關(guān)于“三規(guī)合一”的探研

【摘要】國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“三規(guī)”）被認(rèn)為是我國(guó)空間規(guī)劃體系中最重要的三個(gè)規(guī)劃，長(zhǎng)期以來，由于三規(guī)在編制目標(biāo)、主體、內(nèi)容、任務(wù)以及標(biāo)準(zhǔn)等方便的差異導(dǎo)致了分歧和矛盾的產(chǎn)生，影響了規(guī)劃職能的發(fā)揮。

【關(guān)鍵詞】三規(guī)合一；存在問題；有利條件；規(guī)劃成果

現(xiàn)相關(guān)部門應(yīng)正確分析原因，充分利用有利條件，明確規(guī)劃成果，開展“三規(guī)合一”規(guī)劃編制工作，為規(guī)劃順利實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

一、分析原因，找準(zhǔn)存在問題

1、缺乏統(tǒng)領(lǐng)的戰(zhàn)略引導(dǎo)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定，法定規(guī)劃就有20多種，最主要還是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，非法定規(guī)劃就更多了。從分類上看，有綜合性規(guī)劃；有建設(shè)計(jì)劃性規(guī)劃；有控制性規(guī)劃；有專項(xiàng)規(guī)劃。各個(gè)規(guī)劃在法理基礎(chǔ)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息手段和審批機(jī)制等方面存在差異，導(dǎo)致各部門編制和實(shí)施管理過程中缺乏協(xié)調(diào)。

2、缺乏全面的空間統(tǒng)籌

三規(guī)是對(duì)同一個(gè)城市空間，同一個(gè)空間資源進(jìn)行綜合布局，同時(shí)應(yīng)各有側(cè)重，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃強(qiáng)調(diào)目標(biāo)與指標(biāo)的確立，城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)空間地域的前瞻性安排，土地利用規(guī)劃強(qiáng)調(diào)土地資源的實(shí)現(xiàn)性保障。

3、缺乏統(tǒng)一的保障機(jī)制

土地利用規(guī)劃保障機(jī)制比較好。注重疏導(dǎo)，通過城鄉(xiāng)增減掛鉤，盤活存量，增加土地規(guī)劃空間；通過獨(dú)立選址，點(diǎn)供項(xiàng)目解決重點(diǎn)工程用地指標(biāo)問題；強(qiáng)化督查，通過衛(wèi)片檢查，土地督察，約談來保證規(guī)劃的實(shí)施。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施保障機(jī)制不太健全，導(dǎo)致后兩個(gè)規(guī)劃常跟著土地利用規(guī)劃轉(zhuǎn)。

4、各規(guī)劃的時(shí)間不一致。（1）基準(zhǔn)年不同：由于基準(zhǔn)年不一樣，各個(gè)規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)就不一致，對(duì)規(guī)劃的目標(biāo)、布局、措施都有很大影響。（2）規(guī)劃年限不一致：我市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的年限為2011年-2015年；城市總體規(guī)劃年限為2014年-2030年；土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃至2020年，時(shí)間跨度差異大，導(dǎo)致規(guī)劃之間難作比較。

5、分類不協(xié)調(diào)。三個(gè)規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)、用地分類上不協(xié)調(diào)，如城市規(guī)劃中城鄉(xiāng)用地分類為2大類，9中類，14小類；城市建設(shè)用地分為8大類，35中類，42小類；土地利用分類分為3個(gè)一級(jí)類，10個(gè)二級(jí)類，30多個(gè)三級(jí)類。

6、規(guī)劃布局有差異。由于各個(gè)規(guī)劃著重點(diǎn)不一致，引起規(guī)劃布局上有差異，如在我市城市總體規(guī)劃中，開發(fā)區(qū)有14km2建設(shè)用地，在這14km2建設(shè)用地內(nèi)符合土地利用規(guī)劃的為8.37km2；港區(qū)在城市總體規(guī)劃中有14.08km2建設(shè)用地，在這14.08km2建設(shè)用地中符合土地利用總體規(guī)劃的為8.4km2。

7、規(guī)劃目標(biāo)所實(shí)施的要求、指標(biāo)不盡相同。

究其原因，主要是“三規(guī)”之間在編制主體、工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作機(jī)制等方面存在較大差異。

二、因勢(shì)利導(dǎo)，提高編制認(rèn)識(shí)

1、國(guó)家政策積極引導(dǎo)

（1）2013年11月十八屆三中全會(huì)，通過的若干問題決定，提出“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)控制邊界，落實(shí)用途管制”。（2）2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，再次提出“建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，限定城市發(fā)展邊界，劃定城市生態(tài)紅線，一張藍(lán)圖干到底。”（3）2014年3月《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2030）》提出推動(dòng)有條件地區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。（4）2014年8月國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部、住建部《關(guān)于開展縣市“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，確定了28個(gè)縣市作為試點(diǎn)，開展“多規(guī)合一”規(guī)劃編制工作。

2、有成功的經(jīng)驗(yàn)可借鑒

現(xiàn)在全國(guó)有很多省、市開展了“三規(guī)合一”規(guī)劃編制、管理試點(diǎn)工作，取得豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，如廣東省的廣州市實(shí)現(xiàn)了“一張圖”管理，構(gòu)建了“一張網(wǎng)信息平臺(tái)”。河源市率先實(shí)現(xiàn)“三統(tǒng)一、二協(xié)調(diào)、一平臺(tái)”。云浮市實(shí)施了“一套規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)、分頭實(shí)施”。廈門市以美麗廈門戰(zhàn)略為引導(dǎo)的多規(guī)合一，主張一張圖、一個(gè)平臺(tái)、一張表、一套機(jī)制。

3、行政管理內(nèi)在需要

根據(jù)《行政許可法》及相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，各類規(guī)劃都必須進(jìn)行主動(dòng)公示，各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的行政許可都必須做批前、批后公示，并要告知利益關(guān)系人權(quán)利、行使權(quán)利的時(shí)間和途徑。一旦全面公示各類規(guī)劃，規(guī)劃之間的矛盾、不同之處就一目了然，行政機(jī)關(guān)會(huì)處處被動(dòng)。行政管理部門迫不及待需要統(tǒng)一編制“三個(gè)合一”規(guī)劃，真正做到“一張圖干到底”。

三、明確成果，有效實(shí)施規(guī)劃

“三規(guī)合一”是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接，確保“三規(guī)”確定的保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)的一致。并在統(tǒng)一的空間信息平臺(tái)上劃定生態(tài)控制線、基本農(nóng)田控制線、城市邊界控制線和產(chǎn)業(yè)區(qū)控制線，建立控制線體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，有效配置土地資源，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高政府效能的目標(biāo)。

四、多法聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)規(guī)劃編制

1、聯(lián)合編制“三規(guī)合一”規(guī)劃。目前“三規(guī)合一”規(guī)劃工作從上至下還未形成合力，很多地方僅保留在各部門在調(diào)研現(xiàn)狀，加強(qiáng)合作的層面上，沒有真正開展編制“三規(guī)合一”規(guī)劃。要想做好這項(xiàng)工作應(yīng)由各級(jí)人民政府牽頭，組織發(fā)改委、國(guó)土、住建等部門聯(lián)合編制。

2、完善配套法規(guī)。現(xiàn)每個(gè)法定規(guī)劃都對(duì)應(yīng)相關(guān)法律、法規(guī)，而法律、法規(guī)之間就有不統(tǒng)一的地方，如遵守這些法律、法規(guī)規(guī)定，編制的規(guī)劃必定會(huì)有矛盾。建議修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、制定《空間規(guī)劃法》，用《空間規(guī)劃法》來統(tǒng)領(lǐng)“三規(guī)合一”

3、制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因該規(guī)劃涉及三個(gè)大的部門，各部門對(duì)規(guī)劃的要求、著重點(diǎn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。應(yīng)統(tǒng)一制定“三規(guī)合一”規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)：包括規(guī)劃編制技術(shù)要求，含規(guī)劃年限、核心內(nèi)容、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)劃編制的成果要求，含成果數(shù)據(jù)構(gòu)成、核心數(shù)據(jù)質(zhì)量與制圖規(guī)范、輔助數(shù)據(jù)交換約定、成果數(shù)據(jù)提交規(guī)定。

4、強(qiáng)化資金保障。建議上級(jí)政府撥專項(xiàng)資金支持“三規(guī)合一”規(guī)劃試點(diǎn)工作，地方政府積極籌集資金，全面開展“三規(guī)合一”規(guī)劃編制工作。

5、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。各部門編制本行業(yè)的規(guī)劃，在人才、技術(shù)、質(zhì)量保證體系都沒有問題，現(xiàn)要把三個(gè)規(guī)劃合為一個(gè)規(guī)劃進(jìn)行編制，就缺少綜合性人才和一整套技術(shù)支撐，需要上級(jí)部門組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增加基層人員相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，進(jìn)而提升規(guī)劃編制水平。

參考文獻(xiàn)

1、楊利鋒 “三規(guī)合一”的問題和模式與路徑初探 《山西建筑》2015年第12期