新型城鎮化：以民為本

■黃順江

自改革開放以來，隨著我國經濟持續快速發展，城鎮化進程顯著加快。到2014年底，我國城鎮化率達到54.77%，比1978年提高了36.85個百分點，平均每年提升1個百分點。這樣高的城鎮化速度，在世界城市化歷史上也是少有的。而且，城鎮化質量也是比較高的。我國城市在建設水平上基本趕上了歐美國家的城市，同時沒有發展中國家大城市中普遍存在的貧民窟，這就充分證明我國的城鎮化道路是正確的。但是，也必須認識到，我國長期所實行的城鎮化模式還存在著一些缺陷，需要創新和完善，以便于為實現中國夢創造和諧的城鄉環境。

一、我國城鎮化過程中存在的主要問題

長期以來，同經濟增長方式一樣，我國城鎮化也是一種簡單粗放的發展模式：重規模而輕質量，重速度而輕實效，重外表而輕內涵，重經濟而輕社會與環境，重城市而輕農村。雖然城鎮化速度很快，成效很大，但問題也頗多。

一是城鎮化進展不平衡。城鎮化是經濟和社會發展過程的外在表現。然而，由于全國各地發展水平不同，城鎮化狀況就有著很大差異。從總體上說，我國東部沿海及中西部大中城市所在地區，是正城鎮化區域，城鎮化水平高；而中西部廣大地區（除少數大中城市所在地之外），基本上是負城鎮化區域，城鎮化水平偏低。這樣，由城鎮化帶來的兩極格局日趨明顯：一邊是大批城市在快速崛起，少數大城市還出現了越來越突出的“城市病”；而另一邊則是廣大農村和小城鎮發展緩慢，出現了不同程度的“貧困癥”，許多偏遠的村莊和鄉鎮正處于衰退與消解過程中。

二是城鎮化質量參差不齊。雖然我國已有半數的人口成為城鎮居民，但其發展水平卻相差懸殊。目前，各個城鎮的人口大體可以劃分為三個部分，即市民、準市民和非市民，其比例各占1／3左右。也就是說，如果按照嚴格標準，我國城鎮人口中大約只有1／3稱得上真正的市民。在城鎮建設水平上，同樣也可以將城區劃分為三個區域，即市區、準市區和非市區。一般說來，市區所占空間較?。ㄍǔ２蛔?／3），準市區是城市建成區的主體（面積在2／3上下），而非市區所占空間也很大（因城鎮而異，少者幾乎沒有，多者可超過準市區，但大都不在城鎮建成區統計范圍之內）。這就是許多學者常說的“半城市化”［1］［2］。

三是“三農”問題積重難返。由于發展不平衡，農村發展滯后，結果造成“三農”問題越來越突出。進入21世紀以來，雖然在中央的主導下國家逐步加大了支農、惠農政策力度，但仍不足以扭轉農村發展滯后的局面，致使“三農”問題越來越沉重。特別是在當前全國城鎮人口過半的形勢下，城鎮化加速推進，一方面農村“空心化”現象嚴重，帶來了養老、醫療、社保等一系列問題，另一方面進城農民工在就業、住房、子女教育、社會融入等方面的問題也變得越來越突出，嚴重影響社會和諧與安定。

四是資源消耗巨大。改革開放以來，我國工業化走上了快車道，很快發展成為“世界工廠”?！笆澜绻S”加上快速推進的城鎮化，使我國在為全球大規模生產工業品的同時，也在急劇消耗著自己珍貴的土地和資源。1996—2012年，全國建設用地年均增加724萬畝，其中城鎮建設用地年均增加357萬畝（相當于2個縣的土地面積）。這一方面導致我國耕地數量大幅度減少，質量下降，另一方面也造成資源和能源消耗巨大。2012年，我國國內生產總值占全世界的11.5%，居第二位，但能源消費量占全世界的21.3%（其中煤炭消耗量占 50.2%，水泥占 54%，鋼鐵占 45%，鋁占41%，銅占40%，均居世界第一位）。這就是說，我國城鎮化和工業化的快速推進，主要是依靠大規模消耗土地和資源能源換來的，從而加劇了資源供需和人地矛盾。

五是環境污染嚴重。隨著工業化和城鎮化的持續推進，尤其是低水平生產能力的快速擴張，我國環境污染越來越重。雖然我國治理污染的力度在逐步加大，使得局部環境有所好轉，但整體狀況并沒有明顯改觀，在許多地區仍呈惡化之勢。近年來，有兩個方面的問題變得特別突出：一是我國中東部地區的霧霾天氣越來越多，不僅影響到航空、公路等交通運輸的運行，而且嚴重威脅到人們的身心健康；二是中東部地區尤其是長江三角洲、珠江三角洲及京津冀等高度城鎮化地區的江河湖泊，不僅大部分失去了其生態和實用功能，而且很多成為藏污納垢之所，危害到地下水環境，特別是淺層地下水已普遍受到不同程度的污染，許多地區還發生了大面積的地面沉降、海水入侵等環境地質問題。根據《2013中國環境狀況公報》，2013年全國平均霾日數為35.9天，比上年增加了18.3天，為1961年以來最多年份。按新標準實施空氣質量監測的74個重點城市中，只有?？凇⒅凵胶屠_3個城市達標。尤其是京津冀地區，大氣污染形勢極為嚴峻，集中了全國空氣質量最差的5個城市，北京的空氣質量達標天數比例也只有48%。在全國10大水系的國控斷面中，劣Ⅴ類水質斷面比例達9%。在全國4778個地下水監測點位中，較差和極差水質的監測點比例為59.6%。環境污染形勢不容樂觀。

六是社會矛盾日益突出。長期以來，由于只強調發展，而發展中的矛盾和問題卻一直沒有得到很好的解決，以致于越積累越重。矛盾和問題的根源主要是由于各個群體在城鎮化過程中受益不均，少數人占有了發展的大部分成果，從而導致不同群體之間尤其是干群之間、勞資之間互不信任，積怨甚多，沖突時有發生，嚴重威脅到社會和諧與安定。

二、我國城鎮化過程中存在問題產生的根源分析

城鎮化不是孤立運行的，而是存在于現實的市場經濟發展過程之中。我國的市場經濟體系是在改革開放后逐步建立起來的，這需要一個逐步完善的過程。我國的城鎮化模式之所以是簡單粗放的，其根源就在于現行的市場經濟運行機制還存在著許多缺陷。

首先，發展方式不完善。城鎮化的動力來自于經濟發展過程。因而，城鎮化模式主要是由發展方式尤其是經濟增長方式決定的。事實上，城鎮化本身就是發展的一個方面，是發展過程的重要組成部分。城鎮化過程中所出現的各種矛盾和問題，也主要源于發展方式自身存在的缺陷。改革開放以來的實踐證明，我國的發展道路是正確的，成效巨大。但是，發展模式還存在著許多問題，其中最核心的是GDP掛帥。發展應是全面和綜合的，而我國長期以來則主要強調以經濟建設為中心，忽視了社會及其他各個方面的協調發展，從而造成經濟增長與社會發展脫節。同時，由于GDP掛帥，我國長期以來一直在走規模擴張式的發展路徑，重數量而輕質量，發展內涵不足。雖然我國已經成為世界工廠，但研發能力嚴重不足，許多關鍵和核心技術仍依賴于國外。這一方面造成我國經濟增長需要大量使用勞動力及土地、資源和能源等，另一方面又必須壓低使用報酬，從而使得勞動者和資源環境得不到應有的恢復、更新和發展。事實上，簡單粗放的發展方式，本身就帶有一定的野蠻性和掠奪性。這正是我國工業化和城鎮化過程中出現各種矛盾及問題的根源所在。

其次，財富分配方式不合理。我國的社會建設滯后，最關鍵的體現在財富分配方式上。計劃經濟時期，為了發展社會主義公有制，抑制私人財產，我國實行的是按勞分配和低工資制度。低工資，在當時并不是問題，因為社會保障基本上全有（當然是低水平的），且人人均等。然而，到了市場經濟時期，仍然延續低工資，問題就出現了，因為社會保障沒有相應建立起來。更重要的是，隨著市場經濟的發展，在總體利益格局中，按勞分配的份額不斷縮小，而非勞分配的份額卻在快速膨脹，這就導致勞動貢獻與收入分配嚴重不匹配。正是在這種不合理的財富分配體制和機制下，那些掌握著資產和權力的少數人，對城鎮化的沖動特別強烈，以致于衍生出強拆民宅、強占土地等現象。如果這些利益能夠較為公平合理地分配給所涉及的社會成員，那些官員和投資商就不會對城鎮化那么熱衷了。這就是當前我國城鎮化速度驚人，且社會矛盾快速積累的癥結所在。

再次，城鄉分治。在計劃經濟時期，為了便于組織大規模的生產勞動，并保證工、農兩大生產活動之間協調發展，我國實行城鄉二元管理體制。雖然這種體制嚴重割裂了城鄉之間的自然聯系，但因適應了當時高度集中的計劃經濟管理的需要，對于保證國家的工業化和重大建設發揮了重要作用。而且，當時由于有中央計劃在主導和調配著社會資源及利益關系，農村發展并沒有受到局限，相反在很大程度上是受益的（如知識青年上山下鄉就是城市對農村強有力的支援）。但在改革開放后，這種二元管理體制就對農村發展構成了嚴重制約。這是因為經濟活動主要是由市場機制進行調節的，而市場機制的核心是利益，即發展資源主要向經濟效益高的領域轉移。而農業作為一個傳統產業，經濟效益自然是低的。這樣，在市場機制作用下，農村的人力（尤其是人才）、資源、財富等逐漸向城市轉移。然而，由于戶籍限制，社會包袱卻留在了農村。這就導致農村發展越來越落后，繁榮的大都市與相對蕭條的農村構成了巨大反差。農民工與市民地位不平等，在城市里常常受到歧視和各種限制，原因就在于我國在制度上并沒有保證城鄉居民在市場經濟活動中具有同等的權利和地位。

最后，官本位。在我國社會中，政府是大家，是統帥，主導著全局。而且，政府是萬能的，其能力可以覆蓋社會各個領域的每一個角落，任何單位和個人都要受其管治。因而，我國的行政權力對社會資源就有著超強的調動能力，即使市場也要聽其擺布。正因為如此，城市發展就高度依賴于行政權力。于是，我國形成了世界上絕無僅有的行政等級嚴明的城鎮體系。改革開放以來，我國快速推進的城鎮化進程，雖然其基本動力來自于市場經濟，但在行政權力的參與和調控下，最終就演變成為政府自身的擴張運動：越是大城市，發展越快（因為大城市基本上都是中央或省級政府所在地，有著聚集市場資源的強大行政權力）。可以說，我國城鎮化之所以發展不平衡并導致各種各樣的矛盾和問題，其深層次根源在于“官為本，商為輔，民為末”這一嚴重失衡的社會結構。官本位主導下的城鎮化格局，必然是重上輕下，重城市而輕農村，重形式而輕內涵，重眼前而輕長遠。農村發展之所以嚴重滯后，生態環境問題之所以越來越嚴峻，主要是因為農村和自然環境處于城市的最外圍，遠離權力中心，是被遺忘的角落。

三、城鎮化本質的回歸

反思我國城鎮化所走過的道路，之所以出現這樣或那樣的問題，最根本的一點就是沒有把握好城鎮化的本質。顧名思義，城鎮化就是農村向城市的轉化。這一轉化過程包括兩個基本方面：一是農民變成市民，二是村莊變成城市。而且，這兩個方面是統一的，一體的，前者是核心，后者是形式。農村之所以要向城市轉化，原因就在于農村是傳統社會，而城市則是現代社會。換句話說，相對而言，農民是傳統人，市民是現代人?，F代社會取代傳統社會，是當今人類社會發展的潮流，即現代化。所以，城鎮化事實上就是現代化過程首要的組成部分。也就是說，城鎮化的本質正是現代化，即社會轉型和升級過程（由傳統社會變成現代社會），是社會整體的發展和進步。其中最核心的，是人的現代化，即農民變成市民的問題。然而，在現實中，很多人對城鎮化只作表面上的理解：一是只看到村莊變成城市這一物質形式的轉化過程，二是認為農民變成市民只是一個戶口問題。由于曲解了城鎮化的本質和意義，在實踐中，城鎮化就簡化為城市建設過程，進而演變成為房地產開發過程。這樣，在市場的推動下，城鎮化就成為各方逐利的競技場。

在城鎮化逐利場上，有三種基本力量在起作用：一是政府及官員，二是開發商，三是廣大民眾（包括市民、農民和農民工）。民眾是勞動力，是推動城鎮化進程的基本力量。開發商掌握著資金，可以決定投資項目并組織實施開發活動；政府及官員掌握著權力，可以決定城市發展方向和重大建設事項。三者結合在一起，就構成具體的城鎮化建設活動。然而，我國城鎮化主要是由政府和開發商來主導的，廣大民眾只是一般參與者。而且，城鎮建設活動的運營規則及利益分配原則，也主要是由政府和開發商制定的，廣大民眾只能被動地接受。城鎮化過程中的利益和成果，自然也就大部分由政府和開發商瓜分。

由此可見，要想使城鎮化走上正確的發展軌道，就必須把握城鎮化方向，回歸城鎮化本質［3］。黨的十八屆三中全會明確提出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路。”要想走新型城鎮化道路，就必須創新城鎮化模式，推行民本城鎮化。所謂民本城鎮化，就是指以民為本即以人民大眾的利益為核心的城鎮化。民本城鎮化是對傳統城鎮化模式的超越和揚棄，其核心是堅持城鎮化的人民性，充分體現人民大眾在城鎮化過程中的主體地位。

首先，城鎮化必須由人民群眾來主導。國內外實踐表明，誰主導了城鎮化，城鎮化就主要為誰服務。我國是社會主義國家，人民群眾既是社會的主體，又是國家的主人。因而，我國城鎮化也必須由人民群眾來主導。只有這樣，才能夠真正調動廣大人民群眾的積極性和創造精神。在當今市場經濟環境中，雖然城鎮化離不開資本的參與，以及政府的宏觀調控，但不能將人民群眾放在一旁，使其成為被動的參與者。否則，城鎮化就成為少數人謀取私利的游戲。可以說，人民群眾在城鎮化過程中的地位如何，是判斷其是否走中國特色新型城鎮化道路的核心標志。

其次，城鎮化必須以人民大眾的利益為依歸。城鎮化是為廣大民眾謀福利的，是為社會整體服務的，而不是少數人賺錢和享樂的工具。同時，我國的城鎮化是廣義和全面的城鎮化，城市發展和新農村建設是兩個重要方面，不能顧此失彼。

再次，城鎮化成果必須由全體人民共享。城鎮化以民為本，最重要的是城鎮化要惠及全體人民。只有人人都能夠分享到城鎮化帶來的好處，不管是農民還是城鎮居民或其他任何一個群體均成為受益者，才是中國特色新型城鎮化道路的根本目標。誰占有了城鎮化的最大成果，人民群眾到底得到了多少實惠，是判斷城鎮化道路是否正確的重要尺度。

最后，城鎮化必須體現人民的意志。城鎮化不僅僅是讓人民群眾過上幸福生活，更重要的是要反映出人民大眾的價值理念和精神風貌，包括發展方向、社會風尚、人文情懷、建筑風格、個性特征等。只有這樣，才能夠把優秀的中華傳統文化繼承和發揚出來，而不是照搬西方的東西，讓民眾被動地去接受。

四、推進民本城鎮化的策略和途徑

經過改革開放以來的持續快速發展，我國經濟社會已經發生了翻天覆地的變化。首先，我國已步入城市社會的門檻，社會主體不再是農民，而是城鎮居民，大部分民眾不再是簡單的勞動力，他們的創造能力顯著增強。同時，廣大民眾對發展的要求也在提高，過去那種簡單粗放的發展方式已難以接受。其次，我國經濟進入新常態，增長速度有所放緩，但發展質量卻在穩步提升，依靠高投入來推動經濟增長的傳統模式已難以為繼，創新開始成為發展的主要驅動力。再次，改革開放進入新階段，我國經濟已由開門引進來開始向主動走出去轉變，經濟發展正在由被動全球化時代走向自主全球化新時代。同時，我國城市也正在由被動地接受經濟全球化的影響到主動影響全球經濟的階段轉變，城市的作用將得到更大程度的發揮，對世界政治經濟的影響力穩步提升?？梢哉f，我國當前不僅是經濟領域進入新常態，而是總體上已進入新常態——一個新的發展階段。在新常態下推進以民為本的城鎮化模式，需要采取如下幾項策略。

第一，走群眾路線。我國是由中國共產黨領導的社會主義國家，黨是社會主義建設事業的堅強領導核心，同時也是中國特色新型城鎮化道路的主導者。要想推進以民為本的城鎮化，就必須堅持黨的領導，并加強黨的領導。同時，黨也必須走群眾路線，密切與群眾的聯系，使黨真正成為廣大人民群眾最根本利益的忠實代表。

第二，讓人民群眾參與決策過程。我國的發展是由政府主導的，行政決策的科學性將影響到全局。長期以來，之所以發展模式是簡單粗放的，直接原因就在于行政決策過程過于簡單。要想轉變發展方式，首先就要從政府部門的決策環節入手，盡快扭轉簡單草率的決策機制，推進科學決策。最重要的，是要讓人民群眾參與到重大決策和利益分配過程。僅僅聽取幾位專家和民主人士的意見，并不能充分反映廣大民眾的真實意愿。只有讓人民群眾直接參與決策過程，才能夠保證城鎮化的方向，城鎮化的成果才能夠最大限度地為人民群眾所分享［4］。

第三，推動創新發展。在新常態下，市場競爭更加激烈，經濟發展主要靠創新來推動。此時，創新就不再是少數技術精英的事，而是人人都參與的活動。當前最重要的，是要營造出創新發展的社會環境，促進大眾創業，萬眾創新，使創新成為常態，為經濟發展注入持久的活力與動力。

第四，走新型工業化道路。我國是大國，而且仍是發展中國家，工業是立足之本，不能放棄。然而，工業既是資源能源消耗大戶，又是污染物排放的源頭。要解決這一矛盾，就必須走新型工業化道路，大力發展清潔、低碳、高效的新興產業，如電子信息、新能源、生物醫藥、裝備制造等。同時，利用當前經濟下行壓力加大產生的倒逼機制，用先進的生產技術積極改造傳統產業，加大對高消耗、高排放、低效益等落后產能的淘汰力度［5］。

第五，健全城鎮化機制。城鎮化過程之所以矛盾和問題層出不窮，根本原因就在于城鎮化運行機制不完善。在市場經濟環境下，城鎮化機制主要是利益機制。在城鎮化過程中，三大利益攸關方——地方政府、開發商和民眾，地位是不平等的，各自的利益主張難以協調。最關鍵的是政府，其既是裁判又是運動員，所主導的城鎮化難免走偏。所以，要想完善城鎮化運行機制，首要的，是政府必須從利益糾葛中脫離出來，公正地處理城鎮化過程中的各種矛盾和問題，尤其是開發商和廣大民眾之間的矛盾。為此，應加強行政體制改革，規范政府行為，政府不參與具體的建設項目，同時還要做好規劃、服務和協調工作，妥善處理出現的矛盾和問題，促使城鎮化順暢而健康地運行。最重要的，是政府的財政收入來源不直接從土地上獲得。土地出讓金收入應列入城鎮建設和發展基金（以支持各地建設項目融資），不得進入政府財政。

第六，推進公共服務均等化。城鎮化以民為本，就必須完善公共服務體系，提升服務功能，以滿足人們全面發展的多方面需求。改革開放以來，隨著經濟發展，我國公共服務能力顯著提升。然而，由于受城鄉分割和行政管理體制的制約，公共服務資源分布嚴重不均，優質資源主要集中在城市，尤其是大城市非常富集，而廣大農村則非常薄弱。即使在城市內部，公共服務資源也主要集中在城市中心地區，而城市邊緣地帶非常缺乏。再加上多主體管理，致使公共服務設施的使用效率很低。這不僅造成公共資源的巨大浪費，也導致不同地區、不同階層的人群在享受公共服務方面的不公平。要改變這一局面，就必須加快改革步伐，強化各級政府的服務職能，為不同地區、不同區域、不同階層的人群提供均等化的基本公共服務，并不斷提升服務質量。尤其是城鄉一體化的基本公共服務體系建設，以及城市內部包括農民工在內的常住人口公共服務全覆蓋，是今后努力的重點[6]。

第七，調節利益分配關系。針對當前收入差距不斷擴大的現狀，必須通過立法，逐步建立GDP與工資之間的協同增長機制，確保廣大職工的工資水平穩步提升。更重要的，是要不斷提升勞動群眾在各機構和企事業單位內部的主體地位，使他們能夠直接參與利益分配決策過程。同時，還要規范收入分配方式。一方面，增強各單位內部收入分配的透明度，逐步壓縮灰色收入。另一方面，加強審計，尤其是加強對重大建設工程的審計和監督，以消除各種灰色利益鏈條。此外，還要加強稅收調節力度，對高收入群體征收調節稅，并將該稅收用于填補我國養老金和其他社會保障基金賬戶的空缺。

第八，建設法治政府。城鎮化是自然的歷史過程，不是人為推動的。要想提高城鎮化質量，就必須強化政府職責，規范行政行為。為此，必須建設法治政府和服務型政府，把政府工作和官員行為納入法制軌道，堅持依憲施政，依法行政。要公開政府權力清單和責任清單，切實做到法無授權不可為、法定職責必須為，為市場經濟活動營造公平、公正的競爭環境。

［1］劉盛和，陳田，蔡建明.中國半城市化現象及其研究重點［J］.地理學報，2004，（S1）.

［2］顧朝林.中國邁入“半城市化”須走新型城市化道路［N］.中國信息報，2012－5－25.

［3］黃順江.城市社會背景下我國人本城鎮化探索［J］.城市發展研究，2014，（11）.

［4］任遠.人的城鎮化：新型城鎮化的本質研究［J］.復旦學報（社會科學版），2014，（4）.

［5］“中國特色城鎮化發展戰略研究”課題組.關于新型城鎮化發展戰略的建議［N］.光明日報，2013－11－04.

［6］張璐琴.推進公共服務均等化 全面提升城鎮化質量［J］.宏觀經濟管理，2014，（6）.