新環(huán)境保護(hù)法與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建

諸葛肖雄 梁溯安 袁瑩

（浙江省金華市環(huán)境監(jiān)控中心 浙江 金華 321000）

新環(huán)境保護(hù)法與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建

諸葛肖雄 梁溯安 袁瑩

（浙江省金華市環(huán)境監(jiān)控中心 浙江 金華 321000）

隨著新環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施，強(qiáng)化了政府監(jiān)督管理責(zé)任，同時(shí)也構(gòu)建了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。然而，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建還存在一些問(wèn)題，如：法治體系不夠完善、專門立法的缺失等。在一定程度上影響了我國(guó)新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施效果。

新環(huán)境保護(hù)法；生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；構(gòu)建

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》自2014年4月正式頒布，新環(huán)境保護(hù)法強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略地位，突出了污染物排放總量控制制度，對(duì)原有的環(huán)保法及生態(tài)保護(hù)基本制度進(jìn)行完善。本文將對(duì)新環(huán)境保護(hù)法與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度構(gòu)建進(jìn)行研究分析，分別從：新環(huán)境保護(hù)法確立生態(tài)補(bǔ)償制度的背景、新環(huán)境保護(hù)法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的相關(guān)規(guī)定及局限性、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度概念與特征、如何構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度四個(gè)部分進(jìn)行闡述。

1　新環(huán)境保護(hù)法確立生態(tài)補(bǔ)償制度的背景

生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染外部成本的工具。隨著黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展提出的明確要求，不難看出，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是環(huán)境保護(hù)的重要手段。發(fā)達(dá)國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償制度建立可以追溯到20世紀(jì)，美國(guó)1920年頒布的《礦產(chǎn)租賃法》對(duì)土地保護(hù)做出了明確規(guī)定，此后，1980年又頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任法》，并建立了“先治理、后追責(zé)”為特征的補(bǔ)償基金制度。德國(guó)在1975年公布了《聯(lián)邦保護(hù)和發(fā)展森林法》，形成生態(tài)、森林與社會(huì)三大效益一體化的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，此外，1999年德國(guó)通過(guò)立法增加了生態(tài)稅。而日本自20世紀(jì)60年代起，為了改善水資源需求急劇增加的現(xiàn)狀，大力修建水庫(kù)，并充分意識(shí)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?，?972年頒布了《水源地區(qū)對(duì)策特別措施法》，此后又建立了“水源地區(qū)對(duì)策基金”。除了以上國(guó)家，歐盟也建立了相應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償制度。由此可見(jiàn)，在發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)通過(guò)立法并予以確定，生態(tài)補(bǔ)償法制化是生態(tài)補(bǔ)償取得成功的保障。

2　新環(huán)境保護(hù)法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的相關(guān)規(guī)定及局限性

2.1新環(huán)境保護(hù)法有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定

新環(huán)境保護(hù)法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作了兩種規(guī)定：①以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償；②以市場(chǎng)為導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償。以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償是我國(guó)目前開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償采用的主要方式，以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償一般是通過(guò)國(guó)家以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行，然而這種方式的采用歸根結(jié)底還是因?yàn)槲覈?guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度尚未建立。以市場(chǎng)為導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償所需要的資金相對(duì)龐大，政府無(wú)法全部解決，這種制度主要建立在“誰(shuí)破壞誰(shuí)治理、誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)有償”的基本原則之上。

2.2新環(huán)境保護(hù)法的優(yōu)勢(shì)

新環(huán)境保護(hù)法充分貫徹了“保護(hù)優(yōu)先”，大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。此外，新環(huán)境保護(hù)法在制度上進(jìn)行了改革創(chuàng)新，制定了環(huán)境保護(hù)考核評(píng)價(jià)制度，使生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)有了相對(duì)明確的法律依據(jù)。新環(huán)境保護(hù)法對(duì)環(huán)境公益訴訟原告進(jìn)行了明確，同時(shí)還規(guī)定了按日處罰制度，并且取得了不錯(cuò)的效果。

2.3新環(huán)境保護(hù)法局限性

新環(huán)境保護(hù)法具有一定局限性，盡管新環(huán)境保護(hù)法能夠解決環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域共性問(wèn)題，但不具備可操作性，并且使用過(guò)程中還依然存在許多亟待解決的問(wèn)題，這些問(wèn)題需要進(jìn)一步的補(bǔ)充與完善。其次，生態(tài)補(bǔ)償制度具體實(shí)施還依賴于相應(yīng)配套的法律制度。此外，新環(huán)境保護(hù)法沒(méi)有對(duì)公民的環(huán)境權(quán)作出相關(guān)規(guī)定，其重要性沒(méi)有得到凸顯，并且環(huán)境保護(hù)法律體系缺乏合理協(xié)調(diào)，因此我國(guó)在未來(lái)制定生態(tài)補(bǔ)償制度時(shí)，必須以生態(tài)補(bǔ)償制度法制化為基礎(chǔ)，建立一個(gè)相對(duì)完善的生態(tài)補(bǔ)償制度，增強(qiáng)可操作性，促進(jìn)新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施效率的提高。

3　生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度概念與特征

3.1生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度概念

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一個(gè)具有廣泛意義的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的人類行為，一切有利于改善生態(tài)系統(tǒng)功能的人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償行為，我們可以將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度定義為：環(huán)境資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)、利用、改善過(guò)程中與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的政策、法規(guī)的總和。

3.2生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度特征

3.2.1其調(diào)整對(duì)象具有生態(tài)性與復(fù)雜性

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的調(diào)整對(duì)象區(qū)別于一般的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，既要維護(hù)良好的社會(huì)秩序，又要維持良好生態(tài)環(huán)境，因此便兼具了生態(tài)性與復(fù)雜性。

3.2.2調(diào)整手段具有綜合性與區(qū)域性

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度由多種法律綜合而成，如：刑事法律規(guī)范、行政法律規(guī)范、民事法律規(guī)范等。我們?cè)谥匾曆a(bǔ)償制度區(qū)域性的同時(shí)更應(yīng)該注意到區(qū)域的特殊性。

3.2.3生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度具有可持續(xù)發(fā)展性

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是可持續(xù)發(fā)展的重要的價(jià)值取向。其特殊價(jià)值充分體現(xiàn)在環(huán)境與資源保護(hù)法的確立之上，它既可以協(xié)調(diào)環(huán)境和人之間的關(guān)系，又能保護(hù)、改善環(huán)境，保障了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

4　如何構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度

4.1制定相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的重要組成部分。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償類型進(jìn)行明確劃分，以保護(hù)生態(tài)完整性為原則，杜絕“一刀切”的做法，鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)水平。

4.2多元的補(bǔ)償資金渠道

生態(tài)補(bǔ)償方式分別有：政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、資金補(bǔ)償。其中最為常見(jiàn)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞绞琴Y金補(bǔ)償方式。生態(tài)制度的實(shí)施實(shí)際上就是為了使生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度被付諸現(xiàn)實(shí)。然而影響生態(tài)系統(tǒng)的原因眾多，生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，在一定程度上也增加了生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y度。

4.3嚴(yán)格的管理監(jiān)督

新環(huán)保法的實(shí)施為當(dāng)?shù)卣岢隽烁訃?yán)峻的挑戰(zhàn)，當(dāng)?shù)卣仨毎l(fā)揮出重大作用，對(duì)環(huán)境違法造成的后果進(jìn)行嚴(yán)肅處理。其次還要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理，避免風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，提高獲取準(zhǔn)確信息的可能。

4.4受益者與受償者的權(quán)責(zé)分配

中央政府主要負(fù)責(zé)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，進(jìn)一步確定受益者和保護(hù)者的權(quán)責(zé)，建立相對(duì)完善的管理監(jiān)督制度，充分保證生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象范圍及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理，與此同時(shí)，受償者在收到補(bǔ)償時(shí)必須切實(shí)履行生態(tài)補(bǔ)償，降低環(huán)境管理成本，切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)建設(shè)責(zé)任，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償創(chuàng)造良好社會(huì)基礎(chǔ)。

4.5建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范性文件

政府應(yīng)該盡快出臺(tái)建立健全推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范性文件，該文件包括基本原則、對(duì)今后一段時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償工作的指導(dǎo)思想進(jìn)行明確，建立與生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，明確中央與地方責(zé)任分工，加快推進(jìn)市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制的形成，建立生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制。

4.6完善生態(tài)補(bǔ)償立法體系

首先要選擇合適的立法模式，進(jìn)行統(tǒng)一生態(tài)補(bǔ)償立法，以科學(xué)方法作為技術(shù)支撐。配套了法律制度，對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度進(jìn)行明確，同時(shí)建立明晰的制度，推動(dòng)排污權(quán)交易，完善生態(tài)補(bǔ)償配套基礎(chǔ)性法律制度。

5　結(jié)束語(yǔ)

隨著新環(huán)境保護(hù)法的頒布，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度也逐漸完善起來(lái)，盡管它在具體實(shí)施過(guò)程中，依然存在一些問(wèn)題，但我們不能對(duì)其全盤否定，制定相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)管理監(jiān)督力度、建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范性文件、完善生態(tài)補(bǔ)償立法體系，充分滿足了生態(tài)安全的需要，其次公眾應(yīng)該積極參與到生態(tài)保護(hù)當(dāng)中，充分保障公眾環(huán)境權(quán)與知情權(quán)，促進(jìn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展。

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1673-0038（2015）34-0252-02

2015-8-5