基層政府治理能力建設：要素、困境、契機與思路

許才明， 邱俊欽

（1.浙江中醫藥大學，浙江杭州 310053；2.江西財經大學，江西南昌 330013）

基層政府治理能力建設：要素、困境、契機與思路

許才明1， 邱俊欽2

（1.浙江中醫藥大學，浙江杭州 310053；2.江西財經大學，江西南昌 330013）

基層政府治理能力包含基層政府現代治理體系的構建力，內外有限資源的優化力，與治理環境關系間的調適力，高效優質公共產品與服務的供給力以及靈活貫徹實施上級政策的執行力等基本要素；在提升治理能力的建設過程中面臨著體制、財政、民主等方面的困境；治理和法治新時代的開創，基層政府行政管理體制改革的新探索以及系列“新政”在鄉村的推行為基層政府治理能力的提升提供了新的契機；面對機遇和挑戰，基層政府治理能力提升的思路包括構建基層政府現代的內部治理體系、合理發揮政府的“主導”和“引導”功能、加快基層信息化建設步伐以及營造積極健康的治理環境。

基層政府；治理能力；治理體系

完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化是我國未來很長一段時期的建設目標。作為我國政府層級系列中處于基層地位的縣鄉級政府，它們的治理能力如何將直接影響這一目標能否順利實現。本文正是在基于這樣一種背景下對我國的基層政府治理能力的要素、困境、契機和出路作出的思考，在研究過程中論文所指的基層政府有相對偏重于以農業型為主要特征的縣鄉兩級政府的傾向。

一、基層政府治理能力的要素構成

就政府治理能力而言，到目前為止學界并沒有形成一個統一或權威的概念。如有學者把它歸納為政府的公共精神或“公信力”、依法行政的“責任能力”、“執行能力”、“監督能力”和“服務能力”等五個方面[1]，也有學者把治理能力建設定位在社會動員與政治整合、資源汲取與利益分配、關系協調與國家穩定三個方面[2]，由于篇幅所限，這里不再一一列舉。在充分借鑒現有研究成果的基礎上，結合基層政府自身的特點，我們認為，基層政府治理能力的本質內涵是指縣鄉兩級政府為滿足各類治理主體共性化與個性化需求所具有的效力和潛能。這種能力至少包含以下五個方面的基本要素。

1.基層政府現代治理體系的構建力

“國家治理過程是國家治理體系不斷順利運轉的一個動態的過程，是各類國家治理主體在國家治理過程中有效履行自身功能的過程。”[3]政府治理體系和治理能力實質是一個有機的統一體，治理體系現代化的構建為治理能力現代化的建設提供了制度上的保障；反之，治理能力現代化的提升又為現代治理體系的構建提供了最根本的內在動力。加強政府治理能力建設的根本目的就是要構建高效的現代政府治理體系，而政府治理現代體系的構建和運轉則需要一種動力來推動，尤其是一種長期有效的內部動力。治理體系和治理能力作為一對相互制約和影響的辯證關系，作為政府能力中最為基礎性的治理能力，實質已成為基層政府實現治理體系現代化最根本的構建力。

2.內外有限資源的優化力

任何層級政府的治理都必須依托一定的資源，既包括有形的人、財、物，也包括無形的信息、空間甚至各種社會關系，但任何組織在有限的時空內所能擁有的資源都是有限的。當前的發展趨勢是，政府治理內容和范圍越來越廣泛，治理主體越來越多元化，治理標準越來越高。面對這些發展趨勢和挑戰，對于政府尤其是各種資源相對匱乏的基層政府來說，如何有效吸納、整合和優化內外資源，提升其治理水平，成為其治理能力強弱的一個極其重要的考量。

3.治理環境關系間的調適力

行政環境與行政管理之間是一種相互聯系、相互制約的關系。科學有效的政府必將優化外在的治理環境，而良好的治理環境也必將促進政府治理水平和效率的提高。對于基層政府治理來說，其外在的環境不僅僅包括廣大的鄉村，還與其他層級政府一樣所面對的現代社會帶來的一切急劇變化的環境，包括政治、經濟、文化、社會、生態等各個方面的變化和挑戰。只有不斷調整、適應和適當改變外在環境，才有利于政府治理效果的提升。

4.高效、優質公共服務與公共產品的供給力

美國學者萊斯特·塞拉蒙（Lester M. Slamon）認為，治理就是被認為是實現公共服務效益、效率和公平的基本工具，是具有超越“公”與“私”二元結構的、社會網絡體系化的策略創新[4]。政府治理的終極目標就是為了更好地滿足民眾的個性化需求，建立一個相對意義上的“人本社會”。因此，對于基層政府來說，它必須持續不斷地為包括政黨、政府自身、社會組織、市場以及個人等各類治理主體提供更加優質高效的的公共產品和公共服務。

5.靈活貫徹上級政府公共政策的執行力

里格斯認為，過渡社會公共行政的重疊性和異質性特點必然導致其整個系統行政的形式主義。[5]中國作為一個典型的由“農業社會”和“工業社會”的“過渡社會”，政府執行力問題始終是困擾政府治理能力提升的一個頑癥。對于基層政府來說，執行成為其政府的突出職能，如何創造性地執行上級制定的公共政策，避免各類政策出現形同虛設、徒有虛名的現象已經成為基層政府一個亟待解決的重要課題。

二、基層政府治理能力建設面臨的困境

在我國推進政府治理能力建設的進程中，必將面臨“社會主義認同、社會分配、社會輿情和非傳統安全等四個方面的挑戰”[6]，這是任何一級政府在進行現代化治理體系和治理能力建設中面對的共性問題。就基層政府而言，其面臨的困境突出表現在以下幾個方面。

1.體制困境

在我國，韋伯式的官僚制（科層制）一直都未能有效建立。美國學者蓋伊·彼得斯提出，“政府所面臨的問題是建立韋伯式的和規則式的官僚體制”[7]。這里的政府就是指發展中國家的政府，顯然也包括中國在內。在我國無論是市管縣體制還是“鄉政村治”的改革都存在一個突出的通病，即目標理想化，手段簡單化，過程形式化，從而導致改革往往半途而廢甚至背道而馳。例如，“市管縣”體制在實際運行中擴大了市級政權的“勢力范圍”，直接或間接加劇了市縣之間對本屬于縣域內有限資源的爭奪和沖突，從而導致了行政成本高、效能低下的狀況；另一方面，市級政府也經常性地利用層級地位中的優勢，在截留上級政府下撥資源的同時，還變成了縣域經濟事實上的“抽水機”。[8]所以，在堅持韋伯式官僚制基本原則和精神內涵的基礎上，結合中國的實際以進一步完善我國的行政管理體制建設成為當前及今后相當一段時間的艱巨任務。

2.財政困境

根據國家審計署公布的數據顯示，截至2013年6月底，縣、鄉兩級政府負有償還責任的債務分別為39573.60億元和3070.12億元，政府負有擔保責任的債務分別為3488.04億元和116.02億元，政府可能承擔一定救助責任的債務分別為7357.54億元和461.15億元。[9]按照當時全國2853個縣級單位，41040個鄉級單位來推算，每個縣級政府和鄉級政府負有償還責任的債務分別高達13.87億元和748.08萬元。由此可以，目前我國很多基層政府，尤其是中西部次發達地區的基層政府財政基本由“吃飯財政”變成了“要飯財政”。 客觀來說，我們在肯定農村經濟社會取得成績的同時，也不能不承認近些年基層政府的債務不僅沒有得到有效化解，甚至還有愈演愈烈的趨勢。沉重的債務成為制約基層政府治理能力提升的一個最為直接的因素。

3.民主困境

基層民主（鄉村民主）本是加快我國民主進程的試驗地，成為推廣和普及中國特色民主的前沿陣地。村民自治制度的確立始于20世紀80年代初，鄉級政府與村民委員會的權力關系及法律地位是由1982年《憲法》及1987年《村民委員會組織法（試行）》來確立的。轟轟烈烈的基層民主運動的確為我國基層民主的發展帶來了全新的面貌，在實踐中也取得了可喜的成績。對此不少學者興奮有加，“既然我們可以選出自己信任的村長（村委會主任），為什么我們不可以選出自己信任的鄉長、甚至縣長呢？”[10]但時至今日，基層民主的實際走向和成效并沒有完全朝著我們既定的目標前行，“四民主、三自我”僅僅是一種美好的制度設計，甚至一些“民主異化”現象也在不少鄉村長期存在，農村的基層民主仍然無法擺脫諸多理論和現實上的困境，諸如村委會選舉“亂象”、“兩委”關系緊張、村干部貪污腐敗侵害村民利益、因利益矛盾導致的村莊暴力等等。[11]基層民主在很大程度上由“制度理想”步入了“實踐困境”。

三、基層政府治理能力建設的新契機

當前，我國的政治、經濟、文化、社會、生態等各個方面都已進入一種“新常態”，基層政府治理能力建設在面臨著困境和挑戰的同時，也迎來了一系列新的發展契機，其中影響最大的機遇有以下幾個方面。

1.治理和法治新時代的開創

由“管理”到“治理”，意味著國家與社會間的一個新時代的轉變。從人類歷史發展的角度看，國家與社會的關系大致經歷了專制（Autocracy）、統治（Dominate）、管制（Regulation）、管理（Government）以及治理（Governance）等幾個階段。在我國，前三個階段經歷了很長的時期，進入新世紀以來，我們黨和國家進一步探索并理清了國家和社會間的關系。“社會管理”一詞2002年首次在黨的十六大報告中提出，自此社會管理成為我國各級政府進行職能轉變的一項重要任務和內容。 隨著社會的發展，國家與社會的關系也在發生深刻的變化，它們間的關系也不斷得到審視和修正。“國家治理”在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中得到了確認和體現，并把實現國家治理體系和治理能力現代化作為未來的重要建設目標。與此同時，治理能力的建設需要得到有效制度的保障，尤其是要確保憲法等法律法規在治理建設中的地位和作用。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這與以往的“依法治國”相比，既是一種繼承，更是一次創新和發展，因為它突出了依法治國的“全面性”和“依憲治國與依憲執政”的重要思想。可以說，當前我國已真正步入“治理和法治”建設的新紀元，這將為基層政府治理能力的建設在理念和制度上提供新的發展機遇和保障。

2.基層行政管理體制改革的新探索

要加快基層政府治理能力的提升，需要有科學優化的現代行政管理體制。目前，我國政府管理體制的改革呈現出了前所未有的寬度和深度，直接或間接為基層政府治理能力建設產生了重要影響。如，行政審批權力下放、省直管縣體制改革、事業單位及公務員制度改革，等等。這里僅僅以管理體制中最為核心和關鍵的要素——公務員制度改革為例，現代公務員制度建設是一個系統工程，其根本目標就是要建立一套組織滿意、公職人員滿意、民眾滿意的“三滿意”制度，在“入口”、“管理”和“出口”三個環節建立科學的制度。十八屆三中全會的《決定》明確提出，要深化公務員分類改革，加快建立專業技術類、行政執法類公務員和聘任人員管理制度。《行政執法類公務員管理暫行辦法》和《專業技術類公務員管理暫行辦法》這兩個重要文件事關包括廣大基層在內的全國720多萬名公務員切身利益。在這一精神指導下，基層公務員的改革也向縱深發展，2014年12月2日中央全面深化改革領導小組會議審議了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，決定在職務之外開辟職級晉升通道。這一改革就為基層政府的治理從制度設計上提供了人員隊伍保障，也為基層政府治理能力的提升提供了人力資源支持。

3.系列“新政”在鄉村的推行

對于我國那種夾雜著傳統與現代，甚至傳統元素多于現代元素的轉型社會而言，其社會治理的難度和復雜度是難以想象的，尤其是資源相對匱乏且分布不均的廣大鄉村尤為如此。為了解決這一系列棘手的問題，近年來黨和國家也一直以實施各種政策為手段，以提升政府治理能力為目標進行了積極的探索并已初顯成效，如新農村建設、新型農村合作醫療、新型城鎮化、農村土地流轉新政策，等等。鑒于篇幅的限制，我們僅僅以“新型城鎮化”為例作一定的分析。自新中國成立以來，尤其是改革開放后我國的城市化水平明顯加快，但城市化質量低下也是一個不爭的事實，人口增長過快、資源短缺、環境破壞嚴重、城鄉發展差距拉大等一系列城市問題也隨之而來。為了有效解決這些問題，黨的十八屆三中全會提出要“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化……促進城鎮化和新農村建設協調推進”。2015年《政府工作報告》也提出，要著力縮小城鄉差距，加快推進城鄉發展一體化，加快形成與城鄉發展一體化相適應的體制機制和政策體系。這些“新政”的推行無疑意味著我國基層政府將在國家建設中擔負起更加重大的責任，同時也為縣鄉兩級政府治理能力的提升提供了更為廣闊的舞臺。

四、基層政府治理能力建設的新思路

基層政府治理能力建設如何化解困境，抓住機遇，加速基層政府治理能力的提升，我們認為當前需要做好以下幾個方面的工作。

1.構建基層政府現代的內部治理體系

治理體系與與治理能力是一對相互依存、相互制約的關系，科學的治理體系是治理能力建設的外在保障，而治理能力的提升又是促進現代治理體系的內在動力。對于基層政府來說，內部現代治理體系的構建需要正確處理好四個方面的關系。一是處理好政府與黨組織、政府機關與事業單位、政府與人大政協以及政府內部各職能部門間的關系，準確定位自身職能，優化人員結構；二是處理好現有的“市管縣”體制，加快省直管縣體制的改革步伐；三是處理好縣鄉政府體制間關系，作為縣級政府需要讓本屬于鄉級政府的職責權限回歸到最基層的政府，從而使鄉鎮政府成為一級真正獨立完整的政權；四是處理好“鄉政村治”的關系，徹底走出基層民主日益陷入的“實踐困境”，從而為公民社會的建立創造條件。總之，基層政府的內部現代治理體系應該包括以下基本元素，即治理主體多元、目標明確、隊伍專業、部門健全、職責清晰、功能完善、運轉有序、評價體系科學。

2.合理發揮基層政府的“主導”與“引導”功能

對于政府的基本作用，學界有“主導”和“引導”之爭，我們認為這兩種作用是無法割裂開來的，需要根據不同的發展時期和不同領域來突出其中一方面的功能。如在公共產品和公共服務的方面，政府在相當的一段時期內仍然需要充當“主導”角色。“中國社會的穩定，經濟發展的推進和政治發展的維護，首先要看鄉村能不能發展。從某種意義上講，一個處于現代化之中的超大社會的鄉村發展，重要還在于政府在鄉村推行改革的能力。”[12]但是我們不能讓“主導”成為“主宰”，尤其是在“治理”時期，政府在很多領域都必須充分發揮其“引導”功能。比如政府要創造有利條件，進一步拓展公民和社會組織參與的途徑和渠道，積極引導它們參與國家治理，從而促進治理主體的多元化。

3.加速基層政府信息化建設步伐

在傳統的管理方式中，“紅頭文件”以及“面對面辦事”成為一種常態，但是這種管理方式與現代信息社會和公民的利益訴求格格不入，這就需要使用新的技術手段從而徹底改變原有的管理方式。目前，我國鄉村地區信息化還處于較低水平是一個不爭的事實，截止2015年6月，我國城鎮地區和農村地區互聯網的普及率分別為64.2%和30.1%，相差34.1%。[13]在電子政務方面，縣（市）級政府網站績效平均得分為52.34分，國際化水平僅為8.40%，與省級政府網站平均得分66.95%、國家化水平達37.74%相比也還存在較大的差距。[14]作為所處區域基本為農村的基層政府，需要加大對信息化建設的投入，提高互聯網普及率和網民的數量與質量，從而建立起包括公務網、公眾網、信息、政府微博、政府微信等政府公眾網絡平臺（G—C）等為基本內容的電子政務平臺，為基層政府治理能力的建設提供技術方面的保障。

4.營造積極健康的治理環境

一是要推廣、普及并內化現代善治的基本價值。只有現代善治為主要內容的核心價值體系內化于各類治理主體并體現在各種規則和程序設計之中，從而得到國民和官員普遍認同和自覺踐行核心價值體系,[15]這樣才有可能讓透明、參與、法治、回應、責任、公正、包容、效益、廉潔、和諧等現代治理基本理念深深于扎根基層成為現實；二是要是使全社會形成“全民創業、萬眾創新”的氛圍。“全民創業、萬眾創新”的國家愿景對于基層政府治理能力的建設有著極其重要的直接影響。治理能力實質也是國家和政府能力的一種發展和創新，治理能力建設更是一種理論與實踐有機結合的創新，需要創新人才的踐行、創新理念的引導、創新機制的推動、創新技術的支持以及創新成果的保障。

基層政府治理能力建設是一個復雜且長久的系統性工程，需要做好頂層設計，也需要在實踐中不斷加以踐行和摸索。隨著時代的發展和基層社會內外部需求的變化，基層政府治理能力的基本要素、面臨的困境和發展機遇也會出現新的變化，這也要求我們根據這些變化相應地采取切實有效的建設措施。

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[2] 馬雪松. 論國家治理體系與治理能力現代化制度體系的功能建構[J].南京師大學報（社會科學版），2014，（4）：35-41.

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[12] 塞繆爾·P·亨廷頓.變動社會中的政治秩序[M].北京：三聯書店，1988：345.

[13] 中國互聯網絡信息中心.第36次中國互聯網絡發展狀況統計報告[EB/OL].[2015-07-25]. http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201507/t20150722_52624.htm.

[14] 2014年試點縣（市、區）政府網站績效評估結果發布[EB/OL].[2015-07-26].http://www.echinagov.com/news/press/39507.html.

[15] 何增科.理解國家治理及其現代化[J].馬克思主義與現實，2014，（1）：15.

（責任編輯：閆衛平）

Construction on Governance Capability of the Basic-level Government: Factors,Dilemmas, Opportunities and Measurements

XU Cai-ming1, QIU Jun-qin2

（1. Zhejiang Chinese Medical University, Hangzhou 310053, China;2. Jiangxi University of Finance and Economics, Nanchang 330013, China）

The governance capability includes these abilities: to build a modern governance system, to optimize the limited resources, to adjust the relationship between itself and the environment, to provide the efficient, high quality public goods and services, and to execute the higher-level public policy flexibly. There are several dilemmas for improving governance ability, such as system, finance and democracy. At the same time, the construction of governance capability will meet some opportunities, such as the initiation of law era, the exploration of administrative system, and the execution of "new polices" in the countryside. With opportunities and challenges, there are measurements for basic-level government, such as building the new governance system, performing the government's leading and guiding functions correctly, accelerating the countryside informatization and creating a positive environment.

Basic-level Government; Governance Capability; Governance System

2015-08-25

2014年國家社科基金年度項目《民族鄉政府治理能力現代化研究》（批準號：14BMZ008）；2012年度教育部人文社會科學研究青年基金項目《“十二五”時期我國中部地區民族鄉（鎮）政府社會管理能力建設研究》（編號：12YJC850024）；2013年度江西財經大學校級重點課題《我國農村散雜居地區社會管理能力水平測度研究》，以上課題立項者均為許才明。

許才明（1973-），男，江西贛州人，浙江中醫藥大學人文社會科學學院管理系教授，博士，江西財經大學行政管理、MPA碩士生導師，主要從事民族鄉等基層政府治理方面的研究；邱俊欽（1989-），男，江西贛州人，江西財經大學現代經濟管理學院教師，主要從事政府治理方面的研究。

D63

A

1671-6973（2015）05-0036-05