基于形成機制的司法公信力建構

■馬洪偉

公平正義是司法實踐的生命線，也是社會和諧穩定的基本要求，司法公信力集中反映了人民群眾對司法工作的期盼。進入訴訟社會后司法公正和公信力方面仍存在一些問題，希冀通過司法改革構建公平正義防線，達到提升司法公信力的愿景。黨的十八屆三中全會和四中全會精神包含了深化司法體制改革的行動綱領，這些改革舉措圍繞著公平正義這一核心，以提升司法公信力作為價值追求。司法權作為一種公權力讓人信服與權力的強制性相關，更與公眾的信任度密不可分，即權力的強制性不足以保證公眾的內心信服，在公眾讓渡權力之后再讓度信任，司法權威方能呈現。為此，必須“充分認識加強司法公信力建設的重大意義，深刻剖析司法公信力缺失的現狀及原因，有針對性地提出行之有效的對策措施，努力以廉潔、公正、高效的司法活動樹立司法權威，提升司法公信力。”［1］（P1）本文以闡釋司法公信力形成機制為視角，剖析司法公信力存在的問題及影響因素，并在此基礎上建構司法公信力。

一、司法公信力的形成機制

司法公信力的實質是對司法權力的信任度問題，即公眾對權力主體的認同程度、對權力行使過程的信任程度以及對權力行使結果的接受程度。

（一）司法公信力主體構成的兩面性

司法公信力的主體包括公眾和司法機關，兩者之間相互作用形成統一體。司法機關是被信任的對象，是公信力主體關系中最重要的組成部分。“公共權力是公共管理者或公共組織影響其他個體或組織的能力。具有公共權力的個人或組織必須承擔相應的公共責任。”［2］（P225）司法機關工作人員因為具體運用司法權力而成為司法權力現實化渠道中法定的責任承擔者、權力代表者、形象締造者，在司法公信力形成機制中起到舉足輕重的作用。公眾則是司法權力的需求者、承受者和評價者，構成公信力的價值來源，為公信力的形成、發展和轉變起到助推作用。

（二）司法公信力來源的核心性

司法權力是司法機關公信力的核心要素。信服既源自權力的公共屬性，又源自公眾內心的自我確認。公信力主要取決于兩個方面：一是公眾是否相信司法機關及司法官員代表公平正義；二是公眾是否相信這些機關和人員有足夠的力度依法辦事，表現為法律實施的實效。良好的司法公信力標志著在司法權力領域，無論何地何人，合法利益都能得到依法保護，被侵害的權利都有機會獲得救濟，凡是法律責任都不得由于對法外因素的考量而得到減免。由于司法權力的公共屬性，對司法權力的信任呈現必然的現實需求，司法權力只有得到信任才能具有存在的法理基礎。

（三）司法公信力構成的統一性

司法公信力的形成包括制度性公信和主體性公信。制度信任是對法律規范和法律規則信任，主體信任是對司法官員及其法律行為的信任。在制度確定的情況下，即中國特色社會主義法律體系已經建立并日益完善，司法官員的職務行為是司法權力能否得到信任的最關鍵因素。社會主義法律運行是一套完整的和環環相扣的規范體系，在立法、守法、執法和司法各個環節中司法最為薄弱，是運行體系的“短板”卻不得不在法治社會中承擔守護公平正義最后防線的重任。對司法機關而言，公信力是一種來自于自身之外的評價體系對其運用司法權力的社會性評價，無法通過直接施加壓力的方式來改變結論。

（四）司法公信力形成的多元性

恩格斯認為司法機關可以“緩和沖突，把沖突保持在秩序的范圍以內”［3］（P166）。司法機關憑借司法權力以法治這種人類文明進步方式來定分止爭、解決矛盾糾紛。實現司法職能的具體方式存在多樣性，而這造就了司法公信力形成的多元性，為此，不僅需要提升司法自身的公信，還應引導公眾對司法產生信任感的法律文化。司法公信力的形成需要增強司法實踐的民主化，促進公眾對司法程序的參與；推進具體案件公正化，提高公眾對司法活動的認同；促進司法制度規范化，增進公眾對司法結果的信任；加強司法主體職業化，實現公眾對司法監督的常態化；構建社會主義法律文化，形成尊重法律權威的社會風尚。

二、司法公信力影響因素及其解析

（一）司法公正和司法效率在司法實踐中難以統一

司法公正與司法效率的統一這種理想狀態對于形成司法公信力起到至關重要的作用。“法（Jus）是善與公正的藝術。”［4］公正包括實體上的公正和程序上的公正。體現在司法機關在運用法律辦理案件等司法實踐中既要以實體性法律為依據，追求辦案結果的公正，實現社會主義法律目的，又要達到在司法活動中堅持程序正義的法治精神，嚴格遵循程序法的規定。司法機關自身要增強規則意識，保障各方當事人的程序權利，在分配正義的過程中保證公正。程序公正與實體公正猶如路徑和目標的關系，沒有程序公正的客觀保障難以實現實體公正。在我國，由于歷史原因造成法治傳統的缺失，在司法活動中存在重實體輕程序的傾向。中國傳統文化是一種道德法律化或者法律道德化的講求人情禮治的文化,這種對司法公正的片面理解割裂了司法公正的統一性，妨礙了司法公信力的形成與增長。法律運行過程中有法不依、以權壓法、以言廢法、徇私枉法、輿論擾法等有害于程序公正的做法依然存在，法律所蘊含的司法公正被象征性地適用，被束之高閣或者被“本土規則”、“潛規則”所替代。

效率與公平是一對矛盾的統一體，同為社會所追求的價值目標。司法效率是指通過高效、合理調動司法資源，加快司法活動的運轉，以最小的司法成本獲得最佳的司法效果。“遲到的正義非正義”，司法程序的繁瑣、拖拉、延遲，讓人望而卻步，也會直接損害司法公正。在“嚴打”過程中、“專項斗爭”和“命案必破”等運動式司法實踐中存在不注重法律程序，過分追求效率而忽視公平的情況。這就在社會公眾之中形成對司法活動不按規律辦事的認識，從而形成對司法機關和司法活動的公信力產生質疑。

（二）漸進的司法改革與社會期待形成差距

十一屆三中全會反思文革時期民主與法制遭到破壞所帶來的社會危害，開啟了中國司法制度的恢復與重建，提出加強社會主義民主與法制建設。從黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，“推進司法改革”到黨的十六大提出要“推進司法體制改革”，再到黨的十七大要“深化司法體制改革”，我國的司法改革逐漸走向深入，觸及體制層面問題。黨的十八大報告中提到要進一步深化司法體制改革。黨的十八屆三中全會指出：“確保依法獨立公正行使審判權檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”黨的十八屆四中全會以《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為主題，提出要“保證公正司法，提高司法公信力”并給出了路線圖：完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度等等。但這些改革措施多是綱領性設計，是一種“紙面上的法律”，落實到司法實踐層面還有很長的路要走。

現代法治社會形成以及司法改革將是一個漫長的過程，有的時候還會出現實踐中的倒退和反復。如重慶打黑的擴大化和非法治化傾向，司法活動中地方保護主義橫行，司法不公、司法腐敗和錯案冤案仍然存在等，對司法公信力造成了負面影響，公眾的期待與司法改革的滯后形成較大落差。司法公信力建設不是短時期就能夠完成的，如美國司法公信力的樹立也是經歷了一個相當長的歷史時期，最終通過憲法司法化途徑而奠基發展起來。［5］

（三）司法權威缺失難以支撐司法公信力

當人類放棄“同態復仇”等民間私立救濟時，便產生了對權威的依賴。權威的存在是社會運轉的必需品，事關矛盾紛爭的最終解決，權威的缺失必然導致社會的動蕩。現代法治國家中，法律至上是法治的根本意蘊，法律成為普遍性、至高性的權威。法律權威的樹立不是依靠制定機關的級別，而是通過大量具體的司法實踐而積累、展示形成的。法律只有在具體的司法過程中才能展示其權威。［6］司法實踐中存在有法不依，執法不嚴，實施不力，一些司法裁判得不到真正執行等情形。由于缺乏法治社會所必需的司法權威，出現“立案難”“空（白）判”“法律白條”“執行難”等情況。多年來大量出現的涉法涉訴上訪案件，也在很大程度上反映出公眾對司法救濟缺乏信心，而是通過上訪、輿論報道甚至自殺、自殘等極端方式來尋求解決問題。

司法的獨立性不夠造成其權威性不足。在我國的政治架構中相同層級的司法機關其“級別”是低于權力機關和行政機關的，除了接受黨的領導和人大監督外，司法機關在人事、經費、裝備等方面都受制于行政機關，在司法活動中難以保障其獨立行使職權。行政案件立案審理數和勝訴率遠遠低于民事案件和刑事案件，表明公眾對司法機關能否真正依法審理行政案件，依法監督行政機關存有疑慮。司法不獨立還表現在法官不獨立，審者不判，判者不審，必須經過匯報審批才能做出司法決斷。法官應依法獨立地履行法律職責，根據他們對事實的判斷和自身的法律修養，公正地、無偏私地處理案件，而不應有任何的不正當約束，也不應為任何直接或間接不當影響、慫恿、壓力、威脅或干涉所左右，不論其來自何方和來自何種理由。［7］實踐中司法官員很難抗拒來自內部上級領導、外部機構權力和社會輿論氛圍的影響和干涉。

（四）司法腐敗的存在危害司法公信力

“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪，因為犯罪雖是冒犯法律，好比污染了水流，而不公正的審判，則毀壞法律，好比污染了水源。”［8］（P103）司法腐敗現象的存在是導致枉法裁判、違法辦案、司法不公的重要原因，其危害性甚于違法犯罪本身，最終導致公眾對司法的遠離和拋棄，對司法失去公信力。近年來，司法腐敗案件占職務犯罪總數的比例達到6%以上，司法腐敗已經成為腐敗現象高發的區域。在新媒體時代，司法腐敗因其敏感性和公眾性成為輿情關注的重點，司法腐敗行為容易成為社會熱點和中介事件，進而引發輿情發酵。輿情觀察監控平臺“人民網輿情觀測室”所發布的輿情信息：司法輿情成為網絡熱點。［9］

司法腐敗現象主要表現為司法人員受賄、索賄，公眾面對司法活動時往往是“托關系、找熟人”，辦理案件過程中亂收費，亂罰款，巧立名目讓當事人報銷各種費用，請客送禮行賄。司法地方保護主義盛行，不時出現扭曲法律，枉法裁判，侵害外地當事人的合法權益的報道。十八大以后反腐敗力度的加強使司法腐敗受到遏止，但司法腐敗因其隱蔽性，表現為“不敢貪”，還未達到“不能貪”和“不愿貪”。既存的司法腐敗慣性延伸，即存量因素對司法公信力損害極大，［10］作為反腐敗的重大成果，一些司法領導干部的腐敗現象暴露后也會使公眾對司法公信力產生震蕩。

三、訴訟社會下司法公信力的建構

（一）發揮司法公信力形成機制兩大主體的作用，推動司法公信力建設

從公信力的核心和源頭抓起，發揮司法公信力形成機制中司法官員和社會公眾兩大主體的核心作用，以司法公正保障司法公信力，主要需做好以下四點。

第一，嚴懲司法腐敗現象，在保障審判獨立的同時加強司法監督，兩者的目標均系保證司法的公正。司法監督不但要從司法機關內部監督程序上進行完善，更要充分保障律師和當事人的權利，強化外部監督。因為律師和當事人最具有監督司法活動的“天然”內在動力，用內行監督內行，用利益關系最為密切者進行監督最為有力。上海法官“集體嫖娼”案的曝光和處理就是案件當事人長期調查舉報的結果。［11］

第二，增強程序正義意識，保證司法程序的公正，還原司法程序的對抗制性質，從法律規定上嚴厲制裁程序違法現象。貫徹審判活動的中立性，保障各方當事人平等地位和訴訟權利，尤其是在行政訴訟中要根據新的《行政訴訟法》平衡行政相對人與行政機關的訴訟權利，真正做到依法裁判。突出刑事訴訟以審判中心，消除公檢法聯合辦案這一落后的“傳統”，保證控辯雙方，特別是辯護律師的訴訟權利，嚴格排除非法證據，從基礎環節上減少和避免冤假錯案，改革和完善國家賠償制度，有錯必糾，尊重人權，使公眾從案件糾錯中“重拾”司法公信。

第三，確保司法活動的公開透明。“陽光是最好的防腐劑”，司法公開包括結果的公開、過程的公開和最終執行的公開。加快落實并不斷完善司法裁判文書上網、司法活動流程、案件執行信息公開三個司法工作公開平臺，嚴格執行公開制度，拓展公開內容。司法文書的公開化不僅要將裁判結果公開，還需對裁判根據和推證過程公開展示。只有說理論證充分嚴密的司法裁判才能使訴訟各方從內心信服，對裁判結果真正接受，同時為社會監督提供了便利條件。司法文書應該像一篇法學實踐論文，內容上要充實、論證上要嚴謹、語言上要通俗、說理要充分、結果要公正，避免套話、空話和官話，使司法文書公開成為向社會公眾展示司法公正形象的窗口。

第四，以指導性案例補充和修正法條作為審理依據的不足，增強案例的指導作用，通過量刑規范化減少“誤差”，規范法官自由裁量權，努力實現同類案件的同樣裁判結果，促進司法活動的統一，統一也是公正的重要形式。

“法院是法律帝國的首都，法官是法律帝國的王侯。”個案公正是通過司法官員的對案件的裁判工作體現出來的，司法的公正最終掌握在包括法官、檢察官、律師在內的法律人手里，提高法律人的素質關乎司法公正的實現與否。完好的法律制度運行依靠高素質的法律人才隊伍，改革司法制度的內涵必須包括法律人素質的提升。

一是全面加強司法官員隊伍建設，提升司法官員的遴選條件和職業要求。相對于普通公務員，司法官員應當富有智慧和理性，其道德品行和職業素養應高于普通公務員，應通過準入、待遇、晉升和培養等人力資源配置，形成司法官員在職業、福利、安全、退休方面具有較好的保障條件，增強司法官員的社會地位與職業榮譽感，在一定物質待遇的同時給予精神上的激勵，引進與留住優秀司法人才，用良幣驅逐劣幣。按照十八屆四中全會要求“推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，完善法律職業準入制度”，形成職業共同體，改變中國司法生態。借鑒英美法系國家從優秀律師中選任司法官員的經驗，實現從律師，包括法學家到司法官員的司法職業轉換機制。

二是強化司法官員隊伍的職業倫理，為司法公正提供道德支撐。公正本身也是道德的范疇，堅守職業倫理是實現司法公正的精神保障。職業倫理的缺失和道德品質的滑坡更容易造成司法腐敗。一些司法人員“人無羞惡，百罪可為”，既缺乏對法律的信仰，又無公正倫理底線，從而導致司法不公和冤假錯案產生。這既要從法學教育入手加強職業倫理，通過改革司法考試制度，貫徹公正倫理和司法為民意識尤其是培養底線思維的正義理念；又要發揮示范作用，引導職業倫理，樹立司法官員職業倫理模范，尤其是領導機關和領導干部的率先垂范。

（二）增強主體性公信，合理配置司法資源保障公正獨立行使司法權

當下司法資源和力量薄弱，法律運行體系中在司法環節存在主體性公信缺失，難以承擔推進依法治國，服務于經濟發展和社會轉型，維護社會公平正義的歷史重任。中國已經進入訴訟社會，社會矛盾糾紛以司法案件的形式大量地涌入法院，［12］作為社會正義的最后一道防線和社會矛盾糾紛的最終解決方式，司法機關在維護法律尊嚴、解決社會糾紛以及促進依法行政方面的角色越發突出，公眾對司法機關的期待和要求越發高漲，但司法機關保障條件相對不足，缺乏配套，處于“內憂外患”式的尷尬境地。法院不敢排除非法證據，不敢做出無罪判決造成配合有余，制約不足，不能保證案件質量。法院處理行政案件時難以做出否定行政機關的裁判，公眾對行政案件的公信力存疑。法院終局性解決糾紛的權威不足，一些案件久拖不結、不了了之或者難以執行。

黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國的重大決策，包括增強司法資源配置和深化司法體制改革以保障司法公正。堅持黨對司法工作領導的原則，在實踐過程中要求地方各級黨組織及其負責人對司法工作的領導方式形成制度化與規范化，禁止任何個人違反制度、超越職權，通過批條子、打招呼等干預司法機關的個案處理；落實并完善領導干部干預司法活動，插手具體案件處理的記錄通報和責任追究制度，賦予司法機關抵制非法干預的制度“盾牌”，警示各級領導干部依法從政。

司法機關的人財物省級統管是保障司法權獨立公正行使的重要措施，是力圖打破地方保護主義的司法怪圈的一項過渡措施，最終必須實行中央統管司法機關，這也是國際通行做法。該制度的實施政策性強，涉及具體制度安排：省以下司法機關與當地黨委的關系隨之變化，省委和省政法委如何領導協調全省司法工作，大案要案黨內報告制度等黨法黨規在省級以下黨委如何實施等等，必須予以進一步明確。應當依法完善紀檢監察機關與司法機關職能上的銜接，一方面保障紀檢監察機關在黨法及行政監察領域的重要職能，以及黨的紀檢部門對司法工作的監督，另一方面要明確兩者之間的紀律與法律的“界線”，尊重和保障司法權行使的獨立性，對紀委移送案件應當實施有效的司法審查，保證反腐敗案件的辦案質量。

（三）維護司法權威與引導司法信任并行，多元提升司法公信力

司法公信力的提升，不僅需要增強司法自身的權威性，還應引導公眾對司法的信任文化。馬克斯·韋伯認為權威的形成主要來自三個方面，即來自于信仰的權威、來自于傳統的權威和來自于理性的權威。黨的十八屆四中全會提出“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護”，司法公信力一方面來自司法機關的公正、權威和高效的司法行動和司法實踐，樹立司法機關良好形象；另一方面離不開公眾法治精神的增強，改變中國傳統法律文化中固有的司法不信任感，弘揚新型社會主義法律文化。

樹立司法權威要強調運用法治思維和法治方式，杜絕偵查活動不規范，庭審過程不尊重辯護權，庭審程序不規范等問題。司法實踐中要以論理替代專橫，用事實證據取代主觀隨意，以客觀公允避免先入為主，用平等包容摒棄歧視偏狹；通過強化司法終極解決糾紛的原則來樹立司法權威，改革信訪、上訴和再審制度，解決執行亂和執行難的問題，保障生效裁判的執行與此同時，要增強司法民主，發展多元化糾紛解決模式，拓寬糾紛解決渠道，協調訴訟與非訴的關系，發展調解、仲裁、行政復議等非訴訟糾紛解決機制。在分流司法需求的同時要簡化審判程序，減少程序運行環節中的拖延，提高司法效率，方便社會公眾通過司法救濟的途徑尋求正義，化解矛盾糾紛，建立對司法的信任。

通過堅持不懈的輿論宣傳大力弘揚社會主義法治精神，即通過樹立科學、先進、文明的法治價值觀，弘揚法治的深厚意蘊和倡導法治的價值追求，使遵守憲法為核心的法治觀念成為風尚，逐漸淡化和消除在中國漫長封建社會長期積淀而成的，由于舊時代司法壓迫、司法黑暗、司法腐敗所造成的對司法的恐懼、疏遠和質疑。這種傳統的法律文化觀念在社會轉型期并未消除，仍然在阻礙社會公眾對現代司法的信任，而且也是當下推進司法改革進程中產生司法公信力危機的文化根源。需要從公眾的思想意識層面推動依法治國方略的全面實施，實現社會公平正義。努力推行社會主義法治文化，在公眾中間形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使公民成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。［13］

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