我國推行PPP模式面臨的問題與建議

編者按

自黨的十八屆三中全會明確釋放推行PPP模式政策信號以來，PPP模式迎來了中國元年。本輪經濟新常態下的中國式PPP試水，以“產融互動”為標志，本質特征為“融資+管理”的雙重探索。它克服了傳統融資模式的缺陷，在政府角色、組織運作和風險管理方面進行了創新，促使PPP模式在基礎設施項目和公共事業項目建設中得以迅速應用。然而，現階段該融資模式還存在一些不足，包括組織過于龐雜、協調難度大，私人企業投機行為難以有效約束，政府職能定位和履行困難等，需要從多個方面入手解決問題，以使中國式PPP更加完善。

PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門一私人企業一臺作”的模式）是指公共部門通過與私人企業建立伙伴關系，共同提供公共產品或服務，是20世紀90年代后出現的一種新的融資模式。PPP典型結構為，政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標單位組建特殊目的公司簽定特許合同，由特殊目的公司負責等資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，使其公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營。

2014年8月以來，重慶、江蘇、福建、安徽、青海等地先后發布了首批PPP試點項目，計劃投資額以千億元計。根據國務院研究發展中心的測算，到2020年，與城鎮化相關的融資需求約為42萬億元。《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》規定，通過PPP模式轉化為企業債務的，不納人政府債務。并要求在建項目要優先通過PPP模式推進。可見，在嚴控地方政府債務的情況下，應對未來幾十年城鎮化的資金缺口，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。

PPP模式的創新性

政府角色的創新。在傳統BOT模式下政府發起項目，組織項目前期的可行性研究論證、通過招投標選定項目公司，再將特許權授予項目公司，之后便退出項目。而在PPP模式下，政府改變了過去作為特許權授予者的特殊主體身份，除了授予企業特許權，政府還要以一個平等的合作伙，半身份與私人企業一起共同投資、共擔風險、共同參與項目建設運營管理的全過程。在項目運作的各個階段，政府與企業是合作伙伴，互相監督。政府角色的轉變使項目多方面受益。其一，政府投資介入可以起到榜樣作用，增強私企對項目的信任度，吸引更多企業和民間資金積極地投入和參與基礎設施項目的建設運營中。其二，政府全程參與，同企業一起對項目進行計劃、建設及運營管理，能使項目責任風險更合理分攤，監督管理機制更健全。其三，政府進人項目的資金不同于企業投資，不以盈利為目的。因此它的進人能降低項目的整體收費，提高項目公益性價值。

組織運作創新。主要表現在：第一，企業可以提前進人項目。在BOT項目融資模式下，項目初始階段的設計、可行性研究等工作都是由政府或所屬機構進行，企業不能參與。而恰恰是這個階段對項目實施過程中所采用的技術等進行了基本定位，使得私人企業日后參與項目建設時，只能采用已經經過政府審批的技術，因此傳統模式極大地限制了企業的技術創新。而PPP的運作程序包括選擇項目合作企業、確定項目、成立項目公司、招投標和融資、建設、運營管理等。企業一開始就與政府共同對項目進行確認、設計和可行性研究，非常便利將企業的先進技術和管理經驗植入項目，更能調動企業積極性，發揮企業經營管理方面的優勢。第二，PPP模式把項目的設計者與建設者組織在一個團隊內，使他們更密切地臺作。他們可以把BOT中各自獨立的設計合同和建設合同臺并為統一的設計建造合同，能帶來創新性更強、項目壽命周期成本更低的設計，而且能夠實現設計與施工的無縫對接，避免傳統BOT中政府單獨計劃、設計，之后才確定項目公司所產生的諸多問題，如信息不對稱、時間和空間間斷而形成的資源浪費等。因此能實現項目整個生命周期的資源整臺和風險分配，從而使項目的運作效率更高，投資風險大大降低。

風險管控機制創新。項目融資模式主要用于基礎設施和公用事業建設，而該類項目通常都具有投資大、周期長、內部結構復雜、設計因素眾多等特點，由此產生了大量的風險。所以，風險管控是所有項目融資模式成功的關鍵。實踐中失敗的項目融資案例多源于風險得不到科學合理的分攤和有效控制。傳統模式下政府與企業間的風險分配與控制都不夠合理。一是企業不能參與項目前期設計與可行性研究的組織設置，使得項目風險無法在初始階段就實現合理分配和有效控制，同時也加大了項目日后運作中的風險。二是政府將特許權授予企業后就退出項目，項目的大多數風險包括融資風險、建設階段的風險、經營管理階段的風險等都集中到企業身上，稍有不慎便滿盤皆輸。PPP模式對此進行了改進。首先，企業的提前介入使得項目風險從一開始就能在政府和企業間的臺理分攤。其次，能真正按照“最適者原則”分攤和控制風險，即由對某一風險最有控制力且控制該風險成本最低的參與方來承擔相應的風險。項目風險在此可劃分為三類：一是政府部門承擔的風險；二是私人部門即企業承擔的風險；三是由二者共擔的風險。例如，在PPP項目參與各方中，政府部門最有能力承擔政治風險和法律變更風險，因此該類風險通常都由政府承擔。政府可以通過擔保形式保證不對項目實施強制性收購；如果發生政治波動、法律變更等事件而使國家收購不可避免，則由政府給予適當補貼。在相關的特許權協議中，政府與項目公司可以就風險分擔問題進行協商，政府以允許提高價格或延長特許期來補償項目公司由于法律變更蒙受的損失。再如完工風險產生于工程建設過程中，承包商最有能力也最能有效控制風險，因此完工風險通常分配給承包商。同理，經營管理風險會分配給運營企業，而不可抗力風險則由政府與企業共同承擔。這種風險分攤和控制機制有效提高了項目的抗風險能力。

PPP模式的局限性

PPP融資模式克服了傳統融資模式的弊端，推動了項目融資在國內外基礎設施和公共事業項目建設中的應用。同時作為尚處起步階段的融資模式，它也存在一些不足。

組織結構過于龐雜，協調難度大。PPP模式的組織結構呈金字塔式。塔頂部是國家機關或地方政府，是引入企業參與基礎設施建設項目的有關政策的制定者。金字塔中部是政府相關機構，負責對政府政策指導方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目企業參與方，包括投資商、承建商、運營商等。參與各方因利益和目的不同而產生不同層次、類型的利益和責任的分歧，例如在項目建設、運營、維護各個階段參與方之間的權限、責任和利益的界定等。如果這些分歧得不到有效協調，就容易產生矛盾和糾紛，甚至可能導致一些臺作項目的夭折。

企業投機行為的約束問題。PPP模式下政府與企業作為合作伙伴走到一起，但二者存在目標利益沖突，政府是公眾利益的代表，企業則以經濟利益最大化為目標。在項目實施過程中，契約雙方的有限理性、臺同簽訂和履行的時間差、政府部門的管理非專業化等諸多因素，都為企業的投機行為提供了可能性。例如企業與政府先簽訂協議，然后進行項目的融資、建設及公共基礎設施產品的提供，企業在這些過程中究竟采取怎樣的行為、提供怎樣的服務便成為其私人信息，政府部門可能無法及時掌控。他們有可能采取其他手段來撈取不正當利益，如建設過程中的偷工減料、降低設施服務的水平等，這些行為若不能得到有效約束，就可能妨礙PPP項目目標即公共利益的實現。

3.政府職能定位及履行問題。政府部門身兼直接投資者、直接經營者和直接監管者的三項職能，給項目帶來諸多益處，同時也很容易造成政府職能在具體工作中產生混淆。特別是當政府部門及其工作人員專業化管理能力缺失或履職道德出現問題時，會給PPP項目帶來許多不利。例如企業投資者會擔心公私合營協議中的政府監管風險，包括特許權招投標過程是否透明，協定的運行制度能否被遵守，投資者是否具有真正的運營自由，政府是否能按時進行財政撥款等。

PPP模式發展相關建議

如何趨利避害，以盡可能發揮PPP模式的優勢至關重要。PPP模式比較復雜，涉及到多方利益，協調利益分配是實施PPP項目的關鍵。成功推廣PPP模式，促進社會資本進入公共產品與服務領域，需要建立一個行之有效的保障機制。

制定法律、法規保障企業利益。公共產品與服務項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，社會資本或企業在參與這些項目時會考慮進入后的風險。如果沒有相應法律、法規保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對企業及私人部門利益予以保障，方能吸引更多的社會資本進人。

完善風險分擔機制。政府部門對政治風險、法律變更的承受能力強，而融資、經營等風險，與企業經營活動直接相關，根據項目具體情況在政府和私人企業之間分配風險，建立合理公平的風險分擔機制。

協調好參與方利益。在PPP項目中，政府主要任務是監管，對私人企業的利潤進行調節，代表公眾利益的同時保證企業投資者能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規則，均衡各方收益。如果企業投資者從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據合同對其進行補貼以保證合作繼續，反之，若企業投資者從PPP項目中獲得超額利潤時，政府可根據合同控制其利潤水平。

中國式PPP模式發展仍需要用10-20年的時間來觀察其演進發展的趨勢，其演變狀態可劃分：政府主導階段2-3年、市場主導階段3-5年和管理創新階段5-10年。在第一個階段，政府從頂層設計開始形成PPP模式的政策導向；第二個階段社會資本開始發力；第三階段則是項目管理主導平穩發展階段。目前來看，中國式PPP模式，從2013年底醞釀，到2014-2015年進行全國性布局，第一階段“政府主導階段”接近半程，至2016年逐步過渡到市場主導階段。相信隨著法律法規的不斷健全，權責分配、收人產出、監督監管、風險控制等方面的不斷完善，PPP模式將成為新常態下未來主流的社會經濟運作模式。