遼西北地區提高“新農保”待遇水平路徑選擇

黃軼雯

文章通過對遼寧省彰武縣400戶農戶新農保調查的有關數據進行分析，揭示出遼西北地區新農保待遇水平低下的問題，新農保養老金替代率低，不能滿足農民的養老開支。從新農保養老金構成來看，提高遼西北地區新農保待遇水平有五條途徑：一是提高農民繳費水平；二是提高個人賬戶基金收益率；三是增加集體補助水平；四是提高地方財政補貼；五是增加中央財政補貼。通過分析和比較，提出中央財政補貼這一路徑的可行性，進而文章對如何完善中央財政投入機制進行了探討。

社會保障/新農保/政府補貼

一、前言

2009年9月1日，國務院頒發了《關于開展新型農村養老保險試點的指導意見》，決定從2009年12月1日開始，在全國范圍內進行新型農村社會養老保險試點（各地選10%的縣市），2012年實現全覆蓋。新農保是我國繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等政策之后中央的又一項重大惠農政策，對確保農村居民基本生活，推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距，維護農村社會穩定意義重大。

遼西北是遼寧西北部地區，包括阜新市、鐵嶺市以及朝陽市三個市，由于自然、區位等條件限制，多年來三市經濟社會發展水平與其它地區比較相對滯后。2009年，鐵嶺市的西豐縣，阜新市的彰武縣以及朝陽市的建平縣被列為遼寧省第一批新農保試點縣，至今新農保在這三個地區已運行五年多，積累了一些實踐經驗和教訓，也出現了很多問題。

二、彰武縣“新農保”待遇水平低下

（一）遼寧省阜新市彰武縣“新農保”調查

阜新市彰武縣，地處遼西北地區，屬于遼寧省貧困縣，在遼西北地區中具有代表性。2009年末，彰武縣被確定為遼寧省首批新農保試點縣之一，開始進行新農保的試點工作。截至2011年5月，彰武縣新農保參保人數達到14.6 萬人，占總人口的37.4%，收繳養老保險費1233萬元，享受養老保險待遇45520人。

2010年7月19日—7月26日，遼寧工程技術大學公法學院開展大學生志愿服務新農保活動，并同時組織了遼寧省阜新市彰武縣新農保調查活動，問卷的填答采取自填（集中填答）與結構式訪問（當面訪問）相結合，共在彰武縣抽取四個鄉鎮，即豐田鄉、哈爾套鎮、滿堂紅鄉以及雙廟鄉為樣本，發放問卷400份，收回有效問卷392份，問卷的有效率為98%。

（二）彰武縣“新農保”養老金替代率低

彰武縣新農保參保范圍為年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民。有100元/年至500元/年五個繳費檔次，農戶可自由選擇檔次繳費，地方財政每人每年補貼30元，年滿60周歲、繳費年滿15年的參保人可以按月領取養老金。由于村集體經濟欠發達，彰武縣無法給新農保提供集體補助。假如通貨膨脹率等于人民幣一年期存款利率，那么，繳費15年后，按照最高檔500元/年繳費，60周歲后月領取額為112元，按照最低檔100元/年繳費，月領取額為69元/年（如表1-1所示）。不考慮農民收入增長的情況下，按照2010年農民人均純收入6907.93元計算，繳費15年，最低檔的新農保養老金替代率為12.0%，最高檔的新農保養老金替代率為19.5%，相比于我國城鎮職工養老保險的60%左右的替代率，新農保養老金替代率非常之低。

（三）彰武縣“新農保”養老金不能滿足養老開支

由于新農保的替代率只有12%-19.5%，根本無法滿足農民養老需求。遼寧省阜新市彰武縣新農保調查顯示（見表1-2），80.7%的農戶認為根本不夠用或不太夠用，13.0%的農戶覺得勉強夠用，只有6.3%的人認為足夠或基本夠用。這說明新農保的養老金給付待遇水平滿足不了大多數參保對象的養老開支，無法起到保障農民基本生活的作用。

三、提高遼西北地區“新農保”待遇水平的路徑選擇

（一）提高“新農保”待遇水平的五條路徑

從新農保養老金構成來看，包括個人賬戶養老金和基礎養老金。個人賬戶月計發標準是個人賬戶全部儲存額除以139，這部分由參保人每年繳費再加上地方政府補貼30元/年以及基金利息、集體補助等組成。基礎養老金月計發標準為55元，這部分中西部地區由中央政府全部承擔，東部地區中央政府承擔50%。從新農保養老金構成及來源可以看出，提高新農保待遇水平主要有以下五條路徑：一是提高個人繳費水平；二是提高個人賬戶資金收益率；三是增加集體補助；四是提高地方財政補助；五是增加中央財政補貼。

（二）提高個人繳費水平農民難以承受

個人賬戶養老金主要由農民個人繳費構成，但是鑒于遼西北地區的經濟狀況，提高新農保繳費水平農民難以承受。

調查對象中，76.3%屬于純務農農民，這類家庭經濟來源單一，收入低下。由表1-3顯示，12.4%的農戶年家庭收入小于5000元，1659元/年的繳費額占這類家庭年收入的33.2%以上。26.6%的農戶年家庭收入在5001-10000元之間，1659元/年的繳費額占這類家庭年收入的33.2%—16.6%。39%的農戶年家庭收入在10001-20000元之間，1659元/年的繳費額占這類家庭年收入的16.6%-8.3%。綜合來看，以年家庭收入的8%為限，78%的家庭繳費1659元/年超過年家庭收入的8%，而且農村家庭的恩格爾系數高，日常支出比重大，剩余收入很少，難以同時負擔幾個人這樣的繳費水平。

（三）提高個人賬戶資金收益率成本和風險過大

對于數量龐大的養老保險基金，許多學者建議將新農保個人賬戶資金引入市場，參與風險投資，以提高個人賬戶資金收益率，更好的實現保值增值。由于銀行利率低，提高個人賬戶資金收益率需開辟其他投資渠道，參與市場。但是，從遼西北地區來看，市場經濟欠發達，投資渠道有限，金融證券市場不健全，股票市場風險太大。新農保基金是農民未來的“養命錢”，資金的安全性是首要考慮的問題。在制度、法律、組織結構、市場條件、專業隊伍都不完善的遼西北地區，提高新農保個人賬戶資金成本和風險太大，政府應抱著謹慎的態度保證新農保基金的安全。

（四）增加集體補助水平是無源之水

彰武縣調查發現97.7%的參保農戶沒有村集體和社區補貼，在遼西北經濟欠發達地區，自從打破了人民公社體制實行土地承包到戶后，農村集體組織及其經濟逐漸被弱化，鄉鎮企業很少，土地經營收入缺乏。相對來說，阜新市集體企業數量少、規模小、效益差，農村集體經濟基礎薄弱，基本上不可能拿出補助。所以，試圖通過增加集體補助來提高新農保養老金待遇水平這一路徑也是不可行的。

（五）提高地方財政補貼壓力大

從阜新市財政情況來看，阜新市地處遼西北地區，經濟不發達，人均財政收入1654.8元（見表1-5），不到全省平均水平的一半，新農保人均地方財政補貼占人均地方財政收入的21.8%，再加上2010年新農合每年人均補貼120元，共480元，共占市級地方財政收入的29.0%，負擔沉重。企圖依靠提高市級政府財政補貼，以提高新農保待遇水平同樣不具有可行性。

再從遼寧省財政情況來看，表1-4顯示，2010年遼寧省人均地方財政收入4582.5元，屬于全國中上等水平，2010年遼寧省地方財政收入2004.84億元，而地方財政支出為3195.82億元，財政赤字，其中，社會保障與就業項目支出最多，為579.84億元，占遼寧省地方財政支出的18%。遼寧省地方財政赤字，入不敷出。同時對社會保障與就業的財政支出已將近總支出的五分之一，再提高遼寧省對新農保的補貼水平必會壓縮對其他項目的支出，并且提高空間有限，難以承擔提高遼西北地區新農保待遇水平的重任。

（六）增加中央財政補貼是唯一選擇

既然提高農民繳費水平等四條路徑都行不通，那么只有提高中央財政補貼這一條路徑了。假設中央財政在“入口”和“出口”方面對遼西北地區實行全額補貼，新農保制度在遼西北地區“實現對農村適齡居民全覆蓋”的情況下，這里將測算一下，中央財政三個市實行全額補貼的金額。

中央財政對遼西北地區基礎養老金的年補貼數額=遼西北地區60周歲以上農村人口數×55×12，通過計算得出4.13億元。中央財政對遼西北地區個人賬戶的年補貼數額=遼西北地區16-59周歲的農村人口數×30，通過計算得出0.87億元（見表1-6）。中央財政對遼西北地區新農保全補的金額僅為5億元，占2010年中央財政收入42488.47億元的0.01%，占2010年中央財政新增收入6572.76億元的0.08%，比重非常小，中央財政完全有能力增加對遼西北地區新農保的補助。

四、中央財政對遼西北地區新農保增加補貼的機制設計

（一）增加“入口”補貼

中央財政對新農保補貼可以通過補“入口”實現。即定額遞增補貼。按繳費額的一定比例補貼，會擔心出現馬太效應，影響分配的公平性，過于拉大參保農戶之間的差距，因此，在設計繳費期補貼，建議對最低繳費檔次給予國家規定的最低補貼額，繳費每超過一個檔次，按一定比例適當提高補貼額。補貼金額由中央和地方共同分擔，如：年繳費100元，補貼30元，年繳費200元，補貼40元，依次類推，年繳費500元補貼70元，對于遼西北地區，中央財政應給于適當的補助，可分擔地方財政補貼的三分之一。按定額遞增式補貼，實質上是多繳多得，對于選擇較高檔次的農民適度增加補貼，各個檔次之間補貼（30元/年-70元/年）相對于按比例補貼方式（30元/年-114.8元/年）差距較小，更加符合政策目標，既堅持公平又兼顧效率。

（二）增加“出口”補貼

為提高遼西北地區“新農保”的待遇水平，中央財政可分別對符合領取條件的農民給予兩方面的補貼。

均一化出口補貼。這是對所有符合領取標準的農民給予的補貼，目的是保障農民的基本生活水平。文件規定中央財政對中西部全額補助55元/年，對東部給予50%的補助，但是，遼西北地區雖屬東部地區經濟卻不發達，地方財政壓力大。因此，國家應該使用更多量化的指標來衡量發達和欠發達地區，且精確到縣級，以縣為單位進行補貼，能更好的實現政策公平，保證遼西北地區的“新農保”待遇水平。具體來說，政府可以以人均財政收入、農民純收入以及人均生產總值三項指標為標準，兩項指標以上低于西部地區平均水平的，中央財政100%支付基礎養老金。

繳費掛鉤出口補貼。為鼓勵青年農民參加新農保，中央財政可以對繳費期限較長的農民給予長期繳費的補貼，即長繳多得的原則。具體可規定在遼西北地區，農戶繳費每超過最短繳費期（15年）一年，在基礎養老金98.65元的基礎上，每月增加1%的補貼，鼓勵參保人早繳費、延長繳費年限。長繳多得既具有效率又保證了公平。

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