環境行政執法障礙和應對措施探析

徐祥生

(福建省龍巖市武平縣環境保護局環境監察大隊,福建龍巖　364300)

環境行政執法障礙和應對措施探析

徐祥生

(福建省龍巖市武平縣環境保護局環境監察大隊,福建龍巖364300)

這幾年,國內雖然增強了環境執法工作,但因為在立法、體制、機制和執法能力等存在弊端,執法效果不明顯,對環保法治進程產生一定程度的影響,降低了有關部門的執法能力。本文對實際障礙,探討盡快修訂與健全法律體系,完善管理體制,增大執法權限,提升環境執法與應急能力等措施。

環境行政執法障礙應對措施

環境行政執法指環境行政機關運用法律賦予的手段保證環境法律獲得貫徹和執行的行為，在環境保護中是一個重要部分。它涉及到公民環境權益是否可以順利實現，涉及到環境保護國策是否可以落到實處。其目標為遏制違法和促進守法，對違法者進行處罰和制裁時，促使所有和環境有關的行為守法，使工商企業在發展過程中保護好環境，使公眾受到權益和利益尊重條件下享受清潔與健康環境，從而建立環境、企業和公眾三者和諧關系。環境行政執法不但是執法機構的工作，相反，它需要多方的參加，以保障其利益，達到環境執法目的。

1　環境行政執法中的主要問題

法制方面:規范、嚴格和健全的法律對于環境執法是前提條件，較長時期內，國內環保立法按照適合粗不適合細原則性指導思想，使立法具有滯后性與欠操作性?，F在使用的環保單行法規太過原則可操作性差。像不少條款規定排污者履行某方面義務或者禁止某種行為，但是沒有明確的責任，造成環境執法機關對于違法行為往往束手無策，較難查處。主要表現為這幾個方面:(1)缺少有關行政程序專門性和系統性立法。我國現在使用的環保法律主要是實體法，程序法少而且很多分散在其它的環保法律中。因為缺少配套的程序性法規，實體法規定經常難以有效落實，執法較難準確到位，因而難以確保依法行政與維護公眾合法權益。(2)環保法中某些規定太原則與粗略。例如我國大氣污染防治法中有規定:在人口集中地區、機場四周、交通干線附近和當地政府劃定區域露天焚燒秸稈和落葉等能生成煙塵的物質，由當地縣級以上政府環保部門責令停止該行為;對于有些情節嚴重的，罰款200元以下。這里的情節嚴重指什么樣的情形就不知道了。又如水污染防治法，該法2008年巳修訂，但與其配套的水污染防治法實施細則則至今沒有隨著水污染防治法的修訂而修訂，可操作性差。

體制方面:執法體制不合理，地方保護濃厚。目前，執法體制的突出問題有橫向分散、縱向分離和地方分割。(1)基層部門較難解決當地保護主義，環境執法工作中瓶頸聚集在市級和縣級。在我國現在約6萬人的執法隊伍中，市級和縣級占99%，人員和經費都受地方政府的限制。(2)監督機構執法地位模糊。目前，很多監察機構屬于事業單位，在機構改革中有的還沒有參公務管理，沒有法定執法權，只能受環境機構委托執法，其執法權威很難樹立。(3)地方分割嚴重，環境糾紛難以處理，在全國范圍內的環境糾紛中，有相當部分屬于跨界糾紛。因為原因復雜和取證困難，經常很難做到及時處理和處理到位。

機制方面。工作機制對于環境執法和監管工作進行是重要保障，現在環境執法機制散亂不全和有而無用。首先表現在追究機制不完善，從目前環境案件查處與污染處理情況來看，地方政府負責環境已經成為地方環保部門負責，環保部門成了責任追究的對象。其次，對守法企業缺少激勵機制與其自身監督機制，表現為違法成本較低和守法成本較高。在現在政策下，難以促使企業進行投資治理。此外，部門之間聯動機制還不完善。2003年以來國務院六部委聯合開展的環保專項行動，在對下發動與增強效果上取得一些成效，但在第一線發揮作用的是環保部門。平常執法中，經常是環保部門唱獨角戲，該關閉的沒有關閉，該斷電的沒有斷電，該吊銷執照的沒有吊銷。在已經實施移送機制環保部門中所移送的違法案件，關系到工商、司法與監察等案件，結案率不到60%。

執法能力上。執法能力顯著不足，難以承擔執法任務，當前國內環境執法任務重、配備差、人員少和素質不齊，經費沒有保障，執法能力較大程度上不足。

2　增強環境行政執法的建議

修訂和完善現行環保法律法規。我國已制定了9部環境保護法律、15部自然資源法律，制定頒布了環境保護行政法規50余項，部門規章和規范性文件近200件?，F有環保法律法規有很多不足，上下不配套，不完全適應環保工作需要，普遍存在著規定軟、權力小、手段弱等問題。

建立合理的政績考核制。政績考評組成部分是經濟、社會、人事與環境等方面指標的綜合考評，環境指標是重要方面之一。新環保法中明確規定:國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據?？己私Y果應當向社會公開。為此，一定要先改革評價機制，引進綠色GDP，把多項環保指標設置在政績考核中。像公眾的評價、空氣與飲用水的質量改變和森林覆蓋率等，方便評價經濟發展時可以計算環境與生態成本，有效的反映發展水平。

加大環境執法力度。(1)要建立“雙罰”制度。針對目前執法中普遍存在的只罰企事業單位、不罰單位直接責任人和有關領導的缺陷，確立既罰單位、也罰個人的“雙罰”制度。要賦予環保部門必要的強制執法手段。如查封、扣押、沒收等，落實對違法排污企業停產整頓和出現嚴重違法行為的地方政府停批停建項目的權力。(2)按照違法重罰的原則，對違法企業都按照法律罰款額度進行嚴厲處罰，法律規定在5萬到20萬元的，就按照20萬元處罰，同時加倍征收排污費;如果其污染防治設施不符合標準或者不運行，就根據按日計罰機制來執行，偷排多長時間就罰多長時間的錢。不能和現在一樣，環保部門對于違法企業在一段時期相同違法行為只罰一次，沒有多次處罰。(3)實施懲罰性原則，企業造成污染對受害人產生巨大損失和自身獲得發展與盈利時，如果只賠償受害人是比較不公平的，企業應該對其行為付出一定代價，這需要用到懲罰性賠償。同質賠償無

············法很好制止或降低污染企業行為，而推行懲罰性賠償可以在某種程度上彌補這個缺失，因為該賠償增加了企業承擔義務，賠償數額增大。這些費用促使企業不斷考慮其生產活動，努力降低生產危害。

完善環境經濟政策。一是“綠色稅收”政策。這一措施目前已被西方國家廣泛應用。通常做法是，對于環境友好行為實行稅收優惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等;對環境不友好行為征收以污染排放量為直接依據的直接污染稅，以間接污染為依據的產品環境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物為對象的環境稅。實行“綠色稅收”政策有利于實現稅收增加、環境保護、社會公平“三贏”目標。要清除那些不利于環保的相關補貼和稅收優惠政策，然后再研究制訂有利于環保的稅改方案，在條件成熟時實施。二是環境收費政策。在保留那些傳統的環境收費政策的同時，研究出臺新的收費政策。重點要推進資源價格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價格;落實對污染者收費的政策，包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標準、促進電廠脫硫、推進垃圾處理收費;促進資源回收利用，包括鼓勵資源再利用、發展可再生能源、垃圾焚燒、生產使用再生水、抑制過度包裝等。三是投融資政策。當前，企業融資渠道主要有兩條:間接融資——通過商業銀行獲得貸款，直接融資——通過發行債券和股票進行融資。對間接融資渠道，中央可推行“綠色貸款”政策，對環境友好型企業或機構提供貸款扶持并實施優惠性低利率，而對污染型企業的新建項目投資和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率。在直接融資方面，可聯合證監會等部門，研究一套針對“兩高”企業的，包括資本市場初始準入限制、后續資金限制和懲罰性退市等內容的審核監管制度。凡沒有嚴格執行環評和“三同時”制度、環保設施不配套、不能穩定達標排放、環境事故多、環境風險大的企業，在上市融資和上市后再融資等環節進行嚴格限制;而對環境友好型企業的上市融資提供各種便利條件。四是實行生態補償。當前應重點建立以發達地區對不發達地區、城市對鄉村、上游對下游、受益方對受損方、“兩高”產業對環保產業為重點，以財政轉移支付為主要手段的生態補償政策。

加強環保能力建設。健全環境監察、監測和應急體系。規范環保人員管理，強化培訓，提高素質，建設一支思想好、作風正、懂業務、會管理的環保隊伍。盡快解決環境執法人員未統一納入公務員序列問題。完善環境監測網絡，建設“金環工程”，實現“數字環保”，實行信息資源共享機制。建立環境事故應急監控和重大環境突發事件預警體系。

3　結語

環境行政執法障礙在我國是比較嚴重和迫切需要解決的問題，通過健全法律體系，完善管理體制，加強環保機構建設，增大執法權限，提升環境執法水平等措施，可以有效促進依法治理環境，構建環境友好型社會，可以有效促進排污企業加強環境管理和污染治理，扭轉違法成本低和守法成本高的問題，促進經濟與環境的協調發展。

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徐祥生(1964—),男,漢族,福建武平人,大專,工程師,主要研究方向:環境保護。