁，海洋生態環境與海上安全問題日益嚴重。當下，依法治國、海洋強國、建設“21世紀海上絲綢之路”等戰略都對海上法治環境提出更高標準的要求。因而，提升國家公權力對海洋的管控能力，建立民事、行政、刑事“三審合一”的海事審判格局，鞏固亞太地區海事司法中心①1997年初在第十七次全國法院工作會議上時任最高人民法院院長任建新首次提出建立亞太地區海事司法中心的主張，目前從我國海事法律體系、海事審判隊伍及審判工作業績來看，已經初步建成該中心。已是大勢所趨。

依法治國 海事法院 刑事審判權 絲綢之路

十八大提出海洋強國戰略，習近平主席提出建設“21世紀海上絲綢之路” ，使海洋主權與安全、海洋資源與開發、海洋經濟與合作、海上運輸與秩序、海洋環境與污染等問題成為社會關注的熱點。我國與12個內陸鄰國基本厘清了國土邊界，而與8個海上鄰國幾乎都存在國土劃界之爭，十八屆四中全會提出“加強涉外法律工作，運用法律手段維護我國主權、安全、發展利益……”也主要是針對海洋而言。國家安全問題集中于海上、涉外法律問題也集中在海上。在海洋意識淡薄、海洋管控式微的文化背景下，快速提升國民海洋意識的最佳路徑就是強化海上維權、完善海上司法制度。法律具有教育和引導功能，刑事法律具有不可替代的強制力量，兩者的有機結合是規范社會行為的最佳資源配置。當下，海事法院對刑事案件管轄權的缺失已經成為維護海洋主權與安全的瓶頸，在全面推進依法治國、建設“21世紀海上絲綢之路”的政治背景下，強化國家對海洋的管控能力、賦予海事法院的刑事審判權是歷史的必然選擇。

一、我國海事法院基本概況

與軍事法院、森林法院、鐵路運輸法院等一樣，海事法院在性質上也是法院體系中針對某一行業或領域設立的專門法院之一。海事專門法院審理的案件是發生在我國海域及其通航水域并涉及船舶、船員、船載貨物、航運、海洋資源、環境污染、水上安全等問題的權利義務糾紛，涉外性與技術性為其所特有。

（一）我國海事法院的產生與發展

建國初期，西方對中國的海運實施了封鎖禁運政策，中國對外海運幾乎是空白，海輪噸位所占世界比重不到0.3%。1951年5月中國創辦了自己的海運實體，以交通部、貿易部等單位為依托組成海外運輸管理委員會，下設中國海外運輸公司，同年7月1日正式成立中國海外運輸公司， 1961年4月27日新中國成立了第一家海洋運輸企業—中國遠洋運輸總公司，同年5月20日“和平”輪在黃埔港首發雅加達，開辟了建國以來第一條西非遠洋貨運航線，也開啟了中國獨立自主的遠洋運輸時代。“據1988年統計，僅僅幾年，地方國營海運企業運力由1983年的25萬載重噸發展到40萬噸(增長60%)，年貨運量由1983年的1215萬噸增加到1589萬噸(增長31%)，個體、集體、股份合作的海運企業運力由1983年的16萬載重噸發展到25萬噸(增長60%)，年貨運量由1983年的719萬載重噸增到1203萬噸(增長67%)”②戴啟和：《改革開放新時期我國重大航運政策沿革與現狀》，載《水運管理》1997年第2期。。由于遠洋運輸風險大、周期長，船舶和貨物的法律糾紛隨之顯現，鑒于海上運輸法律關系涉及大量的國際公約和海運技術問題，地方法院難以勝任此項審判工作，在這種背景下，中國的海事專門法院應運而生。

為了解決海上運輸和貿易糾紛，當年的交通部牽頭首次嘗試在國內設立海事法院。1981年交通部在六個沿海港口城市組建了水上運輸法院和水上運輸檢察院籌備組，每個籌備組包括基層和中級兩個法院及兩個檢察院。在北京組建了全國水上運輸法院籌備組和全國水上運輸檢察院籌備組。1983年籌備組停建，只有幾個人留守，原因是國家立法層面不同意設立海事檢察院。1984年5月24日最高人民法院和原交通部（現交通運輸部）聯合發文《關于設立海事法院的通知》（以下簡稱《通知》），決定自1984年6月1日起，各海事法院宣告成立，并從10月1日開始受理案件。為此1984年6月1日最高人民法院、原交通部經請示中央政法委員會，決定成立上海、天津、青島、大連、廣州和武漢海事法院，由當時的交通部主管，專門審理海事海商和行政訴訟案件。同年11月14日，第六屆全國人大常委會第八次會議通過了《關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》，正式確立了海事法院的合法性。后于1990年批準設立海口海事法院、廈門海事法院，于1992年和1999年分別批準設立了寧波海事法院和北海海事法院，作為中級法院主審一審海事海商案件。隨著海商案件量的增大，全國海事法院在自轄區內重要港口城市又設立了39個派出法庭，以便于就近辦案。1999年6月，海事法院正式納入國家司法體系之內，主管部門由交通部變更為所在省、直轄市的黨委和高級人民法院，最高人民法院負責監督、指導全國海事審判工作，不同的是，高級人民法院和最高人民法院沒有建立獨立的海事審判法庭，而是納入民事法庭中，因而在“三級法院二審終審制”的海事審判體制中，只在中院一層實現了專門性。

（二）海事法院案件管轄權的嬗變

海事法院成立之初的受案范圍是海事海商。1984年5月24日《通知》第1條明確規定了海事法院的級別和案件管轄范圍，即“海事法院與中級人民法院同級，審理國內和涉外的第一審海事案件和海商案件，不受理刑事案件和一般民事案件”。可見，海事法院從創建之時至今也沒有得到刑事案件的審判權。

1989年5月13日最高人民法院出臺了《關于海事法院收案范圍的規定》（以下簡稱《規定》），明確了海事法院受案范圍是我國法人、公民之間，我國法人、公民同外國或地區法人、公民之間，外國或者地區法人、公民之間的海事侵權糾紛、海商合同糾紛、其他海事海商案件、海事執行案件、海事請求保全案件。其中《規定》第3條規定的其他海事海商案件的第1項便是“海運、海上作業（含捕撈作業）中重大責任事故案件”，無疑，重大責任事故案件中如果有人員死亡或失蹤的③在海上，人員失蹤的結果基本上是死亡，有關司法解釋明確規定可依據失蹤的后果定罪，參見趙微、王慧：《水上交通事故“人員失蹤”的刑法定性研究》，載《蘇州大學學報》2013年第1期。便已經涉嫌構成刑事犯罪。但是，由于海事法院沒有設立刑事審判法庭，以至于30年來諸多海事侵權涉嫌犯罪案件基本上都沒有被追究刑事責任。再如，海事法院經常遇到的拒不執行法院判決、偽證、海上詐騙等行為，也因管轄問題而要么無法定性要么相互推諉。④錢國成：《共同侵權行為與特殊侵權行為》，載鄭玉波、刁榮華主編：《現代民法基本問題》，臺灣漢林出版社1981年版，第61頁。1999年《海事訴訟特別程序法》正式頒布，重新確立海事法院的受案范圍，包括“當事人因海事侵權糾紛、海商合同糾紛以及法律規定的其他海事糾紛提起的訴訟”。2001年8月9日《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的若干規定》出臺，再次申明海事法院審理的案件是各類損害賠償糾紛案件，刑事案件自然不在海事法院的受案犯罪之內。

不可否認，我國海事法院在幾十年的工作中取得了顯著成績，從1984年至2013年12月底共受理各類海事案件225283件，審結執結215826件，結案標的額人民幣1460多億元，涉及亞洲、歐洲、非洲和南北美洲70多個國家和地區。30年來，海事案件數量總體上逐年以約10%的幅度持續增長，為國際航運事業的發展提供了堅實的司法保障。⑤紀念海事法院成立三十周年座談會上最高人民法院發布的消息。在這期間，海事法院的受案范圍經由最高人民法院多次調整，海事海商始終是主要業務，行政案件幾度授權又幾度轉交給地方法院。

二、海事法院審理刑事案件的必要性

法治是社會生活的調節器，國際關系的處理也概莫能外。2002年《國際刑事法院羅馬規約》的正式生效，使國際刑事審判成為一種常態化的司法制度，法治的觸角無所不及。21世紀以來聯合國制裁海盜的多項決議要求主權國家加強海上執法與司法能力、保障海洋秩序與海上安全。聚焦海上漁業糾紛，鄰國漁船在我國領海非法捕撈鮮有刑事追訴，我國漁民因越界捕撈遭受他國刑事追訴的案件時有發生，這也是我國海事法院增加刑事審判權、維護主權尊嚴的強勁動力。面對復雜的海洋形勢，無論是基于國際政治需要還是基于海洋安全需要，無論是從執法體制的完整性考慮還是著眼于審判職能的專業化水平提升，授權海事法院審理刑事案件都將是明智之舉。

（一）提升海洋意識所必須

所謂海洋意識，是指一國政府和民眾對海洋與自身生存和發展關系的認知系統，包括對海洋主權和海洋生態、海上交通與海洋經濟的認知以及海洋與人類生存和發展內在關聯性的關注和理解度。對前者的認知程度關系到國家領土主權與完整，涉及政治與外交戰略問題，表現為一個涉海國家控制管理海洋秩序、保障海洋主權與尊嚴的能力；對后者的關注程度關乎海洋的社會管理與經濟建設，表現為涉海國家開發、利用、管理、控制海洋資源、保護生態環境與海洋交通秩序以服務于海洋經濟的能力。有道是“得海權者得天下，誰控制了海洋，誰就控制了世界”⑥[美]阿爾弗雷德·塞耶·馬漢：《大國海權》，熊選華譯，江西人民出版社2011年版，第3頁。。海洋意識雖是一種軟實力，但卻是一個主權國家宣示海權與維護利益的必要前提。沒有主觀意識，便沒有人的自覺行為，正因為我國傳統文化中對海洋意識的嚴重缺失才導致今天面對海洋的被動局面。

1.中國近代社會以來親海文化嚴重缺失。中國明清時代的禁海政策加固了傳統文化中背離海洋、面向黃土的民族習性。我們不得不承認，疏遠海洋、運用和管控海洋的失利是八國聯軍進入北京和甲午海戰失敗的主要原因。在“海洋強國”戰略引導下，中國的海洋主權意識已經達到了前所未有的高度，海洋硬實力日新月異。遺憾的是，海洋維權意識，特別是依法治海觀念相比還是處于較為低端的層面，包括海洋生態環境保護與海洋交通秩序維護在內的海洋軟實力還沒有得到應有的重視，由于海域處于相對獨立和封閉的空間，遠離人們的視線，民眾對海上安全事故的知情權嚴重受阻，加上航海技術規范比較復雜，海難事故的評判標準一般人無法把握，網民對海上安全事故的點擊和評價也非常困難。實際上，非法運輸、酒后駕駛、無序捕魚、船舶污染、盜采海砂等海上侵權行為的危害往往超過內陸同等侵權行為的危害程度，但是入刑者卻是寥寥無幾。一方面，國內法學界對海事法律的研究集中于國際公法和船舶貨物運輸中的民事糾紛，而對國內動用公權力管控海洋生態與海洋安全問題卻鮮有鉆研，在航運業內甚至誤認為刑事法律是對船員實施不公正待遇的惡法，對刑法要么退避三舍，要么談虎色變。另一方面，我國的海上執法機構長期以來一直處于“五龍鬧海”的多頭執法態勢，剛剛整合的海警局雖然從體制上解決了重復執法問題，但是尚未理順各個部門的崗位職責，加之海上執法隊伍缺口嚴重，常態化執法制度還沒有得到完善，海上行政違法與刑事犯罪仍處于管控失利狀態。

2.失之過重的功利元素根植于中國現代海洋文化之中。20世紀末改革開放之初我國的海洋經濟和貿易發展迅速，遠洋運輸業也隨之發展壯大，因形勢所迫，1992年我國頒布《海商法》的前后時期內最高人民法院出臺了若干個相關司法解釋，海商法逐漸得到完善，特別是海事國際公約的履約能力也日漸增強，目前，部分海事海商法律已與國際公約接軌，國內設置培養海商法專業的高校已有三個⑦大連海事大學、上海海事大學、集美大學都開設了海商法專業。，為海上航運企業、海事法院和海商律師事務所輸送大量專業化人才。相比之下，我國的海上公法意識極其欠缺，上述高校都沒有設立公權力維護海洋秩序與環境安全方面的法科專業，針對公權力管控海洋的法理研究與司法實戰能力都遠遠滯后于屬于私法范疇的海商法，特別是海上刑法問題在國內刑法學界少有人涉獵。問題的根源在于中國海洋文化中的功利意識過于濃烈，海商法的繁榮與海運經濟發展的需要息息相關。相反，在國內沒有哪個高校的法學院專門設立海上執法與司法專業方向，海洋公法問題尚有眾多懸而未決的問題亟待研究：在國際關系層面，中國有渤海、黃海、東海和南海四大海域，其中的黃海、東海和南海都與其他國家都存在主權爭議；在立法層面，《海洋基本法》尚處于空白狀態，《海上交通安全法》于1983年頒布之后一直延用至今，早已不能適應社會生活的需要；在執法層面，以罰代刑問題比較嚴重。這些問題在過去已經被忽視很久，其根本原因是多年來國家對海洋的關注偏重利用而忽視維護，因而海洋經濟與海上貿易得到長足發展，海洋生態與海洋安全事故頻發，反映在司法層面，如同專家所指，“涉海民事、行政、刑事案件分歸于專門法院和普通法院管轄的做法使得海商法研究日漸中心化，海上行政法、海上刑法等越來越邊緣化”。⑧司玉琢：《擴大海事法院管轄權維護國家權益》，載《光明日報》2014年9月5日。為實現海洋強國戰略，啟用公權力管控海洋刻不容緩，海上刑事司法首當其沖。

3.刑罰的教育功能必將提升民眾的海洋意識。中華法系自古便有“民刑不分、以刑為主”的特點，雖然“以刑為主”不為現代法治社會所提倡，但是矯枉也不宜過正，輕視或無視刑事法律在處理海洋事務中的作用必將放縱海上犯罪、損害國家利益。海上侵權損害在刑法理論上可分為兩大類：其一是普通的刑事犯罪，即殺人、搶劫、盜竊等侵犯大眾道德情感的犯罪，此類犯罪無論發生在何時何地，在定罪量刑上基本沒有大的區別；其二是行政犯罪，即首先違反行政法規進而觸犯刑律的法定犯，換言之，海上行政犯是指首先違反了海洋、海事以及漁業、海監等管理法規，因侵權危害結果較重或存在重大人身安全隱患而涉嫌構成的犯罪。此類行政犯在不同國度里的評價可能不同，但是觸犯他國刑律遭致刑事追訴也是國籍國必須接受的現實，我國漁民被以非法越界捕撈、船舶溢油污染海洋環境等事由遭受鄰國刑事制裁者不乏先例。船舶溢油污染海洋的后果很難人為控制，往往會毀掉沿岸的生態環境、導致相關經濟鏈條全部停業。但是船員對這方面的認識遠遠不夠，船舶碰撞導致人員落水得到其他船只救助的可能性極小，因而，船舶肇事逃逸便意味著對落水生命的放棄，涉嫌構成更為嚴重的殺人罪（間接故意）。我國行政執法部門對上述行為慣以行政處罰結案，特殊預防與一般預防作用難以實現，海洋安全意識的培養更是無從談起。

我國是船員大國，“截至2013年底，我國注冊海員總數已超過57萬人，較2009年的20萬人有了大幅度的增長，海員數量全球第一……據交通運輸部海事局統計，2013年我國海員外派規模在全世界排名第2位，成為重要的海員勞務輸出國。其中外派比例最高的是服務員、廚工，占31.2%，值班水手占17.5%，值班機工占12%，船長和高級船員所占比例分別在3%～6%之間。⑨新華社記者齊中熙、趙文君報導：《世界海員日：透視世界第一海員大國的海員狀況》，載中央政府門戶網站，http://www.gov.cn/ xinwen/2014-06/25/content_2708107.htm，2014年11月15日瀏覽。由此可見，我國外派船員的層次相對較低，高級船員比例小，在船舶駕駛和安全指數控制上處于被動地位，可謂海員中的弱勢群體，因而，海上運輸秩序與交通安全對于我國船員十分重要。如果海上執法機構能夠認真對待涉嫌犯罪案件，及時向司法機關移送案件，通過國家強制力懲治海上違法犯罪行為，必將強化相關航運企業、被告人及其家屬的風險責任意識，提高海上安全意識，更好地保護人身財產安全和國家海洋資源、維護海上交通秩序、促進海洋經濟的有序發展。

（二）海上國際關系亟待刑事司法保障

21世紀的海洋國土之爭已經在中國沿海鄰國全面展開，國內海洋秩序維護也面臨嚴峻考驗，發揮刑法的政治功能、懲罰功能與教育功能將是處理上述問題的最優選擇。

1.國際關系的對等原則要求中國通過刑事司法實施反制。近年來海洋爭端引發的海上沖突事件不斷升級，菲律賓和越南頻頻在南海挑起事端，中日釣魚島之爭也陷入困境，中國船員與域外海上執法人員的沖突已經導致多起流血事件，受到刑事審判者也不在少數。韓國海警局宣布從2014年10月15日起開始對中國漁民實施專項“嚴打”，⑩2014年10月10日，韓國海警執法時對中國魯榮漁50987號漁船船長開槍，導致船長宋厚模死亡。這一事件引起中方強烈不滿，對韓方采取暴力執法導致中國漁民死亡感到十分震驚，要求韓方立即認真徹查，嚴肅處理責任人，向中方及時通報有關調查和處理結果。當月15日，韓國海警宣布再對兩名中國漁民追加申請逮捕令。已經倒逼中國政府必須加快海洋維權與司法管控的步伐，強化海上刑事司法的功能。當下的中國要想在國際關系上保持對等的態勢以維護本國的主權和尊嚴，就必須啟動海上刑事司法程序，同樣對非法侵入我國領海捕魚的船只采取刑事制裁手段。我國目前的海洋策略是通過法律途徑解決海洋爭端問題，對域外公民個人的侵權事項動用國家的外交或政治資源既沒必要，也失之過重，而從司法上給予正面處理既不需大動干戈又能有效解決問題，是一種理性的長效制度選擇。有學者建議，“擴大海事法院的管轄權，建立將一切涉海民事、行政、刑事案件統歸海事法院管轄的海事司法管轄制度，推行涉海案件的‘三合一’審理，使海事法院積極受理因海上資源開發、島嶼開發利用等引發的相關案件，追究侵犯我國海洋權益人員的民事、行政甚至是刑事責任，在司法層面彰顯我國在南海的海洋主權，從而達到維護海洋權益的目的”?同注⑧。。無疑，以刑事司法追究侵權者個人的刑事責任既可挽回國家的尊嚴和受害人的損失，又能縮小國際負面影響，更利于維護國家的海洋權益。

2.刑事司法彰顯國家強制力，更利于海上維權。司法是一國對內治理的最佳手段，有道是：法者，國之利器也；對外，刑法的嚴厲性最能體現國家的權威和尊嚴。例如，2000年12月25日我國與越南在北京簽署了《中越北部灣漁業合作協定》，約定中越雙方漁民在持有合法證件的前提下有權進入雙方劃定的共同漁區或過渡性安排水域進行海上作業，但不得進入對方領海捕撈。可是越南漁船屢屢非法進入我國西沙領海作業，我國公安邊防海警曾捕獲多條越方漁船，但是由于海事刑事司法力量薄弱、轉而通過其他制裁方法處理，不足以震懾并預防此類事件再次發生。近年來我國海監艦艇以驅離越南漁船為執法手段，十分被動。眾所周知，我國在西沙群島的領海主權無可爭議，但是長期的刑事司法空缺嚴重損害國家對西沙海域的主權威嚴，不利于海上維權。

海上侵權行為具有嚴重的社會危害性，人員傷亡的危害結果超出了海商海事審判所能夠調整的平等主體之間的民事商事法律關系，國家必須以更嚴厲的制裁手段方能有效預防類似事件的再次發生。同理，MARPOL73/78公約也有明文授權締約國對船舶污染海洋的行為應當制訂或適用國內立法予以處罰，且處罰力度應足以阻礙違反該條約的行為再次發生。言外之意，動用刑法也不為過。而民事商事的制裁手段相對溫和，對侵權人的心理影響微不足道，特別是在海上運輸行業，肇事船員與民事法律責任人處于二元分離狀態，海上侵權損害賠償通常由船東或保險公司來承擔，船員的責任大多止于行政處罰。而刑事責任主體與危害行為主體是統一的，在因果關系的鏈條上，與危害后果具有直接關系的行為主體都要承擔相應的刑事責任，替代原則在刑事責任中被嚴格禁止。刑事司法是最具強制力和約束力的法治工具，能夠代表國家公權力對某一事務判明是非曲折，給予最后的公正決斷，其預防和震懾域外侵權行為的功能是海事海商審判所不能企及的。

3. 建立亞太地區海事司法中心不能缺少刑事審判。伴隨世界經濟重心向亞太地區的轉移，相應的海事糾紛和新型案件也將不斷增多。1997年全國法院第十七次工作會議上，時任最高人民法院院長的任建新法官首次提出要在2010年之前把我國建成亞太地區海事司法中心的目標。目前，我國已成為世界上設立海事審判專門機構最多、受理海事案件最多的國家，具備較為完善的海事法律制度和海事司法服務保障體系，已經如期實現了亞太地區海事司法中心的預期目標，審理海事海商案件范圍覆蓋18000余公里海岸線、沿海沿江港口、通海可航水域等中華人民共和國管轄的港口和水域。1992年《海商法》和1999年《海事訴訟特別程序法》的頒布標志著我國海事法律制度體系基本形成。2006年海事行政案件在海事法院的重新試點啟動意味著海事審判制度由海上私法向海上公法的滲透，美中不足的是我國目前還尚未建立起海事刑事審判制度，涉嫌犯罪的海事案件還需要移送至普通法院來審理，為此給受案法院帶來諸多司法困惑：一方面，普通法院對海事案件涉及的相關國際公約和海事技術性標準缺乏常規性了解，案件辦理相對困難；另一方面，從海事法院移送涉嫌犯罪案件需要將案件退回最初辦案的行政執法機構，再重新啟動司法程序，既浪費司法資源，又延長了案件的審限，往往錯過收集和提取證據的最佳期限，不利于司法程序的運行。

從維護海上安全的角度來看，亞太海事司法中心不僅需要完善的民商事審判制度和司法隊伍，也需要行政、刑事司法的配合與協調。最高人民法院已經意識到這一點，有法官建議，“牢固確立我國在亞太地區海事司法中心地位、不斷提升司法保障能力、努力成為海事司法強國的奮斗目標，是增強我國航運貿易國際競爭力的現實需求，是保障國家實施海洋發展戰略的迫切需要，是實現中華民族偉大復興中國夢的必然要求……要調研啟動修改現行海事法院受案范圍的規定，積極探索海事司法民事、行政和刑事案件的立體化管轄”?參見最高人民法院賀榮副院長在海事審判三十年座談會上的總結講話：《以更務實的作風更有力的措施不斷開創海事審判工作新局面》，載《人民法院報》2014年9月3日。。刑事司法是最具強制力的審判活動，是維護國家海洋權益不可或缺的重要工具，建立一套民事、行政和刑事審判互為協調的完備的審判制度，是我國服務于亞太地區海洋事業的根本保障。

（三）國內海上交通秩序與海洋環境安全需要刑事司法保障

我國是世界海運大國，世界航運市場19%的大宗貨物運往中國，22%的出口集裝箱來自中國，中國商船隊的航跡遍布世界1200多個港口。?轉引自《中國海洋發展報告》（2013），海洋出版社2013年版，第216頁。黨的十八大提出建設海洋強國的戰略、實現海運大國向海洋強國轉型的目標要求國家海權的有效維護與海洋經濟的持續發展，其基本前提和保障是安全的海上環境和順暢的運輸通道，實現這一戰略目標的最佳路徑和方法是依法治海。

1. 頻發的海上交通事故亟待刑事司法的震懾。刑法是其他部門法的保護法，在調整社會關系的法律體系中居于第二階位，只有當侵權行為危害后果特別嚴重、其他法律手段不足以應對時，刑法才出面干預。囿于刑罰的嚴厲性，刑事司法在危險性極高的海運行業也備受詬病。從實踐的角度來看，刑事司法在航運領域的薄弱也助長了船舶交通事故的發生，給海上交通秩序和海洋環境造成嚴重的危害。21世紀初，我國水上運輸能力發展迅速，但是船舶質量卻嚴重滯后。截止到2012年底，我國已經擁有100余萬艘各類漁船，大量漁船老齡化嚴重、配套設備陳舊，安全技術落后于日本、韓國及歐美漁業發達國家三四十年水平，安全狀況形勢嚴峻。據中國漁業互保協會測算，我國漁船有高達18%的出險率，漁船船員年均死亡率高達140/10萬。?李宗波：《淺析商船漁船碰撞事故成因及海事監管對策》，載《中國航海學會2014年學術年會論文集》，第202～203頁。航運與漁業發展“帶來經濟效益的同時也伴隨各種交通事故的發生，由于理論研究不足及立法與司法層面的定位缺失，時常導致行政執法與刑事司法的偏差與操作上的尷尬”?趙微、王慧：《水上交通事故“人員失蹤”的刑法定性研究》，載《蘇州大學學報》2013年第1期。。從2007年至2011年，我國沿海五個省份海上交通事故死亡失蹤人數達到961人，?大連海事大學海公法研究中心對海事事故的統計結果。絕大多數案件沒有進入刑事司法程序。研究發現，我國刑法對海上犯罪關注不足，例如，危險駕駛罪的客觀表現是“在道路上駕駛機動車追逐競駛，或者在道路是醉酒駕駛機動車的”，而駕駛船舶不能依此法條定罪。從肇事船員角度來看，長期以來中國漁民越界捕撈、內河船舶入海運砂、走私船舶關閉雷達、肇事船舶違法逃逸、無證船員非法上船等行政違法行為已經構成擾亂海上秩序的嚴重犯罪，卻很少受到刑事制裁。此外，海上運輸犯罪追訴不足導致船員安全意識不足，冒險出港、冒險作業習以為常，買賣船員證書、關閉雷達設施、醉酒駕駛、疏于瞭望、三無船舶偷運海砂等非法運輸行為司空見慣。從刑法角度看這些問題，只要海上安全事故造成1人以上死亡或3人以上重傷者，就可依法立案追究刑事責任。2001年國務院第310號令規定：“行政執法機關對應當向公安機關移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送，……依法需要追究刑事責任的，必須依照本規定向公安機關移送。”但是多年來海上行政執法機關“以罰代刑”的慣性思維嚴重阻礙了涉嫌犯罪案件進入到刑事司法程序。如果授權海事法院審理刑事案件，執法人員必須在海事調查或實施海事行政處罰中考量案件的危害程度是否達到了刑事立案標準，進而避免遺漏犯罪事實而被發回案件補充偵查，因而，只有強化海事刑事司法，建立海事審判“三審合一”制度，才能真正預防和減少海上犯罪，保障海上人身與財產的安全。

2. 游離于公眾視線之外的海上執法環境需要刑事司法監督。我國有近300萬平方公里的可主張海域，海上航道錯綜復雜，除了港口區域有雷達監控可隨時發現交通風險和海難事故之外，其他依靠衛星監控的區域大多是人跡罕至的茫茫大海，特別是在夜間航行，船舶的動向無法依靠肉眼發現，一旦有事故發生，就會因為目擊證人空缺、逃逸船只難尋而使案件調查陷入僵局。“2004年，長江海事轄區水域發生的肇事逃逸案占一般以上事故的比例超過70%。高發的水上交通肇事逃逸案件，多年來一直是困擾著水上治安和航運安全的難題……某內河水域2004年發生水上交通肇事逃逸案件54起，查處率不足11%。”?王茹軍：《水上交通肇事犯罪若干問題淺探》，載交通運輸部長務管理局網，http://www.cjhy.gov.cn/hangyundongtai/dianziqikan/ hangyunzazhi/200512/t20051206_71308.html，2014年8月20日訪問。依據我國現行刑法，執法者對此類行徑的放縱也涉嫌構成瀆職罪，我國刑法專門設置了“徇私舞弊不移交刑事案件罪”的罪名，但是，在沒有監督的情況下，行政執法者的權力便會無限擴張，在“權力不加以限制必然走向腐敗”的邏輯關系里，行政執法者比行政相對人更加危險。總之，實踐中，案件移送存在較多的障礙，究其原因，除了極個別案件因為“技術偏差”在證據上難以把握之外，大多數案件都是由辦案人的“情感傾斜”而放縱了犯罪嫌疑人。

三、海事法院審理刑事案件的可行性

當下的航運形勢與海事法院創辦之初這30年間發生了根本性的改變，航海技術的大幅度提高增強了航運的安全性，海上船舶事故大多禍起于人為因素，不斷出臺的海事公約對我國航運領域提出了新的要求，通過國內立法與司法維護海上交通秩序和海洋環境安全成為各個主權國家不可推卸的責任，司法的嚴格化也是必然的趨勢。

（一）海事法院建立之初回避海事刑事案件的理由已經不復存在

我國的鐵路運輸法院、軍事法院都是同時兼有民、行、刑三種審判權，只有海事法院在建立之初便去除了刑事案件的受理權，理由應當是，改革開放之初，我國基于激勵并扶植海上遠洋運輸、加速發展海洋經濟，對海上交通事故實施寬緩的刑事法律政策的宏觀考慮而為之。當前，我國的海運能力已經過剩，從規模發展向質量提升的海運發展路徑要求嚴格管控海運市場。安全的海上交通秩序與潔凈的海洋環境僅僅依靠海上運輸設施等硬實力是難以實現的，再優良的船舶也需要由人來駕馭，況且，研究證實，“90%以上的船舶碰撞事故與人的因素有關，其中至少有60%的事故是由人為失誤直接引發的”?轉引自吳兆麟、劉正江：《基于船舶碰撞事故調查報告的人的因素數據挖掘》，載《中國航海》2004年第2期。。因而，海上執法與海上司法等軟實力是實現海運強國必不可少的法治保障，沒有理由再讓刑事案件游離于海事法院管轄之外。同樣的道理，2008年通過的《鹿特丹規則》打破了海運貨損免責的常規慣例，而之前的《海牙規則》、《漢堡規則》和《維斯比規則》經歷了承運人免責范圍逐漸萎縮的立法進程，從中我們不難發現，隨著海洋預測能力及船舶信息和導航技術的提升，人類駕馭海洋、抵御自然風險的能力也隨之增強，承運人的風險日益減少，其承擔責任的范圍在上述法規中逐步擴大，在《鹿特丹規則》中已經完全取消了過失貨損的免責條款，這種立法變化預示著海運責任的嚴格化趨勢，據此，扶植保護遠洋運輸行業的時代已經漸行漸遠，現代法治精神不會容許國際人權保障留下死角，海運中的刑事犯罪不能再游離于司法監管之外，當下賦予海事法院刑事審判權也是我國盡快融入世界海洋強國之列的必經之途，攘外必須安內，道理非常簡單。

（二）海事法院對行政案件的審理打開了“三審合一”的第二道門

海事法院在成立之時便被授權審理海事民事與海事行政案件，1984年5月24日《通知》第1條規定了海事法院的級別和案件管轄范圍，只排除了刑事案件和一般的民事案件，行政案件也在海事法院的審理權限之內。1989年4月4日《行政訴訟法》頒布之后，1991最高人民法院出臺《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行），規定“專門法院不設行政審判庭，不受理行政案件”。據此，海事行政案件歸地方普通法院審理，在這10年期間“很多地方法院的法官從未涉及海運事務，對很多技術性問題無法弄清，很多行業術語聞所未聞，甚至出現了律師為法官‘講課’，法官現學現用予以判案的情況”?吳南偉、熊紹輝、彭林：《海事法院受理海事行政案件必要性問題研究》，載《法律適用》2007年第12期。。于是，2001年9月11日最高人民法院又出臺了《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的若干規定》，授權海事法院審理海事行政案件、海事行政賠償案件的行政司法權，隨后便有部分省市推進了行政案件的審判嘗試，2002年6月12日最高法院民四庭在廣州海事法院主持召開了“海事行政案件范圍調研座談會”解決海事行政機關的主要行政職能、管轄范圍、行政執法權的法律依據、依法實施行政處罰等問題。同時就海事行政訴訟主體、海事法院受理海事行政案件的范圍以及如何處理海事行政主管機關與海事法院在管轄上交叉重合的問題進行了廣泛的探討，取得了共識。?信息來源于http://www.gzhsfy.gov.cn/showccmtnews.php?id=1125，2014年9月23日訪問。2002年12月17日，廣州海事法院開庭審理了首宗海事行政案件，這也是最高人民法院《關于海事法院受理案件范圍的若干規定》實施后全國海事法院受理的第一起行政訴訟案件。遺憾的是，海事法院對審理海事行政案件的實體法與程序法剛剛理順時，最高人民法院又重新調整了行政案件的管轄權，其辦公廳于2003年8月12日發布了《關于海事行政案件管轄問題的通知》，又重新收回了海事法院審理行政案件、行政賠償案件的權力，同時，海事法院亦不再審查和執行行政機關申請執行其具體行政行為的案件。

為了維護海洋環境與海洋安全、規范海事執法環境，2006年11月9日最高人民法院印發《關于海事審判工作發展的若干意見》進一步完善了海事審判制度，要求“適時調整海事法院的案件管轄范圍，……要進一步研究海事行政案件的管轄問題，逐步理順海事行政案件的管轄”。據此，海事行政案件的管轄權又逐步收回到海事法院。于是，山東省高級人民法院于2009年11月23日出臺了《關于海事行政案件管轄的意見（試行）》，2011年6月和2012年5月寧波海事法院與海口海事法院也都受理了首宗海事行政訴訟案件。經遼寧省高院批準，2013年大連海事法院也開始受理海事行政案件。

如果說海事法院受理行政案件改革之初還處于迷茫狀況，那么近3年的司法實踐已經全面鋪開行政訴訟案件的審判工作，為建立海事“三審合一”審判制度做好了前期準備。

（三）海事法院審理刑事案件具有法治基礎

1.“三審合一”海事審判體制符合司法體系完整性的要求。我國建立海事法院的初衷是為了解決海上運輸民事法律關系中較高的技術性與國際性問題。當下，海事行政訴訟已經納入海事法院的案件管轄范圍之內，同是涉海法律問題，沒有理由再讓海事刑事審判付之闕如。我國地方法院審理海事刑事案件的局限性很大，對航運技術性和國際性標準難以把握，對涉嫌犯罪案件的認定和移送也存在較大阻力，海上犯罪的立法與司法缺位導致以罰代刑、有案不移的行業頑疾，并由此遭受海洋鄰國的欺擾。如果賦予海事法院刑事案件管轄權，既能保證海事司法體系的完整性，又能充分保障海事審判結果的公正性與程序的便捷性。

2.船長在船上的絕對強制權為海事犯罪的偵查訴訟提供了可能。按照國際慣例，各個主權國家通常都會賦予船長對船舶的絕對控制權，以有效應對船上的不安定因素。我國現行《海商法》第36條第1款規定，“為保障在船人員和船舶的安全，船長有權對在船上進行違法、犯罪活動的人采取禁閉或者其他必要措施，并防止其隱匿、毀滅、偽造證據。船長采取前款措施，應當制作案情報告書，由船長和兩名以上在船人員簽字，連同人犯送交有關當局處理。”上述內容雖然沒有明確指出船長具有刑事偵查權，但是卻給予船長實施強制措施的特殊權力，為海事法院審理海上刑事案件、偵查取證、移送犯罪嫌疑人提供了可能。

3.英國海事法院的刑事審判制度可資借鑒。

早在1243年，英國國王亨利三世為了削弱敵國力量便授予3條私人船只掠奪法國船舶，這便是英國早期的“私掠船”活動。14 世紀英吉利海峽繁榮的貿易招致他國海盜的掠奪，為了保護船只的航行安全，英國建立了自治法庭行使海事審判權，1360 年，英國國王首次授予海軍將領約翰·佩夫利海事案件的司法權，自此也標志著英國海事法院的正式成立。與中國不同的是，當時的海事法院主要審理海盜案件，總體看，“英國海事法院沒有固定的管轄權范圍，在它的發展過程中，其管轄權一直處于變動之中。從性質上看，英國海事法院的管轄權涉及海事案件、民事案件、刑事案件以及捕獲案件”?肖崇俊：《英國海事法院的歷史探析（1360-1873）》，華東政法大學2010屆碩士學位論文。。1856年《巴黎海戰宣言》明文廢止了“私掠船制度”之后，海事法院存在的必要性在英國引起爭議，在普通法院的壓力下海事法院被降格為一個審判法庭，但是英國海事專門法院在設立之初起就沒有排斥過刑事案件卻是不爭的事實，能夠為我國提供完整的立法與司法經驗。

（四）“三審合一”海事審判可優化訴訟資源、提高審判效率

司法實務中的海事、海商糾紛與刑事犯罪案件往往沒有質的不同，因為在理論上講，刑事案件與民事案件通常只是危害后果的程度不同，前期的行為方式及其主觀要件大同小異，現有的司法體制要求海事法院審理海商案件時發現刑事犯罪就要移送案件至普通法院，帶來許多管轄對接上的不便。“目前我國尚沒有建立海事審判的三審合一制度……刑事法律問題仍然交由普通法院來審理，這種民事審判與刑事審判主體的大跨度分離嚴重浪費了司法資源。”?趙微、王慧：《船舶溢油污染海洋的法律問責制研究》，載《比較法研究》2012年第6期。況且，“海上發生的案件在適用法律時既要考慮國內法，又要考慮國際條約、國際慣例，法律適用難度大，集中到一個或少數法院管轄有助于集中力度加強研究，保證辦案質量……”。?羅東川：《發揮海事法院職能作用維護我國海洋權益的法律思考》，載《中國海洋法學會2014年學術年會論文集》，第200頁。如果海事法院擁有刑事審判權，可將民事案件附帶一并審理，“實行一案到底，對于節省人力財力，減少訴訟環節，提高辦案質量，有效打擊該類刑事犯罪，保障水運經濟活動中各類主體的人身與財產安全，維護其合法權益十分必要”?周明達：《論海事法院適當受理刑案的必要性與可行性》，載《武漢交通運輸管理干部學院學報》1994年第1期。。當然，在法院接手刑事案件之前，整個刑事偵查和起訴環節不能省略，完全可以在水上交通公安系統或海警局完成案件偵查工作，經由專門的海事檢察院?1983年交通部擬創建海事檢察院，中途流產。目前國內有學者建議將鐵路檢察院改為海事檢察院，也不失為一良策。俄羅斯就設立了水上運輸專門檢察院，對我國有借鑒意義。起訴至海事法院。如果不能由海事法院直接審理刑事案件就會導致案件的訴訟程序更加復雜，刑事訴訟需要從公安機關移送到地方檢察院、再到地方法院重新走一遍，而民事部分卻需要留在海事法院審理，整個證據的收集、使用也可能與海商案件沖突，帶來的麻煩不可想象。如果海事法院可以審理刑事案件，完全可啟動刑事附帶民事訴訟程序，通過公安機關補充相關證據材料，再經由海事檢察機關將案件返回原審海事法院，能夠有效減免取證環節，節省人力物力資源，加快案件的訴訟進程。

為了強化海上執法能力、整合執法隊伍，2013年全國人大審議通過了國務院機構改革和職能轉變方案，將現國家海洋局的中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察隊伍和職責全面整合，重新組建國家海洋局，并以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導。目前海警局已有執法隊伍2萬余人，加上交通運輸部海事局原有的2萬余人，我國已經擁有將近5萬人的專業海上執法隊伍，基本能夠保障海上行政執法和海上偵查工作需要。此外，“海事法院在30年中已經審理了大量海上人身傷亡損害賠償糾紛、船舶碰撞等海事糾紛、船舶油污等海洋環境污染損害賠償糾紛案件，其中相當比例的案件是涉外案件，許多案件需要適用外國法律或國際公約、國際慣例，培養了一批精通航運、外語、法律的復合型海事法官隊伍”?同注?。。截至2013年底，全國從事海事審判的法官共570人，其中90%以上具有碩士、博士學位。?參見《中國海事審判白皮書》（1984—2014），信息來源于http://www.kaixian.tv/gd/2014/0904/9030482_8.html，2014年10月15日訪問。這些法官稍加培訓便能夠從事海事刑事審判工作。與地方法院法官相比，他們更熟知國際海事公約和海上專業技術規范和標準，更善于運用英語審理涉外案件，如果審理海事刑事附帶民事案件，他們僅僅強化一些刑事法律知識便會很快適應工作。

*本文系國家社科基金項目“海上交通事故刑法規制研究”（項目編號：14BFX038）的階段性成果。

**作者簡介：趙微，大連海事大學法學院教授、博士生導師，海公法研究中心主任。