新型城鎮(zhèn)化背景下土地改革方向探討

■劉 東

中國(guó)現(xiàn)正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，與人口城鎮(zhèn)化相伴而行的土地城鎮(zhèn)化，要求城鎮(zhèn)繼續(xù)向外平面擴(kuò)張，必然要有大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地。而近年來(lái)，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的征地拆遷中，暴力事件頻發(fā)，矛盾凸顯。一些專家學(xué)者認(rèn)為由于征地拆遷困難重重，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化已難以為繼；認(rèn)為在征地拆遷中之所以暴力沖突不斷、社會(huì)矛盾凸顯，是由于被征地拆遷農(nóng)民的利益因征地拆遷受損，甚至被掠奪，而根源在于現(xiàn)行土地制度，其已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求，亟需改革。［1］［2］十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”和“走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路”，并出臺(tái)了系列相關(guān)政策文件。新型城鎮(zhèn)化背景下，中國(guó)土地改革向何處去？

由于土地制度具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)意義，選對(duì)土地改革的方向，對(duì)國(guó)家順利完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化具有決定性影響。作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家，我國(guó)的土地制度及其管理制度改革必將是一個(gè)漸進(jìn)衍變的過程。在新型城鎮(zhèn)化階段，必然要有大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，新型城鎮(zhèn)化的巨額資金需求，仍將大量來(lái)自于政府土地批租收入。“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”和“土地絕對(duì)私有化”不能滿足新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地改革的要求，并會(huì)造成一系列問題，而現(xiàn)行土地制度及其管理制度框架體系，其肯綮在于土地用途和規(guī)劃改變的增值收益“漲價(jià)歸公、地利共享”，能滿足新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地改革的內(nèi)在要求，并已成功啟動(dòng)我國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。盡管其在運(yùn)行實(shí)踐中出現(xiàn)了征地拆遷沖突等問題，但這并不在于現(xiàn)行土地制度及其衍生的征地拆遷制度本身。因此，新型城鎮(zhèn)化背景下，土地改革的方向，應(yīng)是在堅(jiān)持現(xiàn)行土地制度框架的前提下，基于“漲價(jià)歸公、地利共享”的目標(biāo)取向，對(duì)其進(jìn)行技術(shù)層面的修補(bǔ)、配套制度的完善和約束、管理的改進(jìn)，而不是徹底否定拋棄，另起爐灶。當(dāng)國(guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化完成，城鎮(zhèn)不再規(guī)模擴(kuò)張，大規(guī)模的農(nóng)地非農(nóng)使用不再發(fā)生，農(nóng)村人口不再規(guī)模城鎮(zhèn)化，則實(shí)行城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的單一國(guó)有化和使用權(quán)的私有化，在符合用途和規(guī)劃管制的前提下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

一、新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地改革的要求

相較于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化的核心在于人的城鎮(zhèn)化，是既要化地更要化人的城鎮(zhèn)化。目前我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家80%的城鎮(zhèn)化率，還將要有4億農(nóng)村戶籍人口入城定居。①住房、市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的水平和數(shù)量還有待進(jìn)一步提高，這都需要大量持續(xù)、穩(wěn)定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地投入作為基本保障。因此，在盤活存量建設(shè)用地的同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化還必將需要大量的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

而建設(shè)大量的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施需要大量的固定資產(chǎn)投資，這和發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)完全建設(shè)好后怎樣維護(hù)、管理基礎(chǔ)設(shè)施是不同的概念。和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)現(xiàn)在的固定投資比例很高。［3］同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化意味著，移居城鎮(zhèn)的大量農(nóng)村戶籍人口，不但要享受到與城鎮(zhèn)人口均等的教育、醫(yī)療、住房等基本公共服務(wù)，更重要的是能在城鎮(zhèn)有充分的就業(yè)機(jī)會(huì)，能在城鎮(zhèn)站得住腳。沒有產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)不能提供充足的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入，就不能持續(xù)吸引其他地方的民眾移居，這樣的城鎮(zhèn)化只能造就大量的空城、鬼城。而沒有大量農(nóng)村人口移居城鎮(zhèn)，就不可能有農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就更沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。這一方面取決于中國(guó)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)能否成功、取決于新興產(chǎn)業(yè)的興盛、取決于中國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)分工體系中所處的位置；另一方面取決于勞動(dòng)力素質(zhì)的提高。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，地方政府拿土地作補(bǔ)貼，啟動(dòng)了工業(yè)化；主要依靠土地批租收入，進(jìn)行城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資，啟動(dòng)了城鎮(zhèn)化。那么，在新型城鎮(zhèn)化背景下，仍需要拿土地作補(bǔ)貼，扶持那些“兩高一低”、代表產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的工商企業(yè)。新的工商產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)將提出更高的要求，這需要地方政府對(duì)教育、科技的更大投入，將過去對(duì)一般工商企業(yè)的補(bǔ)貼和對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的相當(dāng)部分投資，轉(zhuǎn)移為對(duì)勞動(dòng)力的補(bǔ)貼——為其提供與城鎮(zhèn)人口均等的教育、醫(yī)療、住房等基本公共服務(wù)。以一個(gè)農(nóng)村戶籍人口城鎮(zhèn)化成本13萬(wàn)元計(jì)算，未來(lái)地方政府共需投入逾50萬(wàn)億元。②如此巨額的資金需求從哪里來(lái)？《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出：建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制、完善地方稅體系——培育地方主體稅種、允許地方政府發(fā)行市政債券和采取PPP模式融資。但這一思路，還需要相應(yīng)的配套措施和有待在實(shí)踐中檢驗(yàn)，真正成為現(xiàn)實(shí)還需時(shí)日，只能算是資金來(lái)源的未來(lái)途徑或重要方向，取代土地批租收入，則將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。2013年，地方政府土地批租收入創(chuàng)歷史新高，達(dá)到4.1萬(wàn)億元，刷新了2011年土地出讓金收入3.15萬(wàn)億元的歷史高位，2014年更達(dá)4.3萬(wàn)億元。③自2004年全國(guó)土地開始普遍實(shí)行“招拍掛”制度以來(lái)，全國(guó)土地批租收入上漲超7倍。④這表明地方政府對(duì)土地批租收入的依賴有增無(wú)減。因此，新型城鎮(zhèn)化的巨額資金需求，仍將大量來(lái)自于政府土地批租收入，即新增建設(shè)用地土地非農(nóng)使用的增值收益。

綜上，新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地改革的要求仍將是：通過大量新增農(nóng)地的非農(nóng)使用，獲取其所需建設(shè)用地；通過土地批租，獲取其所需資金。

二、對(duì)近期土地改革政策和“土地絕對(duì)私有化”觀點(diǎn)的評(píng)析

（一）對(duì)近期土地改革政策的評(píng)析

十八屆三中全會(huì)提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；縮小征地范圍”的改革決定。

按此決定，前門實(shí)行“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”；按照《土地管理法》第43、59、60條，后門放開一般建設(shè)用地甚至耕地變成經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在當(dāng)前社會(huì)治理和土地管理水平下，其結(jié)果必將是新增農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地大量產(chǎn)生。

在當(dāng)前中國(guó)快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的歷史進(jìn)程中，城鎮(zhèn)平面不斷擴(kuò)張，必然要有大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地?！翱s小征地范圍”與“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”是相呼應(yīng)的?！翱s小征地范圍”，就必然要擴(kuò)大非征收的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供給。［4］由于土地位置的固定性，變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的只可能是城郊規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村土地。而城郊規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量極其有限，不足以填補(bǔ)“縮小征地范圍”所造成的城鎮(zhèn)建設(shè)用地缺額。新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地從何而來(lái)？辦法就是依據(jù)2008年《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，用偏遠(yuǎn)農(nóng)村的建設(shè)用地將城郊規(guī)劃區(qū)農(nóng)地置換成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

偏遠(yuǎn)農(nóng)村的建設(shè)用地價(jià)格極其低廉，而城郊規(guī)劃區(qū)、城中村的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地由于“實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，價(jià)格則將極高。通過掛鉤，城郊規(guī)劃區(qū)、城中村的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織就可以以極低的成本獲取偏遠(yuǎn)農(nóng)村的建設(shè)用地指標(biāo)，再以極高的價(jià)格將土地入市，巨額土地增值收益將主要由城郊規(guī)劃區(qū)、城中村的農(nóng)民所享。［4］

這將帶來(lái)如下問題：一是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市城郊規(guī)劃區(qū)、城中村農(nóng)民將成為一個(gè)更為龐大的土地食利階層，導(dǎo)致城鎮(zhèn)里包括農(nóng)民工在內(nèi)的廣大外來(lái)人口與城郊規(guī)劃區(qū)、城中村的原住農(nóng)民之間的兩極分化更加嚴(yán)重。二是以土地出讓金為代表的土地財(cái)政將過早終結(jié)，新型城鎮(zhèn)化將失去經(jīng)濟(jì)源泉。三是進(jìn)一步拉大地區(qū)之間的發(fā)展差距。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要分布在長(zhǎng)三角、珠三角等東部沿海地區(qū)，“實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，則地區(qū)間的不平等和差距將更大。

目前，全國(guó)農(nóng)民分為兩個(gè)部分：占全國(guó)農(nóng)民總數(shù)不超過10%的處于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市城郊規(guī)劃區(qū)、城中村特定區(qū)位而可以分享到土地非農(nóng)使用增值收益的失地或有失地機(jī)會(huì)的極少數(shù)農(nóng)民和占全國(guó)90%以上的處于純農(nóng)業(yè)型地區(qū)而無(wú)法分享到農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的無(wú)法失地的絕大多數(shù)農(nóng)民?，F(xiàn)行的土地制度及其土地征收、土地“招拍掛”設(shè)計(jì)，可以使地方政府占有上述土地增值收益的絕大部分，而處于特定區(qū)位的極少數(shù)農(nóng)民只能獲得其小部分。“實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，則之前由地方政府所占有的農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的絕大部分就要被處于特定區(qū)位的極少數(shù)農(nóng)民所占有，而地方政府反而只能獲得其小部分。這顯然違背“漲價(jià)歸公、地利共享”的原則。因?yàn)?，上述土地增值收益并不是這些處于特定區(qū)位的極少數(shù)農(nóng)民對(duì)土地投資改良的結(jié)果，更不是其勞動(dòng)所得，而是土地用途和規(guī)劃改變的結(jié)果，原因在于政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資和工商業(yè)的發(fā)展，其最終源泉主要來(lái)自于包括農(nóng)民工在內(nèi)的廣大外來(lái)人口勞動(dòng)所創(chuàng)造。“實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，其結(jié)果只能是這一部分極少數(shù)農(nóng)民“一夜暴富”，造就一個(gè)新的土地食利階層，而地方政府土地財(cái)政減少。而這一部分極少數(shù)農(nóng)民的“一夜暴富”并不代表全體的最為廣大農(nóng)民的富裕。處于特定區(qū)位的極少數(shù)農(nóng)民的所得正是地方政府所失。地方政府土地財(cái)政減少，地方政府將更加依賴中央財(cái)政，以前中央用于向全國(guó)農(nóng)民進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資源將因此減少。全國(guó)90%以上的農(nóng)民反而因此利益受損。［5］（P71）

（二）對(duì)“土地絕對(duì)私有化”觀點(diǎn)的評(píng)析

針對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在的問題，一些專家學(xué)者提出實(shí)行所有權(quán)高于用途和規(guī)劃管制的“土地絕對(duì)私有化”。他們認(rèn)為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在問題的根源在于農(nóng)民并不真正實(shí)質(zhì)擁有土地產(chǎn)權(quán)，只要賦予農(nóng)民土地完全的產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民自由買賣土地，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在的問題自然迎刃而解。

其邏輯如下：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之所以難以融入城鎮(zhèn)社會(huì)，是因?yàn)樗麄內(nèi)鄙僭诔擎?zhèn)安家立業(yè)的“第一桶金”。一方面，允許農(nóng)民的宅基地、農(nóng)村其他建設(shè)用地自由入市，甚至允許農(nóng)民承包地的承包權(quán)自由流轉(zhuǎn)，這樣農(nóng)民就可以賣掉在農(nóng)村的土地和住房，獲取在城鎮(zhèn)安家立業(yè)的“第一桶金”，農(nóng)民工及其家屬自然成功“市民化”。另一方面，農(nóng)民擁有土地完全的產(chǎn)權(quán)，自由入市、自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地和住房閑置的問題也解決了。賦予農(nóng)民土地完全的產(chǎn)權(quán)，城郊規(guī)劃區(qū)、城中村的土地不再通過政府壟斷征地、賣地而由農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，而是由農(nóng)民個(gè)體或集體經(jīng)濟(jì)組織直接進(jìn)入市場(chǎng)，征地拆遷中的暴力沖突自然消失；小產(chǎn)權(quán)房自然就合法化了。作為理性經(jīng)濟(jì)人，在土地市場(chǎng)，農(nóng)民個(gè)體和其他市場(chǎng)主體自然會(huì)最大效率地利用自己的土地，建設(shè)用地粗放低效利用問題就解決了。

筆者以為，“土地絕對(duì)私有化”的觀點(diǎn)值得商榷。偏遠(yuǎn)的純農(nóng)業(yè)型地區(qū)由于遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，農(nóng)民的宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地自由入市，其價(jià)格將極其低廉；承包地的承包權(quán)自由流轉(zhuǎn)，作為農(nóng)業(yè)用途，則更不值錢。再加上對(duì)農(nóng)民土地和住房的需求比供給相對(duì)小，成交價(jià)格會(huì)比預(yù)想的低得多。農(nóng)民賣掉土地和住房，所獲得的這“第一桶金”，相比于其在城鎮(zhèn)安家立業(yè)所需的成本，缺口很大。有了合法產(chǎn)權(quán)，則小產(chǎn)權(quán)房的租賃、買賣價(jià)格將和大產(chǎn)權(quán)房一樣，現(xiàn)棲身于城中村和城郊小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)民工及其家屬，在城鎮(zhèn)的生活成本將更高，更難在城鎮(zhèn)立住腳。農(nóng)民賣掉土地和住房后，農(nóng)村回不去，城鎮(zhèn)又立不住腳，最后只能當(dāng)城鎮(zhèn)流民。

“土地絕對(duì)私有化”下，城郊規(guī)劃區(qū)、城中村土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，還存在三方面問題。一是作為土地所有者的每個(gè)農(nóng)民個(gè)體或集體經(jīng)濟(jì)組織都將追求其土地價(jià)值的最大化，土地的用途和規(guī)劃管制將成為一紙空文，土地的有序使用將無(wú)從談起，城鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將無(wú)法推進(jìn)。二是在沒有用途和規(guī)劃管制的狀態(tài)下，盡管作為土地所有者的每個(gè)農(nóng)民個(gè)體或集體經(jīng)濟(jì)組織都實(shí)現(xiàn)了其土地價(jià)值的最大化，但依據(jù)“反公地悲劇”理論，所有土地整體的價(jià)值卻沒有實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，即全體價(jià)值沒有最優(yōu)化條件下的個(gè)體價(jià)值最大化，其并不會(huì)自動(dòng)解決土地供給市場(chǎng)化的問題而提高土地利用效率。三是賦予農(nóng)民更大的土地權(quán)利——土地私有化，將進(jìn)一步提升城郊規(guī)劃區(qū)、城中村這一極小部分強(qiáng)勢(shì)農(nóng)民獲利的期待和加劇征地拆遷沖突的激烈程度。例如，最近幾年，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，而征地拆遷沖突卻不減反增。

土地不同于一般商品，其最大的特殊性在于位置、用途不同，則其價(jià)值就不同，甚至有天壤之別。相應(yīng)地，土地市場(chǎng)就絕不可能是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，只能是用途和規(guī)劃管制下的不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。更無(wú)所有權(quán)高于用途和規(guī)劃管制的土地絕對(duì)私有化。

三、現(xiàn)行土地制度下征地拆遷沖突的根本原因

除早期在中西部省份偏遠(yuǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府因財(cái)政能力不足，給予農(nóng)民的補(bǔ)償相對(duì)較低之外，在征地拆遷中，城郊規(guī)劃區(qū)農(nóng)民不是利益受多少損失，而是要價(jià)很高；政府對(duì)這些農(nóng)民是超額補(bǔ)償，而不存在掠奪。［6］［7］事實(shí)上，最近幾年，土地批租收入增長(zhǎng)雖然較快，但大部分都被用于征地拆遷補(bǔ)償、土地出讓前期開發(fā)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民等成本性支出。2012、2014兩年這些支出甚至占土地批租收入的近80%，政府從土地批租收入中所獲純收益并不多。⑤

導(dǎo)致沖突的原因往往在于：一是在個(gè)別地方，雖巨額補(bǔ)償，但真正落到農(nóng)民個(gè)人手中的甚少而難以維持原有的生活水平。二是征地拆遷中，農(nóng)民的土地及其地上附著物差異性極大，很難制定統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，操作難度大。［5］（P131）三是時(shí)至今日，國(guó)家只有《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，尚無(wú)一部針對(duì)農(nóng)村的《農(nóng)村集體土地征收拆遷條例》。在農(nóng)村征地拆遷中無(wú)法可依，地方政府恣意征地拆遷，具體操作者自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致政府、開發(fā)商、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民四者之間無(wú)規(guī)則博弈。四是長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于征地拆遷矛盾和沖突后果的處理，一直基于息事寧人、維穩(wěn)與和諧的思維，而不是堅(jiān)持法治思維，按照法治途徑和法治程序解決問題。這樣做的結(jié)果，導(dǎo)致矛盾越來(lái)越大、沖突越來(lái)越劇烈。

新型城鎮(zhèn)化階段，我國(guó)每年征地拆遷的土地及其所涉及的金額，數(shù)量都將極其巨大，如此巨額的財(cái)富分配，有沖突是正?，F(xiàn)象，有了沖突并不可怕，關(guān)鍵是如何處理沖突。逃避沖突、掩蓋沖突甚至否定沖突，只能誘發(fā)更大的沖突。

四、適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求的土地改革方向

當(dāng)前對(duì)土地改革的方向及相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)爭(zhēng)論激烈，有主張絕對(duì)私有化的，有主張全面國(guó)有化的，有主張堅(jiān)持現(xiàn)行土地制度而對(duì)其管理制度加以完善的，等等。綜觀各種觀點(diǎn)，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于：第一，土地的用途和規(guī)劃管制是否高于土地的所有權(quán)；第二，土地用途和規(guī)劃改變所產(chǎn)生的增值收益主要應(yīng)為政府所代表的全社會(huì)公眾所享，還是主要應(yīng)為極少數(shù)的原土地所有者占有。

日本改變土地用途和規(guī)劃實(shí)行“減步法”，即要求私有土地所有者交出部分土地以換取用途和規(guī)劃改變，而“減步法”的原則是土地所有者在土地用途和規(guī)劃改變前后的土地價(jià)值不變，即實(shí)行完全的“漲價(jià)歸公”。韓國(guó)《開發(fā)收益回收法》、《宅地所有上限法》和《土地超過利得稅法》等法律，均強(qiáng)調(diào)土地收益的公平分配和社會(huì)分享，保證私有土地改變用途和規(guī)劃后的開發(fā)收益歸公共占有、社會(huì)分享。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)更是嚴(yán)格實(shí)行孫中山“平均地權(quán)、漲價(jià)歸公”的思想，保證土地開發(fā)收益為社會(huì)所用。［8］而當(dāng)前，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市城郊規(guī)劃區(qū)、城中村的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地因土地用途和規(guī)劃改變的增值收益主要為極少數(shù)農(nóng)民及其集體經(jīng)濟(jì)組織占有，代表社會(huì)公眾（包括占人口多數(shù)的農(nóng)民工在內(nèi)的廣大外來(lái)人口）利益的政府卻分享甚少或無(wú)從分享。

可見，如果在土地公有的旗幟下，土地用途和規(guī)劃改變的增值收益實(shí)際上歸個(gè)人或某些利益集團(tuán)所有，那么，它在實(shí)質(zhì)上就接近于私有。相反，土地雖是私有的，但用途和規(guī)劃改變的增值收益主要由公共占有、社會(huì)分享，私有土地實(shí)質(zhì)上則有很大的公共性。［8］因此，土地用途和規(guī)劃改變所產(chǎn)生的增值收益，主要是為政府所代表的全社會(huì)公眾所享，還是為極少數(shù)的原土地所有者占有，與土地的所有制并無(wú)必然關(guān)系。土地所有制只是土地改革方向問題的表面和形式，而不是其實(shí)質(zhì)。

實(shí)質(zhì)上，征地拆遷制度的背后或基礎(chǔ)是一國(guó)的土地制度，征地拆遷制度建立于土地制度之上，并是其可能的后續(xù)結(jié)果。而土地制度既是一種經(jīng)濟(jì)制度，又是一種法權(quán)制度，是反映人與人、人與地之間關(guān)系的重要制度，是土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系在法律上的體現(xiàn)，是上層建筑的有機(jī)組成部分。因此，一國(guó)的土地制度與其歷史、文化、民族心理、意識(shí)形態(tài)、土地和人口資源稟賦緊密相關(guān)，并隨著該國(guó)基本國(guó)情、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化和對(duì)其要求的改變而不斷衍變。由土地用途和規(guī)劃管制、土地征收、土地有償使用三個(gè)核心制度構(gòu)成的現(xiàn)行土地管理制度框架體系，與中國(guó)的基本國(guó)情、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段是基本適應(yīng)的。［9］

我國(guó)的城鎮(zhèn)化之所以進(jìn)展迅速，就在于現(xiàn)行的土地制度，可確保城鎮(zhèn)化過程中，政府獲取土地用途和規(guī)劃改變的增值收益與其推進(jìn)城鎮(zhèn)化內(nèi)在契合，而相互促進(jìn)。其邏輯在于：政府通過征地拆遷和土地出讓，獲取土地增值收益，再將土地增值收益用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，良好的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又進(jìn)一步推動(dòng)城鎮(zhèn)向外有序擴(kuò)張和提升城郊規(guī)劃區(qū)土地的價(jià)值，如此形成一個(gè)內(nèi)洽的良性循環(huán)。因此，新型城鎮(zhèn)化背景下，土地改革的方向，應(yīng)是在堅(jiān)持現(xiàn)行土地制度框架的前提下，基于“漲價(jià)歸公、地利共享”的目標(biāo)取向，對(duì)其進(jìn)行技術(shù)層面的修補(bǔ)、配套制度的完善和約束、管理的改進(jìn)。

（一）堅(jiān)持和完善征地拆遷制度

征地拆遷沖突的根本問題不是農(nóng)民不愿意被征地拆遷，而是希望自己在被征地拆遷時(shí)可以獲得更多的補(bǔ)償。［10］堅(jiān)持和完善征地拆遷制度的關(guān)鍵在于：對(duì)征地拆遷矛盾和沖突后果的處理，擯棄息事寧人、維穩(wěn)與和諧的思維，而是堅(jiān)持法治思維，按照法治途徑和法治程序解決問題。為此，必須總結(jié)近年來(lái)征地拆遷中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，按照中央提出的使被征地拆遷農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則，完善、細(xì)化相關(guān)法規(guī)和配套措施，以規(guī)范征地拆遷的流程、解決征地拆遷過程中實(shí)施者與監(jiān)督者重疊的問題、約束具體操作者在操作過程中的自由裁量權(quán)、構(gòu)筑和完善被征地拆遷農(nóng)民的利益訴求渠道、規(guī)范利益補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、開發(fā)商、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民四者之間有序博弈。

因此，有必要將《憲法》第10條“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”修改為：“國(guó)家為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。因?yàn)椋磪^(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性原則征地拆遷，既不現(xiàn)實(shí)，又無(wú)可操作性，反而加劇實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)混亂、降低政府的公信力。［11］（P97-98）

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益主要由政府所享

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的形成主要有兩個(gè)來(lái)源。一是《土地管理法》出臺(tái)之前，地方政府鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鼓勵(lì)村社集體自蓋廠房招商引資和鼓勵(lì)農(nóng)民自建住房而出租給外來(lái)農(nóng)民工租住，由此形成了當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的主要部分。二是《土地管理法》第43、59、60條為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村建設(shè)用地留下的缺口而產(chǎn)生的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這一部分所占比例不大。因此，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并不違法，屬于歷史遺留問題。對(duì)此歷史遺留問題，筆者提出如下制度設(shè)計(jì)。

廢止《土地管理法》中第43、59、60條關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用土地的規(guī)定，徹底堵住農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增量的口子，不再產(chǎn)生農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增量，將現(xiàn)有存量作為歷史遺留問題處理。

對(duì)現(xiàn)有存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，如農(nóng)民集體或農(nóng)民個(gè)人使用，則收取土地年租金，收取標(biāo)準(zhǔn)為X/N*（1－A%），X為土地當(dāng)年基準(zhǔn)地價(jià)，N為同類用途國(guó)有建設(shè)用地最高出讓年限，A%為該地區(qū)征地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、土地七通一平前期開發(fā)成本以及道路等公共基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)成本之和占土地出讓價(jià)格的百分比，可取最近三年的加權(quán)平均值。租金收取年限為N年，期滿政府無(wú)償收回土地，土地性質(zhì)變?yōu)閲?guó)有，地上建筑物、附著物按收回時(shí)的折舊價(jià)值或重置成本價(jià)補(bǔ)償。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓，則出讓價(jià)格的A%為原土地所有者所有。若存在地上建筑物、附著物，則隨土地一并出讓，出讓價(jià)格中，地上建筑物、附著物出讓時(shí)的折舊價(jià)值或重置成本價(jià)，以及出讓價(jià)格減去地上建筑物、附著物出讓時(shí)的折舊價(jià)值或重置成本價(jià)后差值的A%，二者之和為原土地所有者所有。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓后，土地使用年限為同類用途國(guó)有建設(shè)用地最高出讓年限，期滿政府無(wú)償收回土地，土地性質(zhì)變?yōu)閲?guó)有，地上建筑物及附著物按收回時(shí)的折舊價(jià)值或重置成本價(jià)補(bǔ)償。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租的年限不得超過原土地使用年限減去已使用年限后的剩余年限。

以上方案的原則是基于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地本來(lái)就是原來(lái)的農(nóng)用地，按原用途補(bǔ)償，確保農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地因土地用途和規(guī)劃改變的增值收益主要為政府所享。

（三）對(duì)土地使用權(quán)到期的住宅建設(shè)用地實(shí)行收取土地年租金的續(xù)期方式

對(duì)土地使用權(quán)到期的住宅建設(shè)用地實(shí)行收取土地年租金的續(xù)期方式，土地年租金根據(jù)每年不斷調(diào)整變化的基準(zhǔn)地價(jià)乘以固定百分比確定。對(duì)土地使用權(quán)到期后，不再繼續(xù)申請(qǐng)續(xù)期的，改革目前無(wú)償收回地面建筑的規(guī)定，由政府以當(dāng)時(shí)的折舊價(jià)值或重置成本價(jià)補(bǔ)償?shù)厣辖ㄖ?、附著物。?duì)各類集體產(chǎn)權(quán)、軍產(chǎn)、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、房改房等，土地使用權(quán)為同類國(guó)有土地出讓最高使用年限，土地使用權(quán)到期，一樣要交納土地年租金續(xù)期。住宅業(yè)主在房地產(chǎn)市場(chǎng)上將其進(jìn)行抵押、出租、入股、出售等交易時(shí)，土地使用權(quán)只能有剩余的年限，其價(jià)值按剩余年限評(píng)估。確保土地未來(lái)的增值收益為政府所代表的社會(huì)公眾所享，而不為原土地使用者所獨(dú)占。

目前深圳、青島等地已經(jīng)開始有部分20年產(chǎn)權(quán)、40年產(chǎn)權(quán)的商業(yè)用地達(dá)到了使用期限。青島的這部分土地在到期后又重新簽訂了土地使用合同，但沒有補(bǔ)交土地出讓金；而深圳的這部分地塊則有補(bǔ)交地價(jià)的規(guī)定。根據(jù)《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》，到期房地產(chǎn)申請(qǐng)續(xù)期的，在剩余年限(國(guó)家規(guī)定的最長(zhǎng)土地使用年限減去已使用年期)范圍內(nèi)約定年期的，補(bǔ)交地價(jià)數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價(jià)的35%，并按約定年期一次性支付；或按年支付土地租金，標(biāo)準(zhǔn)由深圳市國(guó)土管理部門定期公布。此外，深圳還規(guī)定，到期房地產(chǎn)不辦理續(xù)期手續(xù)或申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，原有劃撥土地使用權(quán)消失，其土地使用權(quán)無(wú)償收回，而地上建筑物、構(gòu)筑物按建造成本折舊補(bǔ)償。筆者以為，青島的做法，將嚴(yán)重?fù)p害政府的利益。因?yàn)楹罄m(xù)到達(dá)使用期限的商業(yè)用地，將一樣會(huì)要求免費(fèi)續(xù)期，遺患無(wú)窮；而深圳的做法，值得借鑒。

對(duì)土地使用權(quán)到期的住宅建設(shè)用地收取土地年租金的有償續(xù)期方式，好處如下：一是使地方政府繼續(xù)獲得相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政收益，使土地財(cái)政具有可持續(xù)性。二是表明土地所有權(quán)仍真正屬于政府，體現(xiàn)了土地所有權(quán)的公有性質(zhì)。三是將有效遏止開發(fā)商囤地囤房和房地產(chǎn)投機(jī)，減少房地產(chǎn)資源閑置浪費(fèi)。因?yàn)椋_發(fā)商囤地囤房和房地產(chǎn)投機(jī)，意味著土地的可使用年限減少，房地產(chǎn)的價(jià)值將降低。扣除土地可使用年限減少而導(dǎo)致的價(jià)值降低，開發(fā)商囤地囤房和房地產(chǎn)投機(jī)所獲土地增值收益將很少，甚至為負(fù)。四是土地年租金隨土地價(jià)值的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，可使政府獲取土地增值收益，從而有效降低貧富分化的程度。

當(dāng)國(guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化完成，所有的國(guó)有建設(shè)用地對(duì)使用者無(wú)限續(xù)期，即使用者擁有無(wú)限期的使用權(quán)，國(guó)家按年收取土地年租金，并制訂政府收回土地使用權(quán)的程序和辦法。

（四）開征城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的物業(yè)稅

物業(yè)稅的征稅范圍不僅應(yīng)包括城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，而且應(yīng)包括屬于城郊規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村。當(dāng)農(nóng)民從農(nóng)村遷出戶籍而去城鎮(zhèn)落戶的時(shí)候，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民在申請(qǐng)城鎮(zhèn)保障房的同時(shí)，必須退出其在農(nóng)村的宅基地。這是因?yàn)?，一個(gè)人不能既在農(nóng)村享受具有一次性保障性質(zhì)的宅基地分配，又在城鎮(zhèn)二次享有保障房待遇。對(duì)于不申請(qǐng)城鎮(zhèn)保障房的進(jìn)城落戶農(nóng)民，當(dāng)然可以同時(shí)保有農(nóng)村的宅基地。但當(dāng)他們?cè)谫?gòu)買城鎮(zhèn)商品房后，他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地及住房，應(yīng)被納入擁有的總體房地產(chǎn)數(shù)而交納相應(yīng)的物業(yè)稅。這樣就可以用經(jīng)濟(jì)而不是行政手段引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民逐步放棄農(nóng)村的宅基地。［11］（P226）為防止建設(shè)用地向少數(shù)人過分集中，可征收差額累進(jìn)物業(yè)稅。

（五）推進(jìn)和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革

對(duì)偏遠(yuǎn)的純農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)村，堅(jiān)持《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中“完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”的政策，即：加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)；現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，直至國(guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化完成。因?yàn)?，如果農(nóng)村土地的自由交易超前于城鎮(zhèn)化進(jìn)程與戶籍制度改革，就會(huì)造成失地農(nóng)民進(jìn)退兩難的困境，從而加劇城鎮(zhèn)化階段經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的結(jié)構(gòu)摩擦與社會(huì)失衡。［8］在這一過程中，必須從財(cái)政金融政策上鼓勵(lì)農(nóng)村土地向留守的農(nóng)戶集中，而不是向工商資本集中，這樣才可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村留守農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和縮小城鄉(xiāng)差距。當(dāng)國(guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化完成，則撤消農(nóng)村集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地的全面國(guó)有化。由縣（市）級(jí)政府與農(nóng)民簽訂農(nóng)地承包合同，賦予農(nóng)民“農(nóng)地永佃權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社集體由所有者變?yōu)閰f(xié)助監(jiān)管人。［12］賦予農(nóng)村土地使用者與城鎮(zhèn)土地使用者同等的法律地位和市場(chǎng)主體地位，農(nóng)民可以自由交易土地的承包權(quán)。為防止土地過度集中，可規(guī)定個(gè)人承包土地?cái)?shù)量的上限。

總之，作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家，我國(guó)的土地制度及其管理制度改革必將是一個(gè)漸進(jìn)衍變的過程，其最終的方向是城鄉(xiāng)土地的所有權(quán)實(shí)行單一的國(guó)有化，使用權(quán)則實(shí)行私有化，以統(tǒng)一土地使用者的市場(chǎng)地位，賦予土地使用者同等的產(chǎn)權(quán)，在符合用途和規(guī)劃管制的前提下，城鄉(xiāng)土地使用權(quán)均可自由流轉(zhuǎn)，以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。此一制度設(shè)計(jì)很好地尊重和考慮了對(duì)現(xiàn)行土地制度的沿襲，比土地私有化更具有可行性。

注釋：

①國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）.2014/03/16.

②2013年7月，中國(guó)社科院發(fā)布《城市藍(lán)皮書》稱，目前我國(guó)東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元和10.6萬(wàn)元，全國(guó)平均為13.1萬(wàn)元/人。

③國(guó)土資源部2014年2月11日發(fā)布的2013年國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)土地出讓收入總金額達(dá)4.1萬(wàn)億元，刷新了2011年土地出讓金收入3.15萬(wàn)億元的歷史高位。財(cái)政部2015年3月24日公布：2014年全國(guó)土地出讓收入42940.30億元，同比增長(zhǎng)3.1%。

④根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，2004年全國(guó)土地出讓收入5894億元。

⑤根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2012年，全國(guó)土地出讓收入28886.31億元，其中，成本補(bǔ)償性開支22881.84億元，占總收入的79.21%；2014年，全國(guó)土地出讓收入42940.30億元，其中，用于征地拆遷補(bǔ)償、土地出讓前期開發(fā)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民等成本性支出33952.37億元，占總收入的79.07%。

［1］周其仁.征地的“征”字是明明白白強(qiáng)制行為，何其了得［N］.經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2012-09-29.

［2］劉守英.城市化進(jìn)程中的土地增值收益分配［J］.中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)，2011，（12）.

［3］趙燕菁，管清友.為什么堅(jiān)持土地財(cái)政［J］.商界(評(píng)論)，2014，（8）.

［4］賀雪峰.城市化的中國(guó)道路［M］.北京：東方出版社，2014.

［5］賀雪峰.地權(quán)的邏輯［M］.北京：東方出版社，2013.

［6］黃河.兩個(gè)城中村改造項(xiàng)目 數(shù)十億萬(wàn)富豪誕生——非暴力拆遷的深圳樣本［N］.南方都市報(bào)，2010-02-03.

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［8］華 生.直 面 土 地 私 有 問 題［EB/OL］.http://huashe ngblog.blog.163.com/blog/static/1068868452014112293526 341/.

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