杭州市征地沖突：發生類型、產生原因及行動對策

翁歆焙 鮑海君

征收的集體土地讓位于城市開發，失地后的農民轉變生產方式，將解放的農民生產力投入于城鎮建設，而征地沖突既影響農民日常生活，又涉及農民與政府關系，是影響我國城鎮化建設及社會穩定的一個重要問題。本文通過研究杭州市的征地沖突，得出沖突主要表現為個人抵抗和集體行動，同時探究其沖突爆發原因及由個人抵抗到集體行動的變化邏輯，并提出進一步完善征地補償機制、配套體系等相應沖突管控的行動對策。

征地/沖突/個體抵抗/集體行動

一、引言

隨著城鎮化的快速推進，大量集體農地被征收轉用，農民住宅被拆遷，被拆遷后的宅基地讓位于城市開發與建設。失地后的農民轉變生產方式，又將解放后的農民生產力投入于城鎮建設之中。而我國的土地征收計劃方式和土地出讓市場方式的雙軌運行，使同一地塊的征收和出讓價格相差懸殊，加之“強統治、弱治理”的畸形管理模式下，政府主導的快速城市化產生的空間轉型和漸進式改革推進的社會制度轉型難以匹配，使城鄉結合部產生了大量的以利益訴求為主要特征的征地沖突。[1]杭州市作為一個人口密度較大的東部沿海城市，近年來的大型建設項目必然伴隨著大量的土地征收：錢江新城的建設、城中村的改造、地鐵線路的建設等等。在此過程中，失地農民的數量也在不斷增長，各種集體土地征收沖突也就隨之爆發。

二、征地沖突的發生類型

在我國，征地拆遷中社會沖突的產生主要源自于相關利益群體對于利益分配的不均。由于各方利益主體在博弈過程中無法達到均衡的目標，使得某個博弈方采取改變決策行為的方式，具體表現形式為各種各樣的抵抗征地拆遷的行為[2]。

（一）個體抵抗

被征地農民往往會采用不理睬“上面人”、抱怨發牢騷、誹謗、“說壞話”、非合作等的“日常抵抗”行為[3]，以個體行為的方式，參與與政府部門的抗爭。當征地補償格低于自己心里預期時，他們會先采用躲避的方式，對那些派來做動員工作的村干部閉門不見，以拖延的方式來反抗，希望通過影響征地時間進度的方式，提高政府部門對此事的重視程度，并以此來抬高征地補償金額。同時，語言抵抗也是他們經常實行的一種抵抗方式。被征地農民往往會從自身角度，獨立地無組織地向上級政府官員等反復抱怨征地補償金的不公，來宣泄自己對此次征地行動的不滿，甚至說一些利益相關者（如相關村干部）的“壞話”，無端指責其補償不公、以權謀私、有礙公平，以達到提高政府部門重視的目的。但也不乏失地農民自焚、服毒自殺等采用極端消極對抗的行為來昭示自己對失地的絕望和對賠償的失望。

（二）集體行動

在個體“散點式”的抵抗未能取得個人預期應用的效果時，多個利益訴求相近的被征地農民催生出為實現共同利益訴求的利益集團，通過群體發聲的方式，來提高抵抗行動的影響力。這往往表現為語言抵抗和肢體抵抗。其中，語言抵抗往往顯得較為積極，且比日常抵抗中的抱怨發牢騷等更具有條理性和說服性，如主要通過代表人代表組織與村政府進行雙邊談判的方式，爭取群體利益的最大化；通過逐個“動之以情”的方式，向本地新聞媒體表達不滿，并結合“曉之以理”，換得輿論的認同和支持，向政府施壓；向律師等專業人士尋求法律援助和咨詢等。肢體抵抗則表現得較為消極且不成熟，以行為沖突的方式來宣泄對政府權威的不滿，如2013年10月，杭州千島湖村民就因政府強征耕地引發不滿，并通過掀翻公務車、燒毀項目施工方作業車輛等暴力方式來泄憤。[4]

三、征地沖突的產生原因

（一）內部制度欠規范

集體土地產權定義模糊

國家通過將土地產權歸國家所有和集體所有，對土地一級市場實施壟斷經營，這不僅導致了被征地農民的利益受到嚴重侵害，也滋生了政府官員和土地相關部門的尋租和腐敗現象。[5]而且，由于我國的集體土地產權是由農村經濟組織代理的，而作為代理人群體之一的村干部和鄉鎮街道干部，在執行權利的過程中極其容易出現以權謀私、侵蝕集體利益的情況。產權定義的模糊引發的操作執行的不規范，容易引起農民對政策執行人及政策的厭惡，而這份消極情感又極其容易轉移到對政策直接的對抗中去。

土地征收補償制度不完善

周天勇基于現有中國土地制度供需矛盾，認為高度集中和行政色彩較濃的土地所有制和配置制度必然導致土地沖突。土地增值部分由國家和各級政府、權力部門瓜分，土地補償費的分配和使用管理不規范，失地農民的未來生活保障受到影響。[6]以杭州市為例，根據2014年9月頒布的《杭州市人民政府關于調整杭州市區征地補償標準的通知》，征地補償費包括實行“征地區片價”的土地補償費、統一標準為4.8萬元/人的安置補助費、按當季作物產值計算的青苗補償費和按實際價值計算的地上附著物補償費等四項費用。

這一時的補償或低于被征地農民對土地增值的心理預期，或低于他們對被拆遷的機會成本預期，從而引發不滿及抵抗。

同時，由于該《通知》僅針對杭州市市區，非杭州市區的杭州農民會將其作為量化的對比標準之一，來計算自己村莊的征地補償是否合理、自己的得失是否合情。這種因為地域因素而產生的補償差異并引發的對比心理，也是引發征地沖突的一個重要原因。

（二）外部配套不完善

現存的一系列征地拆遷配套政策所帶來的幫助，如失地農民的社會保障體系、再就業教育培訓體系等，并不能大幅度地滿足失地農民對未來物質和精神生活的預期。

農民在土地被征收的同時，失去了原本依存于土地的社會養老保險和醫療保險，也就自己安身立命的生活方式，但根據我國目前的“城鄉二元制”，實地農民難以獲得城鎮居民所享有的城鎮社會保障體系。而政府提供的再就業崗位數量有限，不能滿足不斷增長的失地農民的物質需求；現存的再就業教育體系難以培養出合乎用人單位要求的人員；企業則對入職人員設置了一定的學歷、技術門檻，作為長期務農的農民，單憑自身的就業能力和學習能力，很難找到稱心如意的工作。失地農民再就業呈現出“低水平、低潛力”的特點。這都則會引發“二次沖突”，繼續以個體或群體的抵抗方式，三番五次地向政府追要補償。

（三）參與者沖突行動邏輯演變

土地補償價格低于其被征地的機會成本預期，即征地補償價格低于保障其未來生活成本預期，是失地農民個體抵抗的直接原因。當政府征收了其安身立命的土地，又不能完全保證其能夠像以前那樣或更好地安身立命時，他們既不順從，也不極端地抗爭，而是采取日常的較為“柔和”的行為對抗。而這種孤立的非周期性的抵抗方式，主要來源于其個人的日常生活及習慣。

而在多個類似的個體反抗的過程中，具有相似訴求的失地農民會相互傾訴，從而通過“感同身受”的感情紐帶和利益相似的現實需求，逐漸形成一個利益集團，并根據在群體中的威望等選出自己的利益代表及其他成員，主要通過代表人代表組織與村政府進行雙邊談判的方式，來先爭取群體利益的最大化，再對各自的內部權益進行區別。

而一旦談判中斷或受到阻礙，則會有一部分失地農民跳出內部平衡，以激進的方式挑釁政府，破壞平衡。

大部分征地沖突發生在征地補償前，但失地農民對市民這種新的身份的認同缺失，對城市居住環境的不適應，即自我認同滯后于物質搬遷[7]也容易誘發再次沖突，即向政府追要補償。

四、沖突管控的行動對策

（一）治理內部根源，優化配套制度

進一步完善征地補償機制

市區各級政府應結合本地實際，制定土地征用補償標準，充分考慮依法性、合法性、可操作性及平衡性等問題，合理制定“片區綜合價”，并做好新老政策的過渡與銜接工作，以減少因不滿而引發的沖突。但同時也要嚴格審查安置補助的資格，考慮到青苗補償費中農特產品的價值特殊性及按實補償中易滋生的農作物的可移植性與征地報批周期長的矛盾[8]，規范管理地上附著物價值的量化評估機制。如現行的杭州市青苗補償費參考標準，盡管簡單地考慮了部分市場價值較高的特種水產的特殊性，但對農產品仍然實行“一刀切”的標準，忽略了其農特產品的價值特殊性。建議市政府針對不同的農特產品及其市場效應，制定不同的青苗補償費用，以體現公平原則。另外，建議政府加強對青苗補償的監管機制，以減少被征地農民的“搶種”苗木行為，維護征地補償秩序。

表1 青苗補償費參考標準表[9]

單位：元/畝

類別 補償標準 類別 補償標準

水田 2200 菜地 4500

養殖水面 4500 桑園 2500

備注 1.旱地參照本表水田進行補償；茶園、果園參照本表菜地進行補償；其他園地參照本表桑園進行補償。

2.養殖水面中蝦、蟹、甲魚、黃鱔等技術含量和市場價值較高的特種水產，按6750元/畝補償。

進一步完善征地拆遷的配套體系

政府應進一步完善失地農民的社會保障體系，提高失地農民的社保標準，縮小與城市居民社保水平的差距。同時，依托集體經濟組織建立并完善互助的醫療合作制度，以更好地保障農民失地后的生活。

政府應進一步完善再就業教育培訓體系，通過各類就業技能培訓，提高失地農民的競爭軟實力，加快其生產生活方式、思想行為方式的轉變，增強其城市融入感和社會存在感。同時采用稅收政策優惠，鼓勵企業吸納失地農民，幫助其更好地融入城市。另外，通過教育文化手段，提高農民的思想道德水平。

注重對被征地農民人文情感上的慰藉和輔助，以“社會人”的角度看待被拆遷人，而非簡單地從“經濟人”的角度通過經濟物質補償來解決這一復雜的社會問題。通過情感紐帶，幫助失地農民更好地適應城市生活，通過社區、居委會等組織各類業余生活，幫助失地農民重新構建平衡穩定的鄰里環境，以減少因不能適應而引發的二次沖突。

做好前期溝通準備

沖突群體之間相互協調、達成協議的能力越不足，越容易采取對抗策略。因此，各方能否采取理性的應對策略是遏制沖突激化的關鍵，也是沖突能否從對抗走向合作的關鍵。[10]上述案例中，淳安縣千島湖的農民正是因為聽聞縣委書記“要與村民大干一場”的謠言，激發了不理性的情感而引發了沖突。因此，政府作為一個強勢集團，要考慮到失地農民作為弱勢群體的心態，避免硬碰硬的群體性沖突，應努力創建雙向的信息溝通平臺，充分保障被征地農民的知情權、參與權、監督權、救濟權和表達權，降低協商成本和交易費用，通過積極的雙邊談判，減少誤解所帶來的沖突矛盾。

（二）被征地農民采取積極態度，爭取合理訴求

在征地補償前期，被征地農民應在充分了解政策的前提下，采取積極理性的態度，盡量減少消極回避等不合作的對抗方式，主動積極地與有關部門溝通協商，以合乎法理的方式表達自己的合理訴求，推動征地工作的有序進行。

在征地補償后期，失地農民應調整心態，主動融入城鎮生活，構建新的生活環境和工作環境，積極參與政府、居委會等舉辦的就業技能培訓活動、招聘會和社區活動，通過落實就業來更好地保障自己的物質生活，通過人際交流來推動自己的精神文化生活，努力消除因征地拆遷而產生的不適。在遇到困難的時候，采用合理的方式主動尋求政府及居委會等的幫助。

（三）村干部、鄉鎮干部了解政情民意，規避沖突激化

一方面，以村干部為代表的政策直接執行人，應做好自己的本職工作，端正自己的工作態度。首先應維護好當地的集體利益，盡量減少沖突。在充分了解政策和民情民意的基礎上，做好政府與被征地農民的溝通工作，推動征地的有序進行，而不是以權謀私、從中獲利。在面對無中生有的沖突時，要格外注意自己的言行，而非火上澆油，以避免沖突激化和事態惡化；但對于其他沖突，應本著積極應對的原則，努力化解或試圖找到矛盾的突破點和矛盾產生的深層原因，在站在對方的角度考慮后再做出相應的決策判斷。

另一方面，鄉鎮干部等作為被征地農民群體的一部分，要做好以身作則的帶頭作用，以身說法來推動征地及補償的進行。對于合理合情的訴求，應代表被征地農民群體向政府要求談判；對于合情不合理的訴求，應帶頭放棄追訴，并勸導被征地農民，幫助政策的落實和推行；對于情理不合的訴求，應組織被征地農民認真研讀相應法律法規，避免部分被征地農民做出違法的行為。

因此，只有政府進一步完善征地補償機制和征地拆遷的配套體系，并努力創建雙向的信息溝通平臺，重視農民訴求，才能減少個體性征地沖突的發生，避免群體性沖突事件的激化。失地農民和應以理性的態度面對征地拆遷，避免消極的群體性事件，以積極的行為融入被征地后的城市生活，才能盡量減少矛盾的惡化和二次沖突的爆發。同時，既作為政策執行人又作為利益涉及者的鄉鎮干部，應做好本職工作，起到表率作用，努力維護好集體利益，推動合情合理的征地補償，維護征地政策的執行秩序。

參考文獻：

[1]祝錦霞，鮑海君，徐保根.開放式區位選擇行為模擬與征收拆遷沖突區域的識別——以杭州市蕭山區為例[J].中國土地科學，2013.11

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[4]杭州千島湖征地引發沖突 縣領導座駕被掀翻[EB/OL].http：//news.china.com/domestic/945/20131013/18086814.html，2013.10

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[8]張志勇，謝思臻，謝建定.寧波市關于防止征地行為與農民利益沖突工作情況的調研[J].浙江國土資源，2011.04

[9]杭州市人民政府關于調整杭州市區征地補償標準的通知[EB/OL]， http：//www.hzgtj.gov.cn：81/jpm/portal？action=infoDetailAction&eventSubmit_doInfodetail=doInfodetail&id=18242741，2014.09

[10]柳建文.農村征地類群體類事件的發生及其治理——基于沖突過程和典型案例的分析[J].公共管理學報，2014.04