土地財政對我國產業結構升級的影響———基于產業間稅種差異和土地財政的視角

■國 亮 王一笑

一、引言

在過去的30多年，中國經濟的高速增長很大程度受惠于產業結構的不斷調整與升級。隨著我國進入經濟新常態，目前以高能耗、高污染的制造業為主的產業結構亟需轉變。產業結構優化和升級是未來中國經濟結構調整的主要任務，發展高端制造業和現代服務業是我國產業結構轉變的終極目標。

影響產業結構升級的因素很多，包括自然稟賦、投資結構、消費結構、技術選擇和外商直接投資等。目前學者從各方面（如對外經濟貿易、行業發展政策、研發創新、金融服務業發展、資本市場等）對變量與產業結構升級的關系展開了研究，并且得到了一定的建設性結論。國內外學者也從政府行為的角度對產業結構的影響進行了分析，這也是本文主要觀察的問題。國外學者的分析主要集中在政府征稅行為對廠商投資行為的影響方面，Young從地區間貿易壁壘的角度分析了中國地方保護主義對產業結構的影響，他的研究認為由地方保護主義導致的貿易壁壘對中國的產業結構產生了負面影響［1］。Bird&Smart分析了加拿大某些省用增值稅代替零售銷售稅對投資的影響，研究表明稅制改革的結果是增加這些省的機器和設備投資［2］。Simula&Trannoy分析了法國用增值稅代替職業稅的稅制改革對資本使用成本的影響，研究發現，用增值稅代替職業稅降低了資本的使用成本［3］。

政府在產業結構調整中的作用主要體現在兩個方面，一是通過制定產業政策，主動地引導產業結構調整；二是政府出臺的各項政策，如環境政策、財稅政策，也會對產業結構產生影響。

國內學者對政府行為中的稅收政策與產業結構關系展開了相關分析。李文分析了稅收政策對產業結構的影響，指出稅收政策能夠從供給和需求兩個方面影響產業結構［4］。曹海娟運用脈沖響應函數和方差分解對分稅制改革以來我國流轉稅、所得稅政策的產業結構調整效應進行經驗分析，結果表明產業結構對所得稅、流轉稅沖擊的響應軌跡基本相似，稅收政策對產業結構變動有影響，但其對產業結構調整的總體貢獻并不高［5］。儲德銀和建克成從總量與結構效應雙重視角實證考察我國財政政策對產業結構調整的實際影響，結果發現在總量效應方面，稅收政策有利于產業結構調整，而財政支出政策卻阻滯產業結構升級; 在結構效應方面，政府投資性支出和行政管理支出不利于產業結構調整［6］。張斌通過格蘭杰因果檢驗分析、協整檢驗分析發現，稅收政策對第一產業的影響不顯著，對第二產業的影響略顯著，對第三產業的影響最顯著，不過這些影響都具有滯后性［7］。在地方政府土地優惠對產業結構的影響方面，曹廣忠等研究涉及土地財政對產業結構的影響，但并沒有就兩者的關系進行深入研究［8］。陳志勇和陳莉莉通過分析發現稅收收入集權效應和土地房產財稅收入的分權效應促使我國產業結構中房地產業比重上升的作用機制是存在的，即土地財政會導致房地產膨脹［9-10］。孫克競通過面板數據分析發現，現行財政體制并非引發地方土地財政與產業結構失調問題的核心要素，但其也未分析土地財政與產業結構二者的關系［11］。

本文主要在總結已有文獻的基礎上，考察我國產業間稅種差異和土地財政（財稅制度）對我國產業結構的影響。我國現行的商品稅制，是針對不同的產業征收不同的產品稅，由于不同行業的產品稅稅基和稅率完全不同，因而導致了不同產業的產品稅稅負高低不一，這勢必會影響企業的投資行為，進而影響產業結構。另外，分稅制改革后，中央和地方財權與事權不對稱，地方政府廣泛依賴“土地財政”，預算軟約束使得地方政府可以便利地使用“土地”這一政策工具來招商引資，促進地方經濟擴張和GDP的增長，從而實現地方政府官員利益的最大化。不過，在“土地財政”和招商引資政策下，似乎產業結構也得到了轉換，如過去一直依賴于傳統加工業的東部部分地區，也逐漸建立了產業層次更高的企業。為此，本文將從理論模型角度和實證分析角度研究政府產業間稅種差異和政府土地財政制度這兩個方面對我國產業結構升級的影響。

二、財稅制度對產業結構影響的理論分析

經典投資理論以廠商利潤最大化為基本假設，其認為產業結構的調整主要取決于資本在不同產業之間的流動。因此，要實現產業結構優化與升級，實質上就是引導資本在產業間合理分布。而廠商利潤最大化假設決定了資本的逐利性，即資本會進入回報率最高的產業，但是在非完全市場經濟下（或者說有干預的市場經濟下），政府仍然可以通過其政治行為改變不同行業的資本回報率，政治行為可以是有意識的產業政策（如政府可以指定新興產業的優惠發展政策），也可以是無意識的制度安排（如調整不同行業的稅率，既包括行業內企業的營業增值稅率，也包括行業的出口退稅率），政府通過影響資本的使用成本，進而影響行業的資本回報率，最終來促進產業結構轉變。

此外，地方政府還可以通過財政行為來實施地方的產業發展戰略。在地方官員GDP考核和財政收入最大化的激勵下，地方政府從預算內獲得的收入（預算內收入一般只包含很小比例的賣地收入）難以滿足地方經濟擴張和基礎設施投資的需求，為此地方官員熱衷于從預算外獲得收入，目前地方政府的財政是存在預算軟約束的，即其對財政收入和財政支出有一定的自主權，這就使得地方政府熱衷于擴大土地這塊最豐厚的“蛋糕”來補充財政缺口。當然，政府在出讓土地過程中，除了獲取較大的財政收入外，還可以有自己的資源配置。政府可以一方面通過招標、拍賣、掛牌等出讓方式獲得巨額的財政收入，這些土地主要用于住房和商業服務區建設，另一方面以行政劃撥、協議出讓的方式招商引資、促進經濟增長，這些土地主要用于工業區建設。這最終就使得產業的投資成本和投資回報率發生差異，將改變地區的產業結構。

（一）基于產業稅率差的機制分析

經濟系統中有不同的產業，產業結構的優化目標是實現資本等生產要素在不同產業之間的合理分布，來實現整體經濟的健康發展。現在假設市場上存在一個唯一的廠商，不同產業的進入和退出成本為零，廠商在不同產業擁有一定資本存量的基礎上，考慮是否對某一產業進行投資。考慮一個無限期的模型，廠商的目標是最大化其投資收益，假設廠商的生產函數F(.)是一個連續可微的遞增和嚴格凹函數，為了簡單起見，暫時忽略勞動和其他投入要素，僅考慮存量資本和投資對廠商生產函數的影響，生產函數可以表示為：

設每個時期的貼現率為0＜r＜1，資本的折舊率為0＜δ＜1，廠商的產品價格為P，同時假設廠商單位資本存量的持有成本c＞0和單位投資成本g＞0，并假設廠商的初始資本存量K0≥0，在整個投資期內t∈［0,∞)，Kt≥0。根據上述假設，在不考慮稅收的情況下，則有廠商的投資決策如下：

狀態方程的含義是，廠商的純投資等于每期的投資減去折舊后的存量資本。現在假設政府對位于不同產業的廠商征收不同的產品稅，在我國的情況是對第二產業征收增值稅，對第三產業征收營業稅，對不同產業征收不同的產品稅會導致不同產業廠商稅負高低不一。盡管對于單個企業來說，短期內可能跨產業投資不易，但整體社會資本會向稅負低和國家支持的產業轉向。因此，下面針對不同產品稅的情況，可以寫出廠商投資于不同產業的目標函數。

1.征收營業稅的情況

營業稅是以企業的營業額為計稅依據的產品稅，繳納營業稅的企業購進原材料、中間產品和資本品所發生的產品稅不得抵扣。設營業稅的稅負率為τ，則征稅后的廠商的目標函數為：

根據動態經濟學理論，這個問題存在最優解，滿足最優解的一階必要條件：

要使廠商投資，則必須使其投入要素邊際收益等于其投入要素成本，設廠商的資本存量的持有成本為Ck，投資成本為CI，則有：

由此得出營業稅稅率提高會增加廠商資本存量的持有成本和投資成本，也使得整體社會資本會向稅率更優惠的產業轉移。

2.征收增值稅的情況

增值稅是以企業增值額為計稅依據的一種產品稅，我國增值稅實行抵扣制，企業購進的原材料和中間產品所發生的增值稅可以抵扣，2008年我國增值稅由生產型轉為消費型以后，企業購進的固定資產所發生的增值稅也可以全額抵扣。由于本文企業投資模型僅考慮Kt和It兩種投入要素，因此，在以下的模型中，僅考慮固定資產（即Kt）增值稅的抵扣問題。設增值稅的稅率為γ，同時假設增值稅的退稅率也為γ，則征收增值稅的廠商的目標函數為：

從上式廠商的資本存量持有成本關于增值稅稅率求導的符號不確定，這說明實行增值稅的產業，增值稅稅率對廠商資本存量持有成本的影響不確定，這一方面是因為增值稅實行抵扣制，能降低資本的持有成本;另一方面，增值稅并非完全可以抵扣，很多增值稅仍需要廠商自己承擔。對于投資成本則更多地取決于后一種因素。

以上分析表明，雖然不同產業的產品稅都會對投資成本產生影響，也即不論哪一種產品稅都會增加廠商的投資成本，但在不同的產品稅下，廠商的資本存量的持有成本并不相同。就我國來說，目前第三產業主要征收的是營業稅（2013年增值稅第三產業比重為0.2773，營業稅第三產業比重為0.7374），第二產業征收的主要是增值稅（2013年增值稅第三產業比重為0.7223，營業稅第三產業比重為0.2620）。由于增值稅稅率對于制造業是17%，營業稅稅率對于服務業是6%，因此可以從整體上看出，稅率更加有利于發展服務業，這就會導致社會資本緩慢從第二產業轉向第三產業。

（二）基于土地財政的機制分析

土地財政是指在分稅制改革后，地方政府面對財政收入不斷萎縮而財政支出不斷擴大的財政壓力下，依賴土地征用和轉讓創造財政收益的政府行為。從屬性上看，土地轉讓收入屬于預算外收入，其收入規模逐年擴大，在一些地方，特別是欠發達城市和新興開發地區，土地財政收入已經成為地方政府最主要的財政收入來源。土地財政是典型的地方政府預算軟約束行為，一方面，為地方政府創造了可觀的財源，另一方面，地方政府可以利用土地這一工具來招商引資，甚至起到改變產業結構的作用。

土地優惠政策的對象是符合地方招商引資要求的投資項目。地方政府扶持的產業隨著國家產業轉型和地方經濟發展需要會有不同的取向，一般地方政府首先會重點培養和發展地方特色產業鏈，其次將會加速地方產業轉型，特別是東部人口密集地區，土地價格較高，近年來地方也逐漸從發展傳統的高污染、高耗能產業轉向重點發展集約型產業。因此，盡管傳統行業仍然是地方官員為GDP而發展的產業，但經濟轉型背景下，新興產業的比重正逐步擴大。而二者的權重將會影響土地財政對產業結構的影響。

根據第一小節同樣的假設，考慮地方政府土地優惠政策對廠商投資成本的影響，設0≤θ≤1為土地優惠的幅度，θ=0意味著廠商按市場價格取得土地，沒有獲得任何土地優惠，θ=1意味著廠商零成本獲得土地。首先考慮沒有土地稅的情形，獲得土地優惠廠商目標函數如下：

可以看出，土地優惠對資本存量的持有成本并無影響，但會降低廠商的投資成本，這是因為土地的取得成本是廠商投資成本的重要組成部分，廠商從地方政府那里獲得的土地優惠幅度越大，廠商的投資成本越低。

1.考慮營業稅情況下的土地優惠

現假設廠商考慮投資征收營業稅的產業，考察地方政府土地優惠政策對廠商投資行為的影響。

從式中說明在征收營業稅時，土地優惠對廠商資本存量的影響與沒有征稅時一樣，都不影響廠商的資本存量的持有成本。但土地優惠仍能夠影響廠商的投資成本，土地優惠幅度越高，廠商的投資成本越低，因而吸引投資的作用越明顯。但要說明的是，營業稅稅負率越高，地方政府要將資本吸引到繳納營業稅的產業，就需要提供更多的土地優惠。

2.考慮增值稅情況下的土地優惠

同上，假設廠商考慮投資征收增值稅的產業，考察地方政府土地優惠對廠商投資行為的影響。

在征收增值稅的情況下，有沒有土地優惠對廠商的資本存量的持有成本沒有影響，土地優惠對廠商投資成本的影響與征收營業稅時相同。但考慮到在征收增值稅的情況下，廠商資本存量的持有成本比征收營業稅時更低，因此，在同等條件下，同樣的土地優惠政策應用于征收增值稅的產業將比應用于征收營業稅的產業引資效果更明顯。

通過理論分析可以看出，地方政府的土地優惠政策對資本使用成本的影響主要體現在投資成本上。無論是否考慮稅收因素，土地優惠僅僅會影響廠商的投資成本，而不會影響廠商的資本存量持有成本。并且對征收增值稅的產業，土地優惠對廠商投資成本的影響比征收營業稅的產業更加顯著。可見在引入土地財政這項產業調整工具后，稅率差效應將被土地財政效應改變，即對于廠商來說，如果撇開土地優惠出讓因素，那么土地成本要明顯高于稅收成本。

三、財稅制度對產業結構影響的實證檢驗

為實證檢驗上述理論在我國目前國情下是否成立，本文采用基于省級地區的面板數據進行實證分析。根據前面的闡述，我們可以提出以下的兩點假設：第一，第二產業主要以增值稅為主，第三產業主要以營業稅為主，因此本文假設增值稅總額的增長意味著產業結構向第二產業轉移，相反營業稅總額的增長意味著產業結構向第三產業轉移；第二，土地財政下，協議出讓的地方國有土地主要用于工業，而通過“招拍掛”方式出讓的土地主要用于商業，因此本文假設在此機制下，工業用地相對于商業用地增多會促使產業結構向第二產業轉移。下面即通過實證來驗證這兩個假設是否成立。

（一）模型和估計方法

本文主要從經驗分析的角度進行研究，為此，構建以下兩個計量模型：

式（16）中，uisit是第i個省t年的產業結構，這里用第三產業增加值比重與第二產業增加值比重的比值表示，比值越大，說明我國產業結構中第三產業更大。zzit是地方財政增值稅收入，yyit是地方財政營業稅收入，這里將這兩個變量取對數處理。Xit為其余控制變量，ε表示殘差。在式（17）中，lnzzit/lnyyit表示第i個省t年的增值稅收入與營業稅收入之比。根據前面的假設，如果假設一成立，在式（16）和式（17）中，變量系數β1應顯著小于0。

為驗證土地財政的影響，建立如下模型：

式（18）-式（20）中，表示地方土地出讓中以協議出讓面積與以“招拍掛”方式出讓面積的比值，該值越大，說明政府更傾向于發展工業，即產業結構可能朝第二產業發展，相反，如果該變量數值減小，則表示傾向于發展商業（第三產業）。lnzzit×tudiit、lnyyit×tudiit、lnzzyyit×tudiit是 土 地政策和稅收的交叉項，即用于分析產業間稅收與產業結構的關系是否與土地財政政策有關。根據前面的假設，如果假設二成立，則在式（18）-式（20）中，變量系數應顯著小于0。

對于上述模型方程，本文采用面板數據模型進行估計。面板數據模型是截面數據與時間序列綜合起來的一種數據資源，集合了截面數據和時間序列數據的優點。估計過程需要通過F統計量檢驗和hausman檢驗來判別到底選擇混合回歸、固定效應還是隨機效應，其中統計量的原假設是截距項均相等，即應選擇混合回歸模型，hausman檢驗原假設是個體效應與回歸變量無關，應選擇個體隨機效應回歸模型。

（二）變量和數據來源

產業結構uis：本文采用每年每省的第三產業增加值的比重與第二產業增加值的比重的比值表示。數據樣本期間為2003—2013年，數據全部來源于2004—2014年《中國統計年鑒》。

增值稅收入lnzz：由于增值稅稅率長期不變，因此無法用于計量分析，本文采用增值稅收入代替，用于衡量產業朝著第二產業發展的程度。增值稅收入取自每個省每年度財政收入中的增值稅數值。數據全部來源于2004—2014年《中國統計年鑒》。

營業稅收入lnyy：由于營業稅稅率長期不變，因此無法用于計量分析，本文采用營業稅收入代替，用于衡量產業朝著第二產業發展的程度。營業稅收入取自每個省每年度財政收入中的營業稅數值。數據全部來源于2004—2014年《中國統計年鑒》。

土地財政政策tudi：本文采用地方土地出讓中以協議出讓面積與以“招拍掛”方式出讓面積的比值衡量土地政策，該值越大，說明政府更傾向于發展工業，即產業結構可能朝第二產業發展，相反，如果該變量數值減小，則表示傾向于發展商業（第三產業）。土地出讓面積數據中，2003—2012年數據全部來源于2004—2013年《中國國土資源統計年鑒》，2013年數據來源于《2013年中國國土資源公報》。

對于控制變量，本文選擇了市場開放度和人均消費水平兩個指標。

市場開放度open：理論上市場開放度越高的地區，其經濟發展和產業結構升級也更快，因此理論上，市場開放度對產業結構變量的系數應該有正影響。本文采用各省每年度的對外貿易總額與地區生產總值的比值衡量地區市場開放度。數據全部來源于2004—2014年《中國統計年鑒》。

人均消費lncom：消費水平變高，說明地區的內部服務貿易業比重更大，因此理論上，該變量對產業結構變量的系數同樣應是正影響。本文采用各省每年度的人均消費水平衡量人均消費。數據全部來源于2004—2014年《中國統計年鑒》。

表1給出了各個變量的簡單統計描述。

表1搖變量的統計描述

（三）模型估計結果及分析

表2顯示了上述模型的靜態面板數據模型估計結果，首先，對于各個模型結果，可以看到，列（1）的F統計量為2.350，對應的概率水平Prob=0.145＞0.05，說明不能拒絕服從混合回歸的原假設，因此最終選擇混合回歸模型，而對于列（2）-列（5），則可以看到F檢驗統計量對應的概率水平都為0.000，Hausman檢驗統計量對應的概率水平同樣為0.000，因此這四個模型最終選擇的是面板固定效應模型。

從列（1）結果看，對于只有增值稅和營業稅的方程結果，可以看到增值稅變量系數為-0.525，在1%顯著性概率水平下統計顯著，說明增值稅的增加會抑制產業向第三產業轉移。營業稅變量系數為0.336，在1%顯著性概率水平下統計顯著，說明營業稅的增加會促進產業向第三產業轉移。再觀察兩個控制變量，對外開放度變量系數顯著為正，說明對外開放可以促進第三產業發展，而人均消費水平變量系數在10%顯著性水平下不顯著，說明人均消費水平在調整產業結構上作用不明顯。

觀察列（2）的結果，可以看到將增值稅和營業稅變量改為二者的比值變量后，該變量系數在1%概率水平下顯著為負，這個結果跟列（1）是一致的，說明增值稅的增加或者營業稅的降低，將會降低國民經濟中第三產業的比重，相反，當增值稅的減少或者營業稅的增加，則會升高國民經濟中第三產業的比重。對外開放度變量仍然顯著為正，而人均消費變為顯著負向，說明對外開放度仍能促進產業轉型升級，但人均消費則傾向于逆影響。

從列（1）和列（2）結果看，可見前面提出的假設一是成立的，即增值稅總額增長會使產業向第二產業轉移，不利于產業結構升級，而營業稅總額增長會使產業向第三產業轉移，即促進產業結構升級。

列（3）-列（5）是引入土地財政政策變量后的方程結果。可以看到，在加入土地協議出讓面積與土地“招拍掛”面積的比值變量和稅收變量（或不同稅收比值）的交叉項后，稅收變量（或不同稅收比值）系數均在1%概率水平下統計顯著為負，而交叉項也同樣均顯著小于0，這個結果說明土地財政中，當優惠政策偏向于工業用地時，會導致加大稅收對產業結構升級的負影響，即土地財政中協議出讓面積相對于“招拍掛”出讓面積更多，會使得增值稅收入相對于營業稅收入比重更大，使國民經濟中第二產業會得到更大發展空間，即阻礙了產業結構升級。

從列（3）-列（5）的結果看，對于本文前面提出的假設二是成立的，即如果土地政策優惠偏向于工業企業，則工業用地相對于商業用地增多會促使產業結構向第二產業轉移，不利于產業結構升級。

稅收仍然是我國財政收入的主體，但近年來房地產市場的持續升溫和工業經濟的下滑促使地方政府運用土地收入來彌補財政赤字的行為更加明顯。政府在調結構促轉型的產業轉型升級戰略中扮演著引導者角色，而其運用的工具即是制度行業或產業調整政策，如為支持部分新興產業發展，政府可以實施減稅（如高新技術產業）、加大產品出口補貼等優惠措施，相反，為避免部分產業高耗能、產能過剩等問題，政府會提高稅負、限制產量等，因此政府部門通過財政稅收可以指引產業發展方向，以此促進產業結構調整。此外，經濟發展過程中土地也成為政府調節相關利益的一個工具，但是目前在地方政府以經濟績效作為考核指標下，政府官員仍然會側重于優先發展制造業，尤其是在東部縣級區域和中西部地區，第二產業仍是促進區域經濟發展的支柱產業，這就阻礙了產業結構的轉型升級。

表2搖土地出讓收入的影響因素分析

四、結論及政策建議

本文研究分析表明無論哪一種稅收，稅收的提高都會阻礙產業發展，但在目前第三產業主要實行營業稅、第二產業主要實行增值稅的情況下，發展更多的營業稅有利于國民經濟向第三產業轉移。此外，土地優惠會影響企業投資成本，土地優惠對廠商投資成本的影響比征收營業稅更加顯著。增值稅總額增長會使產業向第二產業轉移，不利于產業結構升級，而營業稅總額增長會使產業向第三產業轉移，即促進產業結構升級；如果土地政策優惠偏向于工業企業，則工業用地相對于商業用地增多會促使產業結構向第二產業轉移，不利于產業結構升級。

發展現代服務業，實現我國產業結構的合理布局，是我國的一項重大戰略任務，政府在通過產業政策調整我國產業結構時，應充分考慮我國現行財政制度安排對產業結構的制約作用，實現產業政策與財稅政策的聯動。

要進一步消除我國現行財稅制度對產業結構優化的制約作用，一方面，需要進一步完善我國的商品課稅制度。在我國增值稅未完成轉型之前，行業之間的稅負差異并不太明顯，因為在生產型增值稅下，企業購進的固定資本所發生的增值稅不能抵扣，因而對廠商的投資決策影響不大，增值稅由生產型轉變為消費型后，征收增值稅和營業稅的產業稅負差異進一步拉大，對廠商的投資決策也產生了較大的影響。因此，有必要擴大增值稅的征稅范圍，用增值稅取代營業稅，實現全范圍的增值稅，消除行業稅差對產業結構的影響。另一方面，需要改變現有政府績效考核制度，理順中央和地方的財政關系，進一步硬化地方預算約束。改變現有的政績考核制度，從根本上遏制地方政府的投資沖動。同時還要改革現有的財政制度，合理劃分中央和地方的事權和財權，增加地方政府的預算內收入，改變當前地方政府過度依賴土地轉讓收入的現狀。并改革現有的土地制度，限制地方政府通過土地優惠這一政策工具來招商引資，從而避免進一步扭曲現有的產業結構。

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