我國廉政評價的實踐與思考
——以江西為例

■熊尉宏

我國廉政評價的實踐與思考
——以江西為例

■熊尉宏

廉政評價是指通過廣泛收集和分析不同社會群體對廉政建設狀況的客觀評價，科學研判廉政建設形勢和反腐成效。開展廉政評價有助于引導公眾廉政監(jiān)督，發(fā)揮反腐預警功能。江西在借鑒國內(nèi)外廉政評價經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在拓寬評價主體、完善評價指標、創(chuàng)新評價機制、規(guī)范評價方法等方面進行了有益的探索。根據(jù)當前廉政評價面臨的難點，參照江西的實踐，提出一些完善廉政評價的建議，可以為科學準確評價廉政狀況和反腐倡廉績效提供新的視角和思路。

廉政評價；反腐倡廉建設；廉政建設

熊尉宏，南昌大學管理學院管理科學與工程系博士生。（江西南昌 330031）

廉政建設是政治管理的核心內(nèi)容之一，政治管理的科學化、民主化是世界各國的共同目標。科學診斷、衡量和評價廉政建設局部或整體狀況，為廉政建設工作提供一個客觀的檢驗標準，成為當前一個重要的研究課題。通過科學合理的廉政評價，能夠準確掌握一個地方的腐敗程度、廉政狀況和反腐倡廉績效，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。本文試圖比較國內(nèi)外有關(guān)廉政評價的研究和實踐，特別是總結(jié)江西廉政評價的有益經(jīng)驗，分析當前廉政評價面臨的難點，提出改進現(xiàn)有廉政評價模式的新思路。

一、廉政評價的重要意義

廉政評價是指綜合采用綜合測評、問卷調(diào)查、電話訪問等方法，廣泛收集并分析不同社會群體對當?shù)亓ㄔO狀況的認知和評價信息，以準確評價工作成效，發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，科學研判反腐形勢。［1］相對而言，廉政評價具有組織實施的獨立性、評價主體的廣泛性和評價結(jié)果的客觀性等特點，有著積極的意義。

第一，有利于破解廉政考核的現(xiàn)實難題。根據(jù)中共中央和國務院的要求，各級黨委政府每年都會組織開展廉政考核。但在實際操作時，主要由上級機關(guān)考核下級；以定性評價為主，缺乏量化分析；存在形式主義的弊端，等等。通過廉政評價，可以促進廉政考核由上級單向考核向委托獨立機構(gòu)調(diào)查、由內(nèi)部評價逐步向社會公眾評價延伸、由定性評價向量化分析轉(zhuǎn)變，破解當前廉政考核的困境。

第二，有利于引導社會公眾參與和監(jiān)督廉政建設。反腐倡廉建設不能單純依靠執(zhí)政黨和政府的力量，需要社會各方面的廣泛參與。十八大提出要“堅持以人為本、執(zhí)政為民”，“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”。在當前的信息化背景下，網(wǎng)絡監(jiān)督效應日趨明顯，公民意識和監(jiān)督意識不斷強化，開展廉政評價，為社會公眾參與和監(jiān)督廉政建設提供了渠道和平臺，促進各方利益主體訴求的充分表達，能夠提升群眾的參與度和滿意度，鞏固廉政建設成效。

第三，有利于發(fā)揮預警和導向功能，拓寬反腐源頭。民情民意是研判反腐倡廉形勢的“晴雨表”、評估廉政建設成效的“風向標”。開展廉政評價，可以拓寬評價主體，全面收集不同群體的評價信息，建立暢通的民意溝通和表達機制，具有較好的預警和導向功能，對于從源頭上治理腐敗，深入推進廉政建設具有重要的實踐意義。

二、國內(nèi)外廉政評價對比

（一）國外廉政評價概述

國外關(guān)于廉政評價的研究起步較早，總體而言，主要有三種觀點。一是側(cè)重對評價主體的研究，認為評價主體的不豐富、不活躍是影響評價效果的重要因素。因此，要建立包括下屬、同僚、自身與服務對象在內(nèi)的多渠道廉政評價主體。二是側(cè)重對評價方法的研究，認為評價方法與其他環(huán)節(jié)的不匹配、與廉政評價實踐的不適應是影響廉政評價的重要方面，強調(diào)定性和定量相結(jié)合的評價方法：定性評價方法有利于考察并監(jiān)控被評價對象的廉政情況，定量評價方法則有利于分析并利用評價數(shù)據(jù)。三是側(cè)重廉政評價體系的構(gòu)建及其本質(zhì)、成效的探索，認為應該由國家建立旨在長期預防腐敗、實現(xiàn)廉潔政治的廉政評價體系，不僅要關(guān)注單獨的行動或規(guī)則和實踐，而且要從整體性方案中審視各種措施的相關(guān)性、依存度和綜合有效性。

一些國際組織較早使用廉政評價來衡量腐敗和廉政狀況，比較著名的有透明國際組織的清廉指數(shù)（CPI）和行賄指數(shù)（BPI）、世界銀行的腐敗控制指數(shù)（CC）、國際商務組織BI指數(shù)、國際國家風險支配ICRG指數(shù)、全球競爭力報告GCR指數(shù)等。其中，透明國際組織的清廉指數(shù)（CPI）就通過問卷調(diào)查方式，覆蓋約10個不同領(lǐng)域，按最腐敗的0級到最不腐敗的10級排列；世界經(jīng)濟論壇的全球競爭力報告指標（GCR，又稱賄賂和回扣指數(shù)），調(diào)查對象覆蓋1996年后參加世界經(jīng)濟論壇的全球公司的CEO，涉及58個國家2381個公司的高級專家和顧問，用1到7來評價腐敗水平。

國外一些地方政府也開始了廉政評價的探索，有代表性的是韓國首爾市政府的反腐指數(shù)（ACI）。首爾市政府的ACI指數(shù)包括兩個基本方面，即反腐認知指數(shù)和反腐努力指數(shù)。

（二）國內(nèi)廉政評價的研究與探索

從20個世紀90年代開始，我國開始研究廉政社會的相關(guān)理論。概括起來，大致可分為兩種觀點。“宏觀論”主張廉政社會評價要為政府決策制定、制度構(gòu)建、體制創(chuàng)新提供依據(jù)，使社會公眾了解整體廉政建設情況并認可公職人員政績和廉政發(fā)展情況，更積極地行使民主監(jiān)督的權(quán)利。［2］“微觀論”主要以廉政社會體系中的評價主體、評價標準、評價模式等某一方面的內(nèi)容為研究對象，充分利用已有資源和實踐經(jīng)驗，逐步推進廉政社會評價。［3］

天津、北京等地較早開展廉政評價的實踐。1995年，天津市就組成“廉政建設社會評價系統(tǒng)研究”課題組，設計了政治結(jié)構(gòu)指數(shù)、公職人員素質(zhì)指數(shù)、官員關(guān)系指數(shù)和社會環(huán)境指數(shù)等四類，共12項指標。［4］（P15-27）1996年，北京市進行了“廉政考核指標體系和綜合評價方法”課題研究，該評價體系主要包括廉政預警考核指標體系、廉潔自律考核指標體系和廉政獎懲考核指標體系等三類，共7個小方面。［3］另外，河南、江蘇等地也先后進行相關(guān)探索。從2011年開始，中紀委在四川開展廉政評價試點，探索了通過電話調(diào)查，面向社會公眾開展?jié)M意度調(diào)查，并進行量化分析的方法。

我國廉政評價的理論和實踐探索雖然起步較晚，卻取得了較為豐富的成果。然而，也不同程度地存在內(nèi)涵過于抽象、社會參與機制不健全、指標量化不夠等缺陷。

（三）國內(nèi)外廉政評價對比

國內(nèi)外關(guān)于廉政評價的理論研究和實踐探索各有特點，但在概念和方法上有一些共同點。第一、二者具有相同的目的和內(nèi)在要求。國內(nèi)外的廉政評價，不論是設計思路和指標體系的構(gòu)建，都體現(xiàn)了推動反腐倡廉建設、促進社會發(fā)展的目的和共同要求。第二、二者都越來越注重體現(xiàn)民意。國內(nèi)外的廉政評價，越來越堅持公眾導向，民意調(diào)查逐漸成為主要手段，特別是國外在民意調(diào)查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、指標構(gòu)造等方面的理論和技術(shù)都已經(jīng)較為成熟。第三、二者都更加強調(diào)廉政評價的實用性。比如一些國際組織的評價結(jié)果，具備較強的橫向比較和縱向比較功能，便于比較研究，國內(nèi)的研究成果也都具有較強的應用價值。

但是，國內(nèi)外的廉政評價又存在一些差異。第一，在評價方法上，國外多數(shù)采用問卷調(diào)查方式，以主觀法為主計算得出，國內(nèi)則較多依賴于從事反腐倡廉的專門機關(guān)的數(shù)據(jù)和判斷。前者往往根據(jù)自身的生活經(jīng)驗和人生經(jīng)歷來判斷，有的甚至把生活中受到的委屈和不滿歸于腐敗，容易導致泛腐敗化的氛圍。后者由于工作成果，在一定程度上影響了評價結(jié)果的權(quán)威性和公正性。第二，在評價標準上，目前沒有一套可以令人信服的權(quán)威標準。雖然近年來國際組織分國別對廉政評價指標進行了較深入的研究，但往往缺乏微觀指標，沒有定量的分析和排序。相對而言，國內(nèi)廉政評價有一些客觀數(shù)據(jù)的分析，但往往簡單以信訪和辦案數(shù)量的增減為標準，普遍缺乏主觀與客觀指標的綜合運用，目前也沒有建立一套認可度高的標準，較難準確判斷廉政的實際狀況。第三，國外廉政評價由于更多地強調(diào)“社會成員的主觀感受”，而受調(diào)查者對腐敗的感覺本身主要通過反腐獲得，需要一定的時間；另外，國外有的評價指標數(shù)據(jù)滯后，比如清廉指數(shù)引用的數(shù)據(jù)有效期為三年，由此造成評價時的滯后性。國內(nèi)評價相對在數(shù)據(jù)引用上更新較快。第四，一些國外機構(gòu)和組織的調(diào)查多數(shù)以西方意識形態(tài)為主導，沒有考慮不同國家社會制度和歷史文化的差異。我國一些公眾譴責的問題，比如經(jīng)濟領(lǐng)域的假冒偽劣、坑蒙拐騙、服務態(tài)度差和封建迷信等，其實并不屬于腐敗問題，如果把這類問題都歸咎于腐敗，就會使評價結(jié)果產(chǎn)生很大偏差，進而很難監(jiān)測為防治腐敗而采取的一系列措施，特別是廉政建設已經(jīng)取得的成效和即將發(fā)揮的作用。

總體而言，國內(nèi)外這些理論的研究和探索，構(gòu)成了廉政評價的理論和實踐源泉，為構(gòu)建我國的廉政評價體系提供了可吸收借鑒的經(jīng)驗與教訓，但這些成果也還存在需要完善的地方，需要客觀對待。

三、江西廉政評價的實踐與啟示

2013年，江西在吸收借鑒現(xiàn)有理論研究成果和其他地方評價經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，開始每年兩次對全省11個市、100個縣（市、區(qū)）開展廉政評價，探索出了一套較有特色的廉政評價機制，具有較好的啟示意義。

一是拓寬評價主體。評價主體的科學選擇是評價結(jié)果客觀、公平的重要保障。江西廉政評價的主體既包括了上級機關(guān)和領(lǐng)導，也包括了本地本單位干部職工，同時擴大到“兩代表一委員”、企業(yè)人員和普通群眾，尤其是普通群眾的評價權(quán)重占60%，體現(xiàn)了多元性、廣泛性和代表性相結(jié)合的原則。

二是完善評價指標。評價指標的設定直接關(guān)系到評價的最終結(jié)果。江西借鑒經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核評價的做法，對廉政建設狀況進行指標量化，除了信訪、辦案、有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)等定量指標外，還設計了一些定性指標。其中，定量指標由有關(guān)部門提供數(shù)據(jù)并進行評分，定性指標以民意調(diào)查電話訪問的形式收集數(shù)據(jù)后進行量化。設計的定性指標包括重視度、遏制度、廉潔度和信心度等4個一級指標，此外還設有10個二級指標，根據(jù)各指標的重要程度分別確定權(quán)重。

三是創(chuàng)新評價機制。江西廉政評價與年度廉政考核結(jié)合進行，創(chuàng)新出內(nèi)部考核和外部評價有機結(jié)合的機制。內(nèi)部考核主要通過資料查閱、民主測評、個別談話、實地查看等方式，對當?shù)亓ㄔO狀況進行綜合分析。外部評價主要委托第三方機構(gòu)以科學的統(tǒng)計手段收集社會各界對廉政建設反映的問題和改進意見。總體上則形成了上下聯(lián)動、內(nèi)外結(jié)合，第三方機構(gòu)獨立實施，社會公眾廣泛參與，相互監(jiān)督、相互配合、相互促進的廉政社會評價機制。

四是規(guī)范評價方法。江西廉政評價在具體操作中采取了專門機構(gòu)和獨立第三方共同配合實施的辦法，每半年進行一次。廉政考核主要由反腐專門機構(gòu)組織有關(guān)部門進行。民意調(diào)查則委托省民意調(diào)查中心，通過設置調(diào)查問卷和國際通行的計算機輔助電話調(diào)查（CATI）系統(tǒng)，廣泛收集不同社會群體對廉政建設的親身感受和主觀認知。電話調(diào)查中，區(qū)分不同群體分別設置調(diào)查問卷。例如，2014年全年，共完成電話訪問樣本67828個，其中普通群眾成功樣本33928個，收集意見建議29196條。

綜合分析江西2013年初至2014年底開展的四次廉政評價情況，如圖1所示，評價結(jié)果與反腐專門機構(gòu)掌握的情況基本一致。比如，各地得分平均值呈逐次遞增趨勢，這與十八大以來，自上而下加大反腐倡廉工作力度的背景吻合。再如，A市近年連續(xù)多名市領(lǐng)導甚至是主要領(lǐng)導因違紀違法案件被查處，該市發(fā)展環(huán)境和干部作風方面問題較多，群眾反映強烈，從廉政評價結(jié)果來看，該市得分持續(xù)偏低。同時，廉政評價結(jié)果也顯示，普通群眾和企業(yè)人員的評分明顯低于其他評價主體，尤其是普通群眾被訪者反映，希望加大基層反腐力度，企業(yè)人員被訪者反映，干部吃拿卡要問題沒有得到根本解決。

圖1 江西11個設區(qū)市和100個縣（市、區(qū)）2013年至2014年四次廉政評價得分平均值

以江西的實踐可以看出，設計合理、操作規(guī)范的廉政評價能夠起到較好的現(xiàn)實效果，客觀真實地反映社會各界對廉政建設狀況的主觀印象和基本評價。廉政評價也有利于廣大社會公眾積極有序參與和監(jiān)督黨風廉政建設，督促各級黨委政府執(zhí)轉(zhuǎn)變政理念，密切黨群干群關(guān)系，促進黨風廉政建設責任制的落實。如2014年，通過廉政評價，反饋群眾意見建議29196條，全部得到整改落實，查處損害群眾利益和發(fā)展環(huán)境的案件3479起，查處2536人。

四、完善中國廉政評價機制的難點和對策

廉政評價是一項創(chuàng)新性很強的工作，國內(nèi)外對此有過一些很好的探索，尤其是江西的實踐很有借鑒意義。然而，在具體操作中，還存在一些難點：廉政評價的客觀性和適應性問題；廉政評價的量化尤其是定性指標的量化問題；評價指標權(quán)重設置問題；以及廉政評價的誤差控制問題。基于這些難點，提出四點對策。

第一，建立科學的廉政評價指標，妥善解決廉政社會評價的客觀性和適應性問題。完善廉政評價，既要學習借鑒國外的有益經(jīng)驗，又要結(jié)合我國實際，分析全國反腐倡廉建設的信息，設定廉政評估數(shù)據(jù)指標，深入研究一系列相互關(guān)聯(lián)的指標體系，剖析腐敗的類型、手法和發(fā)生形式，及時準確地判斷廉政建設狀況，并對腐敗風險進行預警。當前廉政評價指標有兩個特點：其一，具有較強的針對性和階段性，是對當時反腐工作重點的反映；其二，指標資料主要來源于政府相關(guān)部門，指標設置以具體工作作為測評內(nèi)容，查看工作完成情況，在操作上需要測評對象的高度配合，要求大量的數(shù)據(jù)信息，有時難以真實、客觀地反映現(xiàn)實，增加了評價難度。此外，廉政評價既有相對普遍性，又有特殊性，要結(jié)合不同地方的實際情況，因地制宜。因此，廉政評價指標設計要堅持科學性、靈活性和可操作性，要綜合主觀的認知和客觀的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，將廉政建設的工作成效與民意的態(tài)度和認知結(jié)合起來，還要充分考慮指標的可測性與資料的可取性；既要立足當前，增強針對性和時效性，又要著眼未來，體現(xiàn)前瞻性和主動性；要在綜合考量的基礎(chǔ)上，突出重點，合理優(yōu)化指標，增強指標的縱向和橫向的可比性。

第二，比率標度法和德爾菲法相結(jié)合，妥善解決廉政社會指標的權(quán)重分配問題。指標權(quán)重的分配要在確保最終量化有效的前提下，堅持定性與定量相結(jié)合，在定性的基礎(chǔ)上，給予量化。首先用比率標度法對評價指標，用數(shù)字1-9作為標度，數(shù)值越高，指標越重要。然后，利用非見面式的專家意見收集方法——德爾菲法，通過不記名的方式征詢專家對測評指標權(quán)重的意見，在征詢新一輪意見前，根據(jù)上一輪專家意見修改后再行反饋，經(jīng)過三輪反復征詢意見，最后設置的指標權(quán)重需要得到專家成員的廣泛認可。專家組成可包括相關(guān)領(lǐng)域的學者、反腐專門機構(gòu)工作人員。

第三，引入多級模糊綜合評判法，妥善解決廉政社會評價的量化問題。廉政評價的一個重點和難點就是對黨風廉政建設的各個關(guān)鍵點予以量化，以盡可能全面客觀地評估廉政狀況。實踐證明，多級模糊綜合評判法是一個較好的解決方法。所謂模糊綜合評價是指在模糊環(huán)境下，考慮多種因素影響，根據(jù)確定的評價標準和評價指標，經(jīng)過模糊變換后對事物給出評價的方法。多級模糊綜合評判則是將影響評價對象的多種因素按屬性分類，先進行初級綜合評價，根據(jù)初級評價結(jié)果，逐級進行高一級的綜合評價。以江西廉政評價指標為例，可以先明確模糊評價指標集S,包括4個一級指標,S=（S1，S2，S3，S4）,再將Si依次分為10個二級指標。然后確定評價集V,并進行賦值,比如賦值分別為μ{100，80，60，30，0}。根據(jù)測評對象對各項指標的評價結(jié)果，確定評價指標單因素評價矩陣Rk。由單因素評價矩陣及評價集，得出各二級指標的評價分：BK=RK·μT。通過模糊變換，由BK及指標權(quán)重WK，可得出該類評價結(jié)果UK:UK=WK·BK。然后，令B=（U1,U2,U3,U4），重復上述計算步驟，將S中的4個因素子集SK（k=1,2,3,4）看作S的單個因素，按Sk在S中的權(quán)重W=(w1,w2,w3,w4)，由各S的評價結(jié)果Uk(k=1,2,3,4)，得出S的綜合評價U= W·B。U即是評價對象S得到的綜合評價分。

第四，加強評價過程的質(zhì)量管控，要妥善解決廉政社會評價誤差的問題。如何縮小和控制廉政社會評價的誤差，是一個值得重視的問題。以江西為例，按照統(tǒng)計學理論測算，江西廉政評價調(diào)查數(shù)據(jù)總體誤差小于5%，置信度大于95%。一般來說，方法越科學，誤差就越小。因此，在評價方法上，要力求做到定期評價與不定期評價相結(jié)合、定量評價與定性評價相結(jié)合、內(nèi)部評價與外部評價相結(jié)合，評價民意調(diào)查過程要恪守《市場、民意和社會調(diào)查服務要求》（GB/ T26316），實行嚴格的質(zhì)量控制。在廉政評價過程中，調(diào)查對象要盡可能廣泛，樣本選取要有隨機性和代表性，努力將誤差控制在可接受范圍。同時，正式調(diào)查前，要對調(diào)查問卷的問題進行分辨率測算，以保證問題的針對性，對調(diào)查收集的信息要進行有效性分析，確保調(diào)查結(jié)果的信度。

［1］胡楊.社會廉政評價：經(jīng)驗與趨勢［J］.鄭州大學學報（哲學社會科學版），2009，（3）.

［2］趙連章，李紅權(quán).論廉政評估體系［J］.社會科學戰(zhàn)線，2007，（1）.

［3］“廉政建設社會評價系統(tǒng)研究”課題組.廉政建設社會評價系統(tǒng)研究的理論與實踐［J］.理論與現(xiàn)代化，1996，（3）.

［4］黃書田.當代中國廉政建設研究——廉政考核指標體系和綜合評價方法［M］.北京：北京出版社，1998.

【責任編輯：趙 偉】

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1004－518X（2015）08－0222-05