新疆阿克蘇地區國有林場改革存在問題及對策分析

楊 梅，劉浦江

（1. 新疆維吾爾自治區阿克蘇地區林業局，新疆 阿克蘇 843000；2. 新疆維吾爾自治區阿克蘇地區天山林場，新疆 阿克蘇843000）

新疆現有107個林場，包括天然胡楊林、荒漠林、河谷林林場或管理站、國有園林場、人工造林林場、山區天然林場及國有林管理局（站）［1］，其中阿克蘇地區有11個林場，地區直屬2個，其余9個為市縣所屬。共有職工2 059人，其中在職職工1 204人（事業編制427人），林場經營總面積143.88萬hm2，其中有林地27.61萬hm2，活立木蓄積572.387萬m3。

為加快國有林場改革步伐，促進國有林場健康發展，2012年6月，自治區編辦下發林場體制改革文件，自治區林業廳及各市（地、州）縣認真落實文件精神［2］，但阿克蘇地區國有林場在改革過程中仍面臨一些突出的問題，主要集中在林地管理、職工保險、基礎設施建設等方面。

1 存在的主要問題

1.1 林地管理

1.1.1 以天然林管護為主的林場 一是因部分林地未劃為國家公益林，造成這部分林地的管理出現真空，部分企業肆意擴建、亂搭亂建，影響林區的管理和整體景觀。二是山區林場轄區內遵循一地四證（林權證、土地證、草原證和放牧證）的管理制度，而部分市（地、州）直屬林場森林管護的行政區劃屬縣，造成林場部分林權證辦理困難，屬縣行政區劃內的林地一直未能辦理林權證。因此目前土地證、草原證和放牧證并存，且約3.33萬hm2的草場大都以30~50 a不等的年限承包給了牧民，因過度放牧造成草場退化嚴重，林源下限上移至2 200m。同時，轄區內礦產資源的開發，特別是煤礦，也造成了林區生態環境的惡化，給林場的建設和管理工作帶來較大困難。

1.1.2 以胡楊林管護為主的林場 一是胡楊林區存在一地兩證（林權證、草原證），牧民在林場內過度放牧，并且采挖甘草和開荒，破壞了林區資源。二是近年來隨著棉花種植效益增高，農民種植棉花的積極性高漲，與鄉鎮臨界的胡楊林區毀林開荒現象突出，呈現點多面廣的特點。開荒者多采取現代化機械，開墾速度快，且多在夜間作業，而林區護林員巡護面積大，巡護設備落后，毀林開荒頻發給林場管理工作帶來極大的挑戰。

1.1.3 以商品林經營為主的林場 一是城市建設征用林地“零補償”。部分林場位于阿克蘇市郊，與市區相連，處于阿克蘇城市建設規劃范圍內，長期以來對林地的征用工作從未停止。1998—2013年已征用和待征用的林地約2 666.66 hm2，但未給予林場任何經濟補償，承包林地的承包戶由林場自行安置，這給林場發展帶來無法估算的損失。二是私自改變土地使用用途。部分林場承包戶受市場利益的驅動，不經由林場辦理合法的土地流轉手續，而受讓方往往通過各種社會關系，將正常上交的優質果園私自砍伐，變更為工業用地或商業用地，利用土地的地緣優勢，發展加工業和倉儲行業。而林場由于沒有執法權，在遇到私自改變土地性質的事件向法院提起訴訟時，法院往往以承包土地案件易引起申訴或上訪等原因不予受理，報案后行政執法部門往往也相互推諉，不能徹底執行，導致私自砍伐果園改變用途的現象逐年增多。

1.1.4 林權證換證工作久未落實 自2000年中央森林生態效益補償基金實施以來，林權證換證工作迫在眉睫，林場多次與縣委縣政府及土地局、民政局等相關部門交涉申請辦理林權證的換證工作，但由于涉及土地的權屬問題，縣政府一直未給予積極支持，換證工作無法開展。

1.1.5 森林旅游開發沒有考慮保護區保護、開發和管理的要求 阿克蘇地區部分林場森林資源已納入國家級自然保護區，但縣級旅游規劃及實施沒有充分考慮保護區保護、開發和管理的要求，在未經保護區主管部門（國家林業局）行政許可的前提下，盲目開發建設、征用林地的現象時有發生。因此必須遵守《中華人民共和國自然保護區條例》，并與保護區《總體規劃》相銜接，在保護區主管部門行政許可的實驗區范圍內，劃定一定區域從事旅游開發項目，避免以破壞環境為代價盲目規劃和經營。

1.2 職工保險

以天然林管護為主的國有林場為全額事業單位，正式職工的工資為財政全額撥款，聘用制合同工的工資主要來源于中央財政森林生態效益補償基金，養老、醫療、工傷、生育、失業等五險按規定納入當地社保。以商品林經營為主的林場為差額或自收自支事業單位，在職職工已全部加入社會養老保險，723名退休職工沒有進入社會養老保險體系，退休職工工資加上五險及取暖費，均由林場自行承擔，隨著養老、醫療保險費用的逐年增加，林場的經濟負擔不斷加重，甚至出現入不敷出的狀況。

1.3 基礎設施建設

以公益林管護為主的林場的基礎設施、管護設施薄弱。一是護林站點大多為20世紀80年代初建的磚木結構，基本上屬于危房。二是護林站點職工的供水問題沒有得到解決，缺乏巡護交通工具，職工生產、生活的基本條件較差。三是以商品林經營為主的林場，由于轄區道路、渠閘、水電、通信等生產、生活基礎設施年久失修，加之過去建設標準太低，已遠遠不能滿足目前的生產生活需求。四是雖然近年來隨著國有林場扶貧項目的實施，林場基礎設施建設有所加強，但由于扶貧項目少且資金量小，基礎設施建設進展緩慢，而林場事業經費嚴重不足，造成基礎設施資金短缺，嚴重影響林場大開發和可持續發展。

2 對策

2.1 加強林地管理

一是在編制林地保護利用規劃中，考慮到當地經濟發展狀況，林場可將牧區和礦區的生產、生活用地從現有區域中劃出，便于今后的林地管理。二是利用國家公益林森林生態效益補償基金和國家天然林保護二期工程的實施，聘用當地牧民擔任護林員，既能拓寬當地農牧民的就業渠道，幫助其提高收入，也能對林地管理起到良好的促進和宣傳作用。同時建議增加森林資源管護費用，使林場能夠多聘用護林員，增加巡護車輛，有效制止毀林案件的發生。三是積極實施林地生態移民工程。部分林場的移民工程正在有序地展開，目前已搬遷300戶、2 000余人，應進一步推進生態移民工程，實施輪封輪牧，定額放牧，遏制草場退化，恢復林區生態，為有效地恢復林區生態和加強林地管理打下良好基礎。四是加大對水源地和濕地的保護力度。多年來林區內煤礦、大理石、石膏、陶土、石英石礦的生產經營，對林地造成了不同程度的破壞，應參照其他省份的林場經營管理辦法，倡導和鼓勵企業每年完成相應的造林任務，以促進生態恢復和環境保護。五是由自治區政府牽頭，國土資源廳、林業廳、民政廳等相關部門成立林權證換證工作領導工作組，督促地方政府支持國有林場開展林權證的換證工作，理順關系，從根本上解決林地管理中這一最突出的問題［3］。六是縣政府在審批旅游發展項目時要遵循《中華人民共和國自然保護區條例》，化解保護區發展與旅游項目發展的矛盾，在發展經濟的同時保證國有林場的健康發展。七是建議政府考慮林場的發展實際，依法補償征用、占用林地的費用，減少對林場事務的干預，加大對林場項目和資金的傾斜力度，增強林場發展后勁。

2.2 改善職工保險

政府應出臺國有林場職工社會保障政策，由省政府及地方政府安排養老保險統籌經費，將林場退休職工納入社會保險體系［4］，使退休職工老有所養，老有所樂，以減輕林場的經濟負擔，激發林場的發展活力。

2.3 加強基礎設施建設

政府部門應積極溝通協調，將林場的道路、渠閘、水電、通信等生產生活基礎設施的建設工作納入當地規劃，通過國家和地方財政增加資金投入，加大對林場的扶持力度，改善和提高林場的基礎設施條件，保障職工基本的生產生活條件，夯實林場發展基礎，使林場職工實實在在地分享改革發展成果。

［1］ 唐天福. 新疆國有林場體制改革之路［J］. 新疆林業，2013（2）：41-42.

［2］ 杜書翰. 國有林場改革實踐探索——新疆等六省區市國有林場改革案例［J］. 林業經濟，2013（4）：19-23.

［3］ 雷 華. 積極推進新疆國有林場改革［J］. 新疆林業，2012（4）：6-8.

［4］ 劉 鵬. 新疆國有林場（站）發展存在的問題與對策研究［J］. 新疆林業，2012（4）：9-10，25.