關于農村土地制度改革的幾點思考

熊慶，黃智

（1.江西省共青城市國土資源局，江西九江 332020；2.江西省武寧縣國土資源局，江西武寧 332300）

關于農村土地制度改革的幾點思考

熊慶1，黃智2

（1.江西省共青城市國土資源局，江西九江 332020；2.江西省武寧縣國土資源局，江西武寧 332300）

指出我國現行農村土地制度改革的難點是宅基地管理、與土地相關的戶籍制度改革，提出農村土地制度改革的重點是建立集體土地的價格體系，發揮稅收的調控作用，加強基層集體經濟組織建設，提高管理水平。在介紹農村土地制度改革應遵循的原則后，提出改革建議，如綜合改革配套措施，規劃管理和用途管制等。

農村土地制度；農民；改革

土地是農民的生存之本，發展之基，致富之要。土地問題是農民最大的“民生”問題，土地制度是農村各項制度的關鍵與核心，農村土地制度改革是一項具有現實意義和歷史意義的重大改革。未來二三十年，我國仍將處在城鎮化快速發展時期，現行農村土地制度的缺陷也隨之凸顯，農村土地制度改革已迫在眉睫。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中涉及到農村土地制度改革的內容很多，包括建立城鄉統一的建設用地市場、賦予農民更多財產權利及與農村土地制度改革密切相關的戶籍制度改革，由此可以看出農村土地制度改革實際上是一個系統工程，其涉及到方方面面。現就農村農村土地制度改革提出幾點思考。

1 農村土地制度改革的難點

1.1 宅基地管理

我國現行農村宅基地管理制度是建立在計劃經濟福利思想之下的產物，是國家在農村地區實行的住房保障性政策，為維護農民的基本生存權和確保農村社會的穩定發揮了積極作用。但現行的宅基地管理制度一方面限制了宅基地向本集體經濟組織以外成員流轉，另一方面又缺失宅基地退出機制，不利于城鎮化發展和土地的高效集約利用［1］。且目前宅基地利用普遍存在規模大、超面積、一戶多宅、閑置低效及部分地區農村居民點規模存在不減反增現象。同時有權享有和使用宅基地的人員類別，宅基地分配標準如何按規定操作，宅基地如何進行流轉和再分配、再利用，都是亟需解決且復雜的問題。

1.2 與土地相關的戶籍制度改革

我國現行的農村土地制度是以戶籍制度為基礎構建的。但近年來，隨著經濟社會發展和戶籍制度改革，農村居民戶口變動情況日益增多，如農民流動導致的人戶分離現象，部分農民已轉為市民，卻在農村同樣擁有宅基地及土地承包經營權等；還有一些城鎮居民因歷史原因在農村擁有宅基地（含房屋），從而使這些人與其原有土地的關系發生了新的變化。但從戶籍制度與土地制度的關系來看，兩者有著共同的一面，那就是以戶籍制度為基礎構建的農村土地制度已經越來越不能適應日益增多的人、戶口和土地分離及轉化的現實。雖然為了解決因此發生的土地糾紛和問題，國家和地方政府出臺了許多相關法律和政策，但仍沒有能夠通過制度創新從根本上消解這些現象。

2 農村土地制度改革的重點

2.1 建立集體土地的價格體系

由于歷史原因，集體建設用地與國有建設用地之間的主體地位不同，在市場發展、理論探索、技術體系完善程度等方面，集體建設用地遠遠落后于國有建設用地，集體建設用地市場暫未形成規范的交易行為及合理的指導價格。隨著土地制度改革的啟動，迫切要求建立針對集體土地的價格體系，為集體土地交易雙方提供公平的交易平臺，逐步建立統一的城鄉土地交易市場。

2.2 發揮稅收的調控作用

在現行土地制度下，由于城鄉同地不同權、不同價的二元結構，眾多農民無法公平地分享城鎮化進程中的土地收益。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“要求賦予農民更多財產權利”，為保障農民分享改革帶來的紅利，就要求深入研究怎樣充分發揮稅收的調控作用，讓改革的紅利在政府與集體經濟組織及農民之間合理分配，最大限度的讓利于民；同時也要兼顧以土地流轉為主的農村集體經濟組織與以農業生產為主的農村集體經濟組織之間的利益分配，避免產生新的貧富差距。

2.3 加強基層集體經濟組織建設，提高管理水平

由于我國農村集體經濟組織享有對集體資產的占有權、使用權、收益權和處置權，而當下農村基層集體經濟組織干部管理水平參差不齊，政治素質和發展經濟的能力不一，部分地區還出現村干部嚴重損害集體利益的行為，這些問題將導致農村經濟發展受到限制。因此，為發展壯大農村集體經濟，順利推進農村土地制度改革，必須加強農村基層集體經濟組織的建設，通過創新選人用人辦法，優化村級干部隊伍，創新發展思路加強村級組織體系建設，增強村級組織的整體功能，同時搭設農民教育平臺，全面提升農民素質，并將提升干部管理水平與提高農民素質相結合，為順利推進農村土地改革打下良好的基礎。

3 農村土地制度改革應遵循的原則

3.1 政府引導，村民主導

農村土地制度改革要堅持政府引導，充分發揮村民的主觀能動性和創造力。政府應當加快推進土地制度改革前期基礎性工作的進展，如集體土地三權確權登記發證工作，健全完善土地流轉服務體系建設等，引導農民和農村集體經濟組織參與到宅基地有序退出、宅基地抵押擔保轉讓、集體經營性建設用地流轉等土地制度改革工作中。村民在整個農村土地制度改革過程中應始終占據主導地位，各項改革試點工作都需要以農村集體經濟組織的財產為載體，因此，堅持村民主導是農村土地制度改革成功的關鍵所在。

3.2 完善自治

基層集體經濟組織要合理分配和利用農村土地改革帶來的紅利，就必須加強自身建設，完善自治，提高管理水平，加快推進農村集體經濟組織產權制度改革，充分發揮集體經濟組織在農村土地制度改革過程中的組織管理作用。

3.3 價值是核心

農村土地制度改革的核心體現就是改變城鄉二元的土地所有制，讓農民真正分享到改革的紅利，那么改革將賦予農民更多的財產權益，使農民充分享有農村土地潛在的利用價值和使用價值［2］。

3.4 配套實施

在制定農村土地制度改革政策措施的同時，要結合農村土地制度改革所涉及的其他政策制定相應的配套措施，針對每一項土地改革試點工作要制定具體的實施方案和操作辦法，各項措施和辦法要配套實施，才能達到預期的改革成效。

4 幾點建議

4.1 綜合改革配套措施

在我國需要改革的諸多領域中，土地制度改革牽一發而動全身。與農村土地制度改革密切相關的配套改革措施有征地制度改革、農村土地使用權制度改革、農村土地經營權流轉機制改革、農村宅基地管理制度改革、農村戶籍制度改革、財稅體制改革以及農村社保、就業、教育、醫療、金融體制改革等，因此綜合改革配套措施是農村土地制度改革體系中的重要組成部分，缺一不可［3］。

4.2 規劃管理和用途管制

土地利用總體規劃是國家集中統一管理土地的重要體現，是加強土地宏觀管理的關鍵措施，是實施土地用途管理的重要依據，是充分實現規劃各項目標和任務、發揮規劃宏觀調控作用、發揮規劃在土地管理中的基礎地位和“龍頭”作用的重要措施。土地利用總體規劃的一項基本任務是實施土地用途管制制度，根據經濟社會發展的要求和土地條件，統籌安排各業用地，規定土地用途，因此，必須加強土地利用總體規劃，特別是加強土地用途管制制度的建設和管理，對實現經濟持續、穩定發展具有十分重要的現實意義［4］。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，可見建立統一的城鄉土地交易市場的前提是符合規劃和用途管制。因此，需要從健全規劃體系、推動專門立法、完善規劃標準、擴大公眾參與、嚴格規劃監管、開展“多規合一”試點等方面入手，加大土地利用規劃管控力度，嚴格土地用途管制，為農村土地制度改革順利推進創造條件。

［1］任宏，馮迎賓.透視城市化進程中的農民問題［J］.城市發展研究，2004（5）：39-44.

［2］陳光金.農村土地權益問題需引起重視［N］.中國社會科學院院報，2003-11-27（01）.

［3］黨國英.關于深化農村土地制度改革的思考［J］.國土資源，2003（6）：13-15.

［4］張世聰，王乃霞.中國農村土地產權制度改革的思考［J］.新疆農墾經濟，2010（1）：6-9.

（本文責編：金蘋）

F321.1

A

1001-1463（2015）04-0065-03

10.3969/j.issn.1001-1463.2015.04.022

2014-12-31

熊慶（1985—），男，江西九江人，碩士，主要從事國土資源管理工作。聯系電話：（0）15879217602。E-mail：294675933@qq.com