論全面依法治國視域下的法治民企建設

■王建均 何光營

黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》旗幟鮮明地提出 “建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標，為推進國家治理體系和治理能力現代化指明了前進方向和根本路徑，為堅持走中國特色社會主義法治道路提供了根本遵循，是實現中華民族偉大復興中國夢的根本保障。全面推進依法治國戰略，是建設法治中國的需要，也是建設法治民營企業的需要。“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”，同樣，“奉法者強則企業強，奉法者弱則企業弱”。法治不僅是治國理政的基本方式，也是推動民營企業發展的根本力量。

根據國家工商總局的統計，截至2014年，我國實有私營企業1546.37萬戶，比2013年底增長23.33%，注冊資本59.21萬億元，增長50.60%；個體工商戶4984.06萬戶，增長12.35%，資金數額2.93萬億元，增長20.57%；農民專業合作社128.88萬戶，增長31.18%，出資總額2.73萬億元，增長44.15%；個體私營經濟從業人員2.5億人，增長14.26%，①成為改善民生和吸納就業的最重要的渠道。毋庸置疑，30多年的改革開放，使民營經濟已經成為社會主義市場經濟的重要組成部分，成為推動經濟社會發展的重要力量。進一步推動民營經濟發展，關鍵是在推進全面依法治國的進程中，全面推進法治民營企業建設，促進民營企業健康發展。

一、依法治企必要性分析

依法治國在微觀的民營企業層面就是依法治理企業。依法治企包括兩方面的含義：一方面，政府要依法行政，按照法律對包括民營企業在內的市場主體進行保障和監管；另一方面，民營企業要依法經營，依法治理。這兩方面是一個整體，不可或缺，本質上是把權力和資本都納入法治的軌道。就前者而言，要約束政府，建立權力清單，法無授權不可為，防止政府對經濟活動的任意干預。在此基礎上，建立責任清單，法定責任必須為，界定和保護產權、執行合同以及公平裁判和維護市場公平競爭。[1](P1)就后者而言，要約束企業，嚴懲官商勾結、內幕交易、操縱市場、侵犯職工權益、違反合同、欺詐客戶等不法行為；同時，建立負面清單，明確民營企業不能從事的經營活動范圍，除此之外，法無禁止皆可為。法治是民營企業發展的有力保障，也是民營企業必須遵守的行為規范，更是民營企業發展最大的機遇和紅利。

（一）依法治企是依法治國的客觀要求

社會主義市場經濟本質上是法治經濟。馬克思經典作家認為，法律源于市場交換及其發展，[2](P94)市場經濟是法治的經濟基礎。經濟的市場化要求社會的法治化，也就是說，市場經濟越發達，法治也就越發展。[3]（P7）依法治國與法治經濟具有內在一致性，依法治企是依法治國和法治市場經濟的客觀要求。

首先，民營企業的市場主體地位需要法治。市場經濟是自主性經濟，客觀要求生產資料歸不同的經濟主體所有，這是市場經濟建立和運行的前提條件。民營企業是自主經營、自負盈虧的獨立的市場主體，在市場上按照市場規律自主追求經濟利益。法律必須保證民營企業對其合法擁有的產權及其權益享有支配、使用和處置的權利。離開了法治對產權及其收益的嚴格有效的保障，市場主體地位的獨立性和平等性就得不到充分的確認和保障，也就談不上公平交換，市場機制也就不能發揮有效作用；更有甚者，會驅離市場主體。近年來大量民營企業家向海外移民和轉移財產，就是這種狀況的現實反映。所以，沒有法治對民營企業市場主體特別是產權及其收益的嚴格有效的確認和保障，就沒有民營企業的發展，也沒有法治市場經濟的發展，同樣，就沒有依法治國的實現。

其次，市場經濟公平競爭需要法治。市場經濟是公平競爭的契約經濟，競爭性是市場經濟的基本特征之一，也是市場經濟正常運行的根本動力。通過競爭形成優勝劣汰，達到合理配置資源、提高效率和促進財富增長的目的。[4](P50)這是市場經濟的特點，也是其優越性之所在。但是，有些民營企業在競爭中為了追求和實現自身的經濟利益，會采取一些不規范的市場行為，如欺詐、拖欠工資、虛假廣告、違約、制假售假、不正當競爭等；市場經濟在實際運行中，還存在無序競爭、信用缺失等，所以，必須用法治規范資本，建設法治民企。當然，就政府而言，審批過多、權力尋租等問題也必然扭曲市場競爭秩序，因此，權力需要法治予以規范。以此為基礎，構建統一開放、競爭有序的市場體系，打造規范有序、公平公正的市場環境，才可以減少經濟生活中的不確定性，從而降低市場經濟活動中的交易成本，促進商品和要素的自由流動。同時，市場交換中的合同和信用關系也只有得到法律上的確認，才能成為一種受法律保護的契約關系，才能防止權力對市場的不正當干預，保障市場經濟活動的正常運行。所以，沒有對政府行為的法治規范，沒有對包括民營企業在內的市場主體行為的法治規范，不可能形成公平競爭的市場經濟，這不僅會影響法治市場經濟的建設，會影響依法治國的實現，最終也會阻礙民營經濟的健康發展。

（二）依法治企是民營企業健康發展的根本保障

在后金融危機時代，特別是在經濟新常態下，加快經濟結構調整、產業轉型升級和創新驅動戰略，關鍵是依法治國和依法治企，激發大眾創業和萬眾創新的熱情，促進民營經濟創業發展和創新發展。這是中國走向制造大國和創造大國的根本途徑。

首先，依法治企更利于民營企業創業發展。合法財產及其收益的嚴格有效保障，是民營企業和市場經濟發展的重要基石和前提條件，是人們創業奮斗的根本動力。馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[5](P82)“‘思想’一旦離開 ‘利益’，就一定會使自己出丑。”[6](P103)著名經濟學家劉易斯說，經濟增長要靠人的努力，而除非努力的成果確實屬于他們自己或屬于他們承認有權占有的人，否則，人們是不會做出努力的。[7](P63)改革開放以來，隨著市場經濟和民營經濟的發展，我們對產權的認識日益深化，這充分體現在對合法私人財產權的保護上。從1999年憲法修正案的“保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益”、2004年憲法修正案的 “公民的合法的私有財產不受侵犯”、2007年《物權法》的公私產權平等保護，到黨的十七大、十八大的 “各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場經濟競爭、同等受法律保護”，再到十八屆三中全會的“公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”，以及十八屆四中全會的“健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護，清理有違公平的法律法規條款”。應當說，正是這種實踐與認識的良性互動，激發了民營經濟的快速發展和法治社會的積極進步。但是，長期以來，由于社會法治觀念淡薄、法律缺失以及有法不依、執法不嚴、司法不公等現象的存在，導致權錢交易，設租尋租行為泛濫，增加了民營企業運行成本，惡化了創業環境，打擊了創業者的信心。十八屆四中全會后，隨著全面依法治國進程的加快，特別是“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的發展。可以預見，對企業、個人權益保護到位，必然極大地激發廣大民營企業的創業熱情和活力；而且，隨著法治環境的優化，經濟運行環境更為公開、公平、公正，各類主體公平競爭，將為民營企業發展釋放更大的活力。

其次，依法治企更利于民營企業創新發展。依法治企，嚴格有效地保障民營企業的產權及其收益，是激發民營企業創新發展的關鍵。從歷史的視角看，瓦特發明蒸汽機有賴于英國的專利制度和私人剩余索取權的法律保護，它激發了發明者的創造力。而古代中國盡管很早就有舉世聞名的四大發明，但由于缺少保護私人財產的制度，抑制了人的創造力，也限制了技術的進一步提高和創新，阻礙了生產力發展，導致經濟陷于長期停滯之中。[8](P75-76)因此，技術進步和經濟效率源于財產的法律保護對于勞動主體的激勵。[9](P50)改革開放以來，發展民營經濟的理論和法治社會的進步，極大地促進了中國經濟的創新發展。目前，我國民營企業的技術創新在許多行業占據主導地位。2011年，規模以上民營工業企業的有效發明專利總數為131986件，占65%。其中私營企業的有效專利發明數就達41366件，占26.1%，該數量是三類“國”字頭企業（國有企業、國有聯營企業和國有獨資企業）有效專利發明數的2.5倍。而在IT產業中，民營企業的技術創新更加活躍，如bat（百度、阿里巴巴和騰訊）等，極大地促進了這些產業的發展。在規模較小的特殊的消費品市場中，民營企業往往是重要的產品和技術的提供者。②在后金融危機時代和經濟新常態下，創新尤為重要，只有形成創新壟斷，占領技術和產品的制高點，才擁有市場的生存發展權。技術創新、產品創新離不開完善的產權特別是知識產權保護制度。侵犯企業的產權和知識產權，不僅損害企業的正當權益，而且挫傷企業創新的動力。進一步健全專利法、著作權法和產權保護制度等，用法律的武器保護知識產權和產權，鼓勵創新創造，保障企業創新的利益，才能激發大眾創業、萬眾創新，更重要的是，才能讓良幣驅逐劣幣，把違法敗德、不講誠信、唯利是圖的企業驅除出市場。因此，加快依法治國和依法治企建設，讓守法者受益，讓違法者受罰，真正鏟除權力經濟、關系經濟、野蠻經濟、暴力經濟，堵死違法獲利的通道，才能促進民營企業更加注重企業信譽、品牌信譽和產品質量，致力于提高品牌競爭力和創新競爭力，提升中國企業的整體競爭力。

二、當前法治民營企業建設中存在的問題

改革開放30多年來，我國民營經濟法律地位取得了明顯提升，從1982、1988、1999、2004年的憲法修正案，到2014年十八屆四中全會，民營企業的法律地位和法律保障都在與時俱進地發展，極大地促進了民營經濟的發展。但是，當前民營企業在法治民營企業建設中還存在一些問題，不利于法治民營企業的建設。客觀分析法治民營企業建設中存在的問題，有助于依法治國和依法治企的發展，也有助于推動法治國家、法治政府和法治社會一體化建設。

（一）法治政府建設的滯后影響了法治民企建設

在依法治企中，法治政府是依法治企的客觀條件，法治民企是依法治企的主觀條件。當前，就法治政府和法治民企關系而言，前者是矛盾的主要方面。關于法治民營企業建設的問題，首要的是法治政府建設滯后的問題，這主要涉及立法、司法和行政執法的不公和隨意等問題，由此，極大地影響了法治民企的建設。③[10](P22)

首先，立法方面的不平等、不完善。我國的市場經濟法律體系中，企業立法雙軌制，既有按企業組織形式和責任形式的立法，也有按所有制形式的立法。[11](P141)其結果是，一是企業分類的不完善、不科學，致使企業立法體系混亂，影響統一的市場體系建設和公平競爭環境的形成；二是企業立法雙軌制，特別是按所有制類型立法，導致企業的所有制性質不同，企業的法律地位、權利和義務不同，相應地，對企業的法律保護也不同。這不僅反映在憲法中，在刑法中的反映更為突出，如同行不同罪，同罪不同罰等。既違背了市場主體平等原則，也損害了法律的權威，不利于法治市場經濟建設和民營企業發展。

其次，司法方面的不重視、不公正。市場經濟是法治經濟，其前提是市場主體平等，相應地,在司法中，必須按照法律的規定主持正義，做到公正不偏，實現法律面前人人平等。但是，受傳統觀念影響，“重公輕私”，司法過程中按所有制性質區別對待，[12](P21)極易導致司法不公。結果是：一是不公平執法。在民營企業的財產受到侵害時，立案、判決和執行往往困難重重。而民營企業與國有企業發生財產、合同等經濟糾紛時，裁決和執行往往偏袒國有企業。司法不公嚴重損害民營企業的合法權益。二是違法性執法。有些行政執法人員對民營企業采取 “釣魚執法”、“粗暴執法”和“尋租執法”，不僅侵害民營企業的合法權益，而且造成民營企業對執法部門的不信任，后果嚴重。三是選擇性執法。在民營企業和國有企業間發生訴訟時，有時還會出現片面強調保護國有資產而犧牲民營企業利益的不公正司法行為，也嚴重損害了民營企業的合法權益和平等的市場主體地位。

再次，行政執法方面不規范、隨意性較大。這主要體現在以下方面：一是法律缺位政策取代現象普遍。由于法律缺位，各級政府和部門往往追求自身利益，政出多門且相互沖突，尤其是行政審批程序不規范、不公開，加大了民營企業申請審批難度，影響市場公平競爭。二是對待民營經濟的政策缺乏穩定性。實行的政策沒有連續性和可持續性，時緊時松，說變就變，[13](P224)導致企業無所適從，利益受損。三是行政人員缺乏依法行政理念。一些行政人員以言代法、以權代法、以權壓法，更有甚者，利用職權制定不合法的地方法規，侵犯民營企業合法權益。四是履行職責態度差。有些行政機關辦事效率低，推諉扯皮，衙門作風嚴重，對企業急辦的事情麻木不仁，甚至只收費不服務。[13](P224)

（二）民營企業法治觀念淡薄影響了法治民企建設

由于立法、司法和執法方面存在一些問題，致使法治政府建設滯后，影響了法治民企的建設。此外，民營企業自身法治觀念的淡薄，甚至非法經營，也是影響法治民營企業建設的重要原因。

首先，不懂法，常因法盲行為，導致自身權益受損。具體情形如下：一是因為股權登記不規范造成糾紛；二是因掛靠引起的產權、確權糾紛；三是經營不規范造成權益糾紛；四是企業與分支機構、人員之間的糾紛。[14](P30)這些都是民營企業知法、懂法的欠缺造成的。

其次，不信法，常因無視法律權威，失去了法律的及時救濟。一些民營企業不善于運用法律保護企業的合法權益，一旦權益被侵害，“信訪不信法”，甚至由維權者變成違法者。

再次，不守法，常因違法行為，既破壞了市場經濟的法治環境，也最終損害企業利益。一是有些民營企業“信權不信法、信人不信法、信錢不信法”，不遺余力打通關系、尋找捷徑，鉆法律政策的空子，依靠錢權交易、官商勾結非法牟利。殊不知，在反腐風暴下，官商俱損。二是由于市場經濟體制不完善，一些企業為了謀取暴利，在競爭中欺詐失信，偷稅漏稅，通過假冒偽劣等不正當手段，破壞了市場經濟法治環境，損害了企業形象，[14](P30)最終得不償失。

三、加快法治民營企業建設的途徑

加快法治民營企業建設，要針對依法治企建設過程中存在的問題，加快法治政府和法治民企的同步建設，促進民營企業健康發展。

（一）加快法治政府建設的步伐

加快法治政府的建設，要強化法治思維和法治方式，關鍵是從立法、司法和行政執法方面全方位加快法治政府的建設。

首先，要完善立法，保障市場主體地位平等。一是完善憲法對財產權的平等保障體系，在此保護條件下，修訂與憲法不相適應或不符合憲法要求的法律法規，如刑法和稅法，保障市場主體同權同利、同權同責、同行同罪、同罪同罰，徹底消除對民營經濟的歧視，實現市場主體的“權利平等、機會平等、規則平等”。二是按照企業組織形式和責任形式對市場主體進行分類及相應的立法，改變依據所有制性質劃分市場主體的模式，依法統一規范和保障市場主體的平等地位。三是必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度。[15](P12)

其次，要公正司法，維護民營經濟合法權益。一是堅持各類市場主體的訴訟地位平等、法律適用平等、法律責任平等，為各種所有制經濟提供平等司法保障，公平公正對待所有市場主體。二是提高司法公信力，保障合議庭、審判長、獨任法官的職權，縮小案件審批范圍，逐步取消案件請示制度，保障法官依法行使審判權，徹底消除司法權力地方化和部門化現象，確保司法權的獨立公平公正。這是實現法治的先決條件。

再次，要強化依法行政觀念。一是強化權力法授。必須以規范和約束公權力為重點，加大監督力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為。[15](P7)著力解決權力濫用問題，嚴懲以權壓法、以公權侵害私權的現象。要強化法治思維和法治方式，力行法無授權不可為。二是嚴格依法履行職責。依法嚴格執行已經頒布的有利于民營經濟發展的法律法規、政策文件，落實支持民營經濟發展的各項措施，保障民營企業發展的權利、機會和規則平等，統一市場準入制度，力行法定職責必須為。三是提高依法行政效率。要按照市場經濟規律的要求，推進政府管理機制和體制改革，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，加快實行政府審批流程的公開化、透明化和規范化，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職，[15](P16)把政府的職能由管理轉變到服務上來，樹立“管理就是服務”的理念。

（二）加快法治民企建設的步伐

加快法治民營企業的建設，客觀上要求民營企業要學法知法遵法守法用法，樹立辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治思維和法治方式，嚴格遵守國家法律制度，全面提升依法治企的能力，規范運作，有效防范和化解經濟新常態下出現的新矛盾和新問題，實現企業的可持續發展。

1.準確把握法治民營企業建設的重點

首先，我國要適應復雜嚴峻的經濟發展新常態，更加重視筑牢依法經營的底線。當前，世界經濟緩慢復蘇的趨勢沒有改變，我國經濟下行壓力較大，不確定、不穩定性因素增多，民營企業長期粗放式發展積累的矛盾集中爆發，民營企業虧損的嚴重危機短期內難以改變，一些缺乏競爭優勢的民營企業必然遭淘汰。因物流、人工成本高等先天劣勢，在殘酷的市場競爭中始終堅守微利不虧。在這種環境下，民營企業伴生的傳統風險依然很多，一些經濟形勢好的時候被掩蓋、被忽視的潛在風險逐步暴露出來，有的已經轉化成了法律糾紛。實踐證明，越是市場形勢嚴峻，越要堅持依法經營。民營企業領導要牢固樹立依法經營的理念，始終堅持合規要求高于經濟利益，牢牢守住法律底線，不搞違法獲利，不抱僥幸心理，努力防范違法、違規風險的發生。

其次，要服務企業治理和轉型升級，更加重視發揮法治的價值。立足于依法治企，民營企業應當圍繞企業改革發展，著力發揮三個方面的作用：一是要通過依法規范內部建設、實現對下屬子企業規范履行職責；落實《勞動合同法》，構建和諧的勞資關系；完善相關規章制度，確保在法律框架內有效實施民營企業治理。二是要圍繞做強主業、發展相關產業，用足用好國家有關鼓勵政策和法律規定，法律服務全面融入創新驅動、轉型升級和國際化經營，重視處理好風險與商機的平衡，以更加完備的法律風險防范機制促進產業體制增效升級。三是要結合發展混合所有制經濟、加快建立現代企業制度等重點改革任務，依法參與到國家的重大改革之中，推動民營企業和國有企業共同發展。

2.開拓創新，提升依法治企的能力

首先，要在治理水平上下工夫，實現經營管理水平再提升。結合民營企業實際，依據相關法律規定，建立健全現代企業制度，認真研究制定和完善民營企業內部相關規章，依法明確議事規則、嚴格經營決策程序。建立健全依法決策機制，決策必問法，違法不決策。把專家論證、風險評估、合法性審查作為重大決策必經程序，確保決策制度科學、程序得當、過程公開、責任明確，[15](P16)保障民營企業依法健康發展。

其次，要在依法經營上下工夫，實現依法治企能力再提升。大力加強依法管理，堅持把依法經營作為業務開展的前提、檢驗結果的標準，在處理依法管理與經營業務的關系上，始終堅持合法要求高于經濟利益，業務活動遵守法律法規，對違法行為實行“零容忍”。要結合民營企業實際，探索建立分工負責、協同聯動的依法管理體系。民營企業家應帶頭履行社會責任，維護良好的市場秩序，自覺平等、規范、有序地參與市場競爭，模范遵守境內外商業規則，強化契約精神和誠信精神，重合同、守信用，依法解決企業糾紛，營造法治化的市場環境。要深入培育法治文化，結合普法工作，深入開展全員法治教育。堅持依法治企與以德治企相結合，營造良好的法治文化氛圍。

再次，要在風險防范上下工夫，實現風險防范機制建設再深化。加強法律風險防范機制建設，推動法律管理與民營企業經營管理有機融合，實現法律風險防范的全覆蓋。圍繞依法治企，進一步拓寬民營企業法律風險防范領域，結合積極發展混合所有制經濟、規范開展私營資本運營、加快完善法人治理結構等改革任務，嚴格開展法律審核，確保民營企業各項改革于法有據。要著力將法律服務全面融入創新驅動、轉型發展和國際化經營，重視處理好風險與商機的平衡，以更加完備的法律風險防范機制促進民營企業轉型升級。要針對境外經營法律風險領域，深入研究制訂法律風險防范的具體措施，妥善應對境外重大法律糾紛案件，依法維護權益，保障民營企業資產安全。

建設法治民營企業是一項長期的系統性工程。在全面依法治國的視域下，就政府來說，法無授權則止。政府權力要法治化，就要將權力關進制度的籠子里。同時，既要有權力清單，也要有責任清單；既要解決政府越位、錯位，也要解決政府缺位；既要減少事前審批，也要加強事中和事后的監管，逐漸完善權力追責制度。就企業來說，法無禁止則行。企業應擁有明確和獨立的產權，并受到法律的有效保護；擁有充分的決策權，能夠根據市場信息的變化自主決策；對自己的決策和行為負民事責任。企業行為要法治化，就要將資本納入法治的軌道。在此基礎上，企業更重視法律而不是權力，更重視信用而不是關系，才能被納入法治軌道，才能彰顯法治精神，才能成為法治經濟的踐行者、建設者和推進者。

注釋：

①參見http://www.saic.gov.cn/zwgk/tjzl/zhtj/xxzx/201501/t20150123_151591.html。

②參見http://www.ftchinese.com/story/001047949。

③這里所說的法治政府是廣義的，即國家政權體系的總稱，“被普遍地理解為國家層面上運行的用來維持秩序和促進集體行動的正式制度過程”，“政府的核心功能就是制定法律（立法）、實施法律（行政）和解釋法律（司法）”。參見海伍德著：《政治學核心概念》，天津人民出版社2008年版，第22頁。

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[15]本書編寫組.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2014.