關于職務犯罪所涉“工作經費”的性質分析

劉濤濤　姜明剛

案名：李某某等人貪污罪案

主題：

關于職務犯罪所涉“工作經費”的性質分析

內容摘要：人民檢察院在職務犯罪偵查與審查起訴中，對涉案所謂“工作經費”的性質認定與法律評價一直存在較大的爭議，而對此適中裁量又是正確定罪量刑的重要因素，值得深入研討。文章以一例涉農資金貪污案為視角，在簡要介紹了本案基本案情和裁決結果，以及引述了司法機關的法律評價之后，重點對司法機關就涉案“工作經費”性質的認定進行了研討性的深入分析，進而予以比較研判，最終希望有益于該問題的深入認識。

關鍵詞：職務犯罪 工作經費 法律評價 性質分析 適中裁量

【本案基本案情】

2011年，西南地區某市開展農村三格式廁所改建專項惠民工程。按照相關文件規定，由分得補貼指標的村委會“物色”改廁施工老板，并與其直接簽訂施工合同;該專項補貼資金由市、區財政統籌后，按照市、區、鎮、村財政的撥款程序依次下撥，最終由村委會與改廁施工老板結算。由此，該市某區某鎮人民政府分管該項工作的鎮領導李某某在與該鎮政府承辦該項工作的業務部門負責人牛某某商議后，由牛某某事先分別召集欲分配給補貼指標的兩個村委會的書記、主任，及其所推薦的改廁施工老板，商定以“多報少做，配合做好虛假申報資料和開具做賬發票”的方式，合計套取了12萬余元[1] 的政府改廁專項補貼資金。之后，兩個村的改廁施工老板各自從中分得1.94萬元的所謂“活動經費”，并將剩余所套取的資金在以“施工工程費”的名義“簽領”后，交回該鎮政府承辦該項工作的業務部門的具體工作人員鄒某某;鄒某某又按照李某某、牛某某的具體安排，從兩個改廁施工老板按要求“交回”的套取資金中分別拿給兩個村委會各8000元的所謂“工作經費”[2];最后剩余5.2萬余元的套取資金，鎮政府的李某某從中分得1.8萬元，牛某某從中分得1.8萬元，鄒某某從中分得1.6萬余元。上述錢款均被各自用于其日常生活開支。最終，原本兩個村所申報的700戶改廁計劃，真正施工建設的不足1/2;市區統籌的49萬元的專項補貼資金，有超過1/4的部分被涉案鎮、村干部及改廁施工老板以“勞務辛苦費”、“工作經費”、“活動經費”等名義“蠶食”式的予以套取、私分。

【判決結果】

當地人民法院在經過了近8個月的審理之后，未將本案兩個村委會各自分得的8000元所謂“工作經費”認定為共同貪污金額，并結合本案其他受賄犯罪情況、主從犯情況、自首及如實供述情況、退贓情況、認罪態度等全案情況綜合裁量，判決被告人李某某犯貪污罪，判處有期徒刑5年6個月，并處沒收財產5000元;犯受賄罪，判處有期徒刑5年，并處沒收財產5000元;決定執行有期徒刑7年6個月，并處沒收財產10000元。另外，對扣押在案的其違法所得贓款7.8萬元依法予以沒收。判決被告人牛某某犯貪污罪，判處有期徒刑1年3個月;犯受賄罪，判處有期徒刑1年;決定執行有期徒刑2年，宣告緩刑3年。判決被告人鄒某某犯貪污罪，判處有期徒刑2年，宣告緩刑3年。判決被告人葛某某犯貪污罪，判處有期徒刑1年6個月，宣告緩刑2年。另外，對上述三名被告人扣押在案的各自違法所得贓款依法予以沒收。

【關于本案“工作經費”的爭議】

（一）檢察機關對本案“工作經費”的法律評價

當地人民檢察院的職務犯罪偵查部門和公訴部門在相應的《起訴意見書》、《起訴書》中，對本案兩個村委會各自分得的8000元所謂“工作經費”的性質均未做明確的法律評價，但從移送審查起訴和提起公訴時，兩部門所認定的本案貪污總金額（即共同貪污金額）的拆項與總和計算情況來分析，其均將本案兩個村委會各自分得的8000元所謂“工作經費”認定為具有貪污屬性，并將其作為共同貪污金額來予以法律評價。由此，檢察機關對該所謂“工作經費”持以法律的否定性評價。

（二）審判機關對本案“工作經費”的法律評價

當地人民法院對本案“工作經費”的性質作出了較為明晰的法律評價。當地人民法院認為，本案兩個村委會的村干部不是國家工作人員，且具體參與了本村的廁改工程，付出了一定的勞動，理應獲得工作報酬，故支付給兩個村村干部的工作經費合計1.6萬元不應計入貪污數額。由此，審判機關對該所謂“工作經費”持以法律的肯定性評價[3]。

【裁判理由之法理評析】

（一）檢察機關對本案“工作經費”性質的法理分析

人民檢察院對本案所涉“工作經費”認定具有貪污屬性，可能是基于以下幾個因素的考慮：一是，從案發背景來分析。本案涉案事項是農村三格式廁所改建工程，屬于政府的專項惠民工程。相關文件明確要求，所有專項補貼資金必須“專款專用”，不得截留、挪用。也就是說，政府開展該項工程并未安排專門的“工作經費”，更不應以此推論，以每項政府工程均應安排“工作經費”為由，而可以截留、套取的方式來“籌集”工作經費予以發放。二是，從資金屬性來分析。本案“工作經費”均來源于政府的專項補貼資金，具有明確的“專項”屬性。那么，對于政府專項補貼資金中每一分錢的具體使用都必須有相關文件或實施細則的“明文性”規定，不得對此“人為解釋”或“主觀臆斷”;反言之，可謂“文無明定不可得”的約束。三是，從決定主體來分析。對本案兩個村委會各分給8000元所謂“工作經費”的決定，是由鎮政府分管該項工作的鎮領導及具體承辦業務部門的負責人二者“一拍即合”做出的，并未通過鎮黨委會議或鎮政府辦公會議的集體研究決定，或者鎮黨委書記、鎮長的批準。檢察機關據此認為，即便作為鎮政府領導成員之一的個人也是無權單獨決定政府專項補貼資金的“任意”使用方式。四是，從獲取方式來分析。本案的“工作經費”是在鎮、村干部及改廁施工老板“配合”做好需虛假材料的申報和在政府財政上套出資金后，以改廁施工老板領取改廁工程款的名義“變現”后，再“交回”鎮干部;最后由鎮干部按照事先的“約定”，再將其中的所謂“工作經費”下發給村委會。這種看似依“層級”開展工作的方式，恰恰因為獲取方式的違法性這個前提，進而使得各方的行為“變質”為了共同貪污的行為。五是，從使用去向來分析。本案村委會所分得的所謂“工作經費”被村委會各成員悉數私分，并將其用于各自的日常生活開支;本案案發后，村委會相關干部大都各自向當地紀委的“廉政賬戶”退出了此“非法”所得。也就是說，村干部自身的“退贓”行為也證實了其套取方式下所獲取的專項補貼資金的非法性。

（二）審判機關對本案“工作經費”性質的法理分析

人民法院對本案所涉“工作經費”認定不具有貪污屬性，可能是基于以下幾個因素的考慮：一是，從案發背景來分析。本案的涉案事項雖然屬于政府的專項惠民工程，相關文件也的確要求“專款專用”，但不應“僵硬”的認為，給村委會干部發“工作經費”就不屬于“專款專用”的范疇，村委會干部確實為本村的改廁工作付出了自己的勞務，理應獲得工作報酬。二是，從資金屬性來分析。如果以前述“應當獲得”為前提，那么村委會干部所獲取的“工作經費”則必須是具有專項補貼資金的屬性，否則“文不對題”。三是，從決定主體來分析。給村委會干部發放“工作經費”的決定是當時分管該項工作的鎮領導做出的，在村委會干部及一般公眾看來，具有相應職權職責的鎮領導做出的決定在沒有“更高效力”的相反決定下，就是其代表鎮政府做出的“正式”決定，理應是合法、有效的。與此同時，要求作為“下級”的村委會或者一般公眾來區分其決定是“職務性”決定，還是其“假借”職務之“外殼”而做出的“個人意志”，顯然是“過高”的要求。四是，從獲取方式來分析。通過“套取”來獲得“工作經費”的方式從形式上來看，確實具有一定的非正當性，但司法裁量也不可罔顧現實中此類政府工作的實際狀況，對于“工作經費”該安排但又不明文安排，是否“倒逼”具體承辦相關工作的鎮、村干部以“非正當”的方式來謀取“正當”的應得利益。五是，從使用去向來分析。村委會干部為改廁工作付出辛苦的勞務，理應、也有權利對由此獲得的“工作經費”回報“任意”使用，并不應將“其被用作個人日常生活開支”就反證其是貪污行為的“典型”表現。

（三）本案“工作經費”性質的適中裁量

基于前文所述本案所涉“工作經費”各相關因素，應該說各方皆有各方的道理，這就需要縱深一步探討幾個相關的“前提性”問題：一是，政府改廁專項工作的實施方案是否制定周密，是否為各種可能出現的“例外情況”皆制定了必要的應對預案。二是，改廁專項資金的補貼標準確定的是否科學、合理。雖然是政府性工程，但客觀上依然需要市場化運作，那么在政府公益和市場利益之間是否通過價格的確定做到了利益平衡，即在確定政府補貼標準之時，是否考慮了平等市場主體之間的內在基本要求。三是，作為基層自治組織的村委會及其村干部，在改廁專項工作中所付出的勞務是否應該得到補償，是本應依法“義務”的“協助”[4]，還是自身處理村集體自治事務，可以“有償”的“服務”。四是，雖然相關專項工程未明文規定可以從專項補貼資金中提取“工作經費”，是否就反向意味著不得“產生”工作經費。那么對現實中大量存在的“套取”工作經費的行為又該如何評價。從“實踐是檢驗真理的唯一標準”的角度來說，是否應引起政府各方面對現實狀況的關注與重視。五是，對于鄉鎮等基層政府中分管某一方面工作的領導所做出的決定或安排，到底是“職務行為”的“有權表現”，還是“個人意志”的“有意假托”，下級或一般公眾如何分辨，相關的制度或實施細則是否應理出“邊界”。如此種種的關聯問題，讓決策者、裁判者、分析者、執行者等均難以“一言以蔽之”[5]。

但就本案而言，筆者認為，人民檢察院的前述考慮因素，似乎相較于人民法院“略勝一籌”。筆者承認村委會干部的辛苦付出，承認鎮領導的“良苦用心”[6]，更愿意尊重本案此類獲取資金方式在基層慣常使用的客觀實際，但“理解”終究不能代替“法綱”。一是，在相關專項工程文件中沒有明文規定可以從專項補貼資金中安排“工作經費”的前提下，就應當默認為該專項工程不得以任何方式安排專門的“工作經費”，更不得以“套取”的方式來獲取所謂的“工作經費”;除非相關文件對此有明確規定。二是，政府專項資金的“專款專用”，就意味著必須將其全部用于與專項工程密切相關的事項上;反之而言，恰恰因為內含“管理者”的角色，鎮、村干部就更不得于此當中獲取任何個人利益，這也是區分“裁判員”和“運動員”的內在基本要求。三是，“多報少做、做假賬、反向利益輸送”等等這些，其本身就是越規違法的行為，其本身就應當受到法律的否定性評價，即便目前相關政策存在一定的不合理性，也不得如此行為。四是，虛報2/3左右的工程量，流失四分之一左右的專項補貼資金，這與政府涉農惠民的初衷顯然是相背離的，使得真正的惠民工程無法落到實處。法律如果對于這樣的狀況予以“情有可原”，那么一兩個工程也許其損失是有限的，但長此以往，這樣的后果是無法估量和不堪設想的。由此，法律應當對此類“工作經費”做出否定性的評價。

注釋：

[1]其中一個村委會還從中再次“私自”截留、套取了1.94萬元的改廁專項補貼資金。

[2]兩個村委會均將該8000元所謂的“工作經費”數額不等的分給了各自村委會成員。

[3]恰恰由于審判機關的此種法律評價，使得本案共同貪污金額由10萬元以上變為了10萬元以下，繼而導致本案的量刑結果發生了“重大”變化，由應當在10年以上有期徒刑量刑變為了應當在5年以上有期徒刑量刑。

[4]我國《刑法》第93條及相關司法解釋，對村（居）委會協助鄉鎮人民政府開展“政府性”工作做出了相關規定。

[5]這可能需要政府各方面在相關方面“大有作為”，劃定“邊界”，以“陽光”曬之，相關各方面（包括司法機關）皆可便利的依規依法而行之。

[6]這里的“良苦用心”的含義包涵正反兩方面的內涵，但主要還是偏向正向意義的表達。畢竟從我國基層政府工作人員的主體素質、主流思想及主要實踐來分析，基層政府的主體基礎還是扎實、穩健的。