淺議政府BT項(xiàng)目審計(jì)的主要內(nèi)容和方法

田小經(jīng)

（貴州理工學(xué)院　貴州　貴陽(yáng)　550001）

淺議政府BT項(xiàng)目審計(jì)的主要內(nèi)容和方法

田小經(jīng)

（貴州理工學(xué)院貴州貴陽(yáng)550001）

BT建設(shè)模式，即Build-Transfer（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）模式，是指根據(jù)項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)與投資者簽訂合同，由投資者負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)，項(xiàng)目竣工后在規(guī)定時(shí)限內(nèi)移交項(xiàng)目發(fā)起人，項(xiàng)目發(fā)起人根據(jù)簽訂的回購(gòu)協(xié)議分期向投資者支付項(xiàng)目總投資及約定的投資回報(bào)的建設(shè)模式。BT模式是政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中較常采用的一種投資建設(shè)模式，它集融資、投資、項(xiàng)目建設(shè)與政府采購(gòu)等行為于一體，較好的體現(xiàn)了資本、技術(shù)、管理、市場(chǎng)、政策等資源的有效整合，有效的解決了城市化進(jìn)程的資金瓶頸問(wèn)題，一定程度為地方政府解決了資金壓力，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但BT項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中還存在較多問(wèn)題，如投資人如何選擇沒(méi)有明確的法律法規(guī)可循、政府部門監(jiān)管不力等，同時(shí)很多地方政府亦未出臺(tái)相關(guān)的管理辦法，于是，有的人便借著B(niǎo)T項(xiàng)目建設(shè)的名義，簡(jiǎn)化基本建設(shè)程序，規(guī)避招投標(biāo)，甚至與投資商勾結(jié)，抬高工程造價(jià)，套取建設(shè)資金，損害國(guó)家和人民的利益。

1　政府BT項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

1.1以各種理由規(guī)避或簡(jiǎn)化基本建設(shè)程序

在BT項(xiàng)目建設(shè)前期，為了規(guī)避或簡(jiǎn)化基本建設(shè)程序，便產(chǎn)生了各種借口，如：全國(guó)性或國(guó)際性會(huì)議半年后將在我市召開(kāi)，項(xiàng)目必須如期完成；為迎接某某大型活動(dòng)，項(xiàng)目必須在幾個(gè)月內(nèi)全部竣工并投入使用；甚至以資金來(lái)源于投資商便可以簡(jiǎn)化基本建設(shè)程序等等。還有一種原因是本身地方財(cái)力不足，可領(lǐng)導(dǎo)人的任期只有一年半載了，項(xiàng)目不匆匆上馬，GDP怎么拉動(dòng)？領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)?cè)趺大w現(xiàn)？如此以來(lái)，簡(jiǎn)單方案代替了嚴(yán)格論證，會(huì)議紀(jì)要代替了可行性研究，領(lǐng)導(dǎo)簽字代替了應(yīng)該履行的程序。于是，很多BT項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)可行性研究、沒(méi)有經(jīng)過(guò)初步設(shè)計(jì)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)境評(píng)價(jià)，甚至圖紙還沒(méi)出來(lái)就開(kāi)始施工等等，最終導(dǎo)致的還是投資的虛高、財(cái)政資金的流失和BT項(xiàng)目建設(shè)背后腐敗的高發(fā)。

1.2選擇投資人未經(jīng)過(guò)招投標(biāo)、未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證和考察，帶來(lái)較大的投資風(fēng)險(xiǎn)

《招投標(biāo)法》第三條列出了必須招標(biāo)的項(xiàng)目、《招投標(biāo)法實(shí)施條列》第九條列出了可以不進(jìn)行招投標(biāo)的情形，但選擇投資人投資建設(shè)項(xiàng)目均不在上述之列，從政府建設(shè)BT項(xiàng)目來(lái)分析，一方面回購(gòu)資金基本上都是財(cái)政資金，另一方面項(xiàng)目規(guī)模基本上都在必須公開(kāi)招標(biāo)的工程范圍內(nèi)，故選擇投資人必須經(jīng)過(guò)招投標(biāo)程序。現(xiàn)實(shí)中，部分地方政府不經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證和考察，直接指定當(dāng)?shù)剌^有實(shí)力的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商作為BT項(xiàng)目投資人，可近幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商資金壓力大、自身難保，這樣很可能給項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，一旦房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商資金斷裂，BT項(xiàng)目后續(xù)資金跟不上，就很容易成了半拉子工程。

1.3項(xiàng)目建設(shè)缺乏監(jiān)管，存在較大的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)行BT建設(shè)模式下，項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度及造價(jià)控制等均未建立管理制度和辦法，未設(shè)立管理機(jī)構(gòu)或派專人對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行管理，在施工隊(duì)伍選定、工程單價(jià)和總價(jià)確定、工程進(jìn)度安排、工程質(zhì)量控制等方面大多由投資方負(fù)責(zé)，一旦投資方在BT項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、施工進(jìn)度等方面做文章，項(xiàng)目質(zhì)量就得不到保證、投資造價(jià)就得不到控制，很容易造成建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，最終埋單的還是政府。同時(shí)由于政府相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管缺失，使得建設(shè)項(xiàng)目常常存在以下問(wèn)題：項(xiàng)目為“三邊工程”，即邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工；施工單位違規(guī)分包、轉(zhuǎn)包；施工手續(xù)不全，未辦理開(kāi)工許可證等。

1.4BT合同簽訂不規(guī)范，合同內(nèi)容不完整、條款不合理

BT建設(shè)項(xiàng)目合同存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面：①雙方的權(quán)利義務(wù)約定和項(xiàng)目建設(shè)期間的權(quán)屬等不夠明確，缺乏法律法規(guī)支撐，也沒(méi)有較成熟的慣例可循，增加了爭(zhēng)議和訴訟風(fēng)險(xiǎn)；②多數(shù)BT建設(shè)項(xiàng)目合同對(duì)回購(gòu)資金的計(jì)算、回購(gòu)期限、回報(bào)率、回購(gòu)款支付方式等方面沒(méi)有準(zhǔn)確約定，對(duì)資金成本和費(fèi)用成本沒(méi)有嚴(yán)格控制措施；③BT建設(shè)項(xiàng)目合同中，對(duì)甲乙雙方的權(quán)力及義務(wù)、甲乙雙方的違約責(zé)任及爭(zhēng)議的解決途徑、項(xiàng)目的投融資及建設(shè)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)范圍和設(shè)計(jì)變更的調(diào)整方法等沒(méi)有約定。

1.5虛報(bào)、虛列項(xiàng)目投資，加大政府回購(gòu)成本

造成BT項(xiàng)目投資虛高的因素很多，主要有以下：投資造價(jià)控制不嚴(yán)，監(jiān)理未嚴(yán)格履行職責(zé)；投資回報(bào)率的確定沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，一般以總投資為基數(shù)計(jì)算，回報(bào)率低可至2％，高可達(dá)20％，該數(shù)據(jù)的確定隨意性較大；投資方為牟取暴利，以虛報(bào)、虛列投資等方式千方百計(jì)夸大建設(shè)投資；政府財(cái)力不足，難以及時(shí)支付投資回報(bào)，延長(zhǎng)了投資回購(gòu)期限，從而增加了回購(gòu)成本。

2　政府BT項(xiàng)目審計(jì)的主要內(nèi)容和方法

針對(duì)政府BT項(xiàng)目存在的種種問(wèn)題，審計(jì)應(yīng)立足于制度建設(shè)、規(guī)范管理、節(jié)約投資，重點(diǎn)審查項(xiàng)目建設(shè)程序、合同管理、政府部門履行職責(zé)情況、工程結(jié)算的真實(shí)性，查處項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程有無(wú)瀆職、貪污等違法違紀(jì)行為，以審計(jì)倒逼各項(xiàng)制度的完善，減少損失浪費(fèi)，節(jié)約投資，為政府投資保駕護(hù)航。

2.1審查BT項(xiàng)目建設(shè)基本程序，嚴(yán)禁項(xiàng)目未批先建

我國(guó)工程項(xiàng)目基本建設(shè)程序主要有以下幾個(gè)階段：項(xiàng)目建議書(shū)→可行性研究報(bào)告→初步設(shè)計(jì)文件→施工圖設(shè)計(jì)→建設(shè)準(zhǔn)備→建設(shè)實(shí)施→竣工驗(yàn)收→后評(píng)價(jià)。只有在完成上一環(huán)節(jié)工作后方可轉(zhuǎn)入下一環(huán)節(jié)。除國(guó)家特別批準(zhǔn)外，各地方、部門和企業(yè)不得簡(jiǎn)化項(xiàng)目建設(shè)程序。

通過(guò)查閱政府相關(guān)部門批復(fù)文件，了解項(xiàng)目基本程序執(zhí)行情況。審查項(xiàng)目是否報(bào)相關(guān)部門進(jìn)行立項(xiàng)、初設(shè)審批，是否按批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，有無(wú)擅自改變建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，是否存在夾帶概算外項(xiàng)目。如果發(fā)現(xiàn)減少了部分環(huán)節(jié)，要分析發(fā)生的原因，了解相關(guān)決策的由來(lái)，查清背后的真相，追究相關(guān)人員的責(zé)任。

2.2審查投資人以及施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位的選擇是否經(jīng)過(guò)招投標(biāo)以及招投標(biāo)程序，嚴(yán)禁虛假招投標(biāo)和圍標(biāo)串標(biāo)等行為發(fā)生

按照《政府采購(gòu)法》以及《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，BT建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)招投標(biāo)選擇投資人以及施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、供貨等單位。

建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)的主要內(nèi)容有：招標(biāo)文件審核、投標(biāo)文件及投標(biāo)結(jié)果審查、施工圖設(shè)計(jì)和預(yù)算的審查與評(píng)價(jià)，標(biāo)底文件審查以及開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)的審查等。通過(guò)查閱招投標(biāo)資料，重點(diǎn)審查投標(biāo)文件的合理性，有無(wú)設(shè)置不合理?xiàng)l件排斥潛在投標(biāo)人，審查投標(biāo)人保證金是否從其基本銀行賬戶轉(zhuǎn)出，審查是否存在串標(biāo)圍標(biāo)行為，審查評(píng)標(biāo)結(jié)果的計(jì)算是否有誤等等。審查招投標(biāo)資料是否為后補(bǔ)，是否為虛假招投標(biāo)，如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)招投標(biāo)程序，要了解是否為集體決策，相關(guān)決策資料有無(wú)不同意見(jiàn)，要分析原因，防止背后摻雜個(gè)人利益，杜絕部分領(lǐng)導(dǎo)同志亂作為或不作為。

2.3審查合同訂立、執(zhí)行情況，規(guī)范合同管理

根據(jù)招投標(biāo)文件和其他相關(guān)資料，審查合同內(nèi)容是否違背招投標(biāo)文件；審查合同條款是否完整、合法、有效，如：建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)期限等是否有明確約定，回購(gòu)資金來(lái)源渠道以及財(cái)政預(yù)算是否安排，履約保證金有無(wú)約定，雙方權(quán)利和責(zé)任是否明確等；審查合同是否存在損害國(guó)家、集體和第三者利益等導(dǎo)致合同無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)；審查合同履行情況，如：項(xiàng)目地勘、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、供貨等單位是否嚴(yán)格執(zhí)行合同，有無(wú)濫用職權(quán)或履職不到位的情況，是否嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)范完成工作，是否由于履職不到位而導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題或造成損失浪費(fèi)。

2.4審查建設(shè)資金籌集、使用和管理情況

審查項(xiàng)目資金是否及時(shí)籌集到位，重點(diǎn)審查建設(shè)資金來(lái)源的合法性、準(zhǔn)確性，揭示籌資方式不合法、不合規(guī)，籌資成本過(guò)高的問(wèn)題，以及因資金未及時(shí)籌集到位對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的影響。

審查項(xiàng)目的回購(gòu)資金情況，關(guān)注回購(gòu)價(jià)款的確定程序是否合法、合規(guī)，是否經(jīng)過(guò)相關(guān)程序進(jìn)行認(rèn)定；審查項(xiàng)目建設(shè)資金管理單位是否單獨(dú)按項(xiàng)目專賬管理、核算，是否專款專用；審查是否根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及時(shí)足額撥付資金，有無(wú)超付或?qū)⒐こ炭钪Ц杜c項(xiàng)目不相關(guān)單位的情況，有無(wú)貪污、擠占、私分、挪用項(xiàng)目建設(shè)資金，有無(wú)用項(xiàng)目資金支付不屬于項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)支的其他費(fèi)用。

2.5審查BT項(xiàng)目建設(shè)管理情況

①審查項(xiàng)目是否設(shè)立項(xiàng)目法人，項(xiàng)目發(fā)起人是否對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度、資金、質(zhì)量等實(shí)施有效監(jiān)控，是否辦理了規(guī)劃許可手續(xù)，是否辦理了建設(shè)用地、環(huán)評(píng)手續(xù)，是否辦理了施工許可證、規(guī)劃許可證等，設(shè)計(jì)施工圖是否經(jīng)過(guò)審批；②審查項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、簽證手續(xù)的辦理情況，重點(diǎn)審查有無(wú)以虛假設(shè)計(jì)變更、簽證冒領(lǐng)工程款的問(wèn)題；③審查政府部門是否參與項(xiàng)目監(jiān)督管理，是否存在缺位、失位情況。

2.6審查工程結(jié)算的真實(shí)性、合法性

對(duì)工程價(jià)款結(jié)算的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查。審查工程結(jié)算的辦理是否按合同執(zhí)行、工程計(jì)量的準(zhǔn)確性、計(jì)價(jià)的合規(guī)性、主要設(shè)備、材料價(jià)格的真實(shí)性及設(shè)計(jì)變更、工程簽證的真實(shí)性。通過(guò)審計(jì)，揭示有無(wú)偷工減料、高估冒算、虛報(bào)工程量等問(wèn)題。

總而言之，通過(guò)審計(jì)，督促政府及時(shí)出臺(tái)BT項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)；督促項(xiàng)目發(fā)起人嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，通過(guò)招投標(biāo)選擇有實(shí)力的投資建設(shè)主體；規(guī)范合同管理，保障各方權(quán)益；督促政府相關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)提出建議和整改措施，有效控制項(xiàng)目建設(shè)成本，有效監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。最終保障建設(shè)資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)BT建設(shè)項(xiàng)目良性發(fā)展。

F239.6

A

1673-0038（2015）29-0244-02

2015-7-5