基層中央銀行行政執法存在的問題及建議

龍衡新

金融行政執法是中央銀行的一項重要職責，它對維護金融穩定及貨幣政策的貫徹落實起著不可取代的重要作用。當前，基層央行在履行金融行政執法職責過程中還面臨著一些問題，亟待解決。

基層人民/銀行金融/行政執法

一、基層央行行政執法面臨的主要問題

（一）基層央行部分執法者對依法行政存在思想上、認識上的誤區。在金融行政執法實踐過程中，部分基層央行執法者根據自己的主觀意志對依法行政進行注解。他們將依法行政簡單地理解為行政執法者運用法律法規對相對人進行管理和監督，片面地將依法行政的重心理解為加大管理和處罰力度，將依法行政、依法管理單純地定義為強化監督權、保障監督權、擴大監督權，而不愿解釋為規范監督權、管控監督權、限制監督權。

（二）基層央行行政執法法律依據不足。《中國人民銀行法》對基層央行的行政執法檢查缺乏明確的法律授權，且存在實際操作困難的情形。雖然各業務口徑都有相應的法律法規和規章對此進行了補充，但限于效力較弱，加之立法體系不健全等原因，并未能從根本上解決法律授權不明的問題，為基層執法工作帶來一定的阻力。另外，部分法規制度長期得不到修訂完善，無法滿足實際工作的需要。

（三）基層央行隊伍建設現狀不適應當前行政執法工作的需要。1、基層央行法制工作隊伍以及法制工作機構建設的不相適應。當前，基層央行的人員重點確保業務一線，專職法制工作人員和專門的法制工作機構欠缺，沒有實現查審分離，這使得基層央行行政執法活動缺少必要的內部監督和管控。2、基層央行行政執法人員素質的不相適應。雖然說近年來基層央行的行政執法隊伍得到了一定的充實和加強，但是既熟悉金融理論和實踐知識，又有扎實金融法律知識的綜合型人才還是比較少，人員的整體素質仍然不能完全適應當前行政執法工作的需要。

（四）基層央行綜合執法與專項執法存在重復，提高了行政成本。雖然近年來基層央行深入推進了“兩綜合、兩管理”工作，特別是通過開展綜合執法檢查工作，在整合資源方面取得了一定成效，但從基層央行執法檢查實踐看，在部分上級安排的單項業務檢查或臨時的業務執法檢查中，執法的對象、程序、內容、方式都與綜合執法檢查不乏相似重復之處，執法工作體系和檢查手段的不完善導致了監督檢查權行使的力度不足，從而進一步提高了基層央行行政執法成本。

（五）基層央行執法違法現象時有發生。在基層央行行政執法實踐中，就曾經出現過個別基層央行的內設職能部門以自己的名義對外查處金融機構的違法行為，并對金融機構進行所謂的“處罰”。由于基層央行內設執法職能科室、股室不具備行政執法的主體資格，因此其對外實施的所謂“處罰”在本質上為違法行政行為。由此也引發了一些以基層央行為被告的行政訴訟案件，使中央銀行的權威性受到了一定程度的影響。

二、針對基層央行行政執法存在問題的對策及建議

（一）增強依法行政理念，澄清認識上的誤區。黨的十八屆四中全會決定進一步明確和強化了“依法治國”的方略，這對基層央行依法行政也提出了現實的、更高的要求。其中，執法者的素質對法律的實施有著重要的影響?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，任何一部法律再好、任何一項制度再完善也需要人去貫徹執行、需要人去監督乃至發展。因此，基層央行應開展多層面、全方位的金融法律知識宣傳，切實提高包括各級行領導在內的全體干部職工“權力法定”、“程序法定”、“執法者也要接受監督”的法律意識和法律素質，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，培養守法、敬法的精神和“依法行政”、“法律至上”的理念。

（二）推進中央銀行行政法律體系完善進程。作為中央銀行法律制度體系的核心，《中國人民銀行法》應首先得到完善，明確基層央行在依法依規前提下對金融機構以及其他單位和個人進行檢查監督的職責。隨后，逐步啟動相關行政法律法規的修訂工作，主要對其與現實需要不相符合的條款進行修改和補充，把增強金融法律法規的可操作性作為當前和今后一段時期金融法制工作的重點，為基層央行開展現場檢查和行政處罰工作提供較為全面的法律依據和操作規范。同時，要從金融工作的實際出發，加強對金融行政執法的理論研究，更好地發揮理論研究對執法實踐的指導和促進作用。

（三）培養鍛煉綜合型執法人才隊伍。緊密結合履職需要，以執法職能部門為重點，篩選出具有業務專長和綜合素質較高的執法人才進行多個業務崗位的實踐鍛煉，以老帶新，開展崗位練兵，并在評先評優和職稱晉升予以激勵，不斷激發執法人員榮譽感和內在驅動力。同時通過開展專業系統的行政執法實務培訓，建立健全執法人員考核機制，同時，引進競爭機制，結合年度考核對執法隊伍進行調整充實，真正做到獎優罰劣、優勝劣汰，全面提高法律知識水平和實際執法能力，逐步建立一支既精通業務，又知法、懂法的高素質執法隊伍。

（四）增強綜合執法與專項執法的統一性。堅持把綜合檢查與專項檢查結合起來，進行統一部署、統籌規劃，避免一定時期內對被查單位的重復檢查。對于在綜合執法檢查中發現存在違規問題較多、性質嚴重的金融業務，適度加大專項檢查的頻次和力度，切實達到既整合資源、提高效率，又能防范和化解金融系統風險，維護金融體系穩定和健康運行的“雙贏”目的。

（五）不斷健全行政執法監督制約機制。首先，各級基層央行應單設獨立法律事務辦公室并配備相應的受過專業培訓的法律事務工作者。由于法律事務辦公室肩負有對執法職能部門處罰意見合法性、適當性進行審查的職能，一定程度上具有對執法人員的行政執法行為進行法律審查和再監管的角色，與其他執法職能部門存在相互制衡的關系；其次，應加大監察部門對行政執法的同級監督力度，嚴肅查處行政執法中的違紀違法行為；第三，建立行政執法回避制度?；鶎友胄械男虚L應異地任職，具體執法部門的負責人和主查人員不得擔任有利益關系金融機構的主查人員和檢查組負責人，初步的處罰結果研究，必須與可能的利益關系人相分離，盡量克服人情因素對依法行政影響，達到羈束裁量嚴格遵守，自由裁量依法實行。

參考文獻：

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