蓄滯洪區管理立法總體思路初探

郎勱賢　劉定湘　王貴作　胡艷超

摘 要：蓄滯洪區管理立法，既是完善我國依法治水管水法規體系，強化蓄滯洪區建設與管理的重要手段，也是規范蓄滯洪區經濟社會發展，促使全面建成小康社會的有力保障。該文主要從指導思想、基本原則、立法目的、立法形式和立法框架方面對蓄滯洪區管理立法總體思路進行研究和分析。

關鍵詞：蓄滯洪區 管理 立法 思路

中圖分類號：TV873 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）11（b）-0186-02

黨的十八屆四中全會要求加快建設中國特色社會主義法治體系。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。黨的十八屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，提出堅持“四個全面”——全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局。蓄滯洪區管理立法，既是完善我國依法治水管水法規體系，強化蓄滯洪區建設與管理的重要手段，也是規范蓄滯洪區經濟社會發展，促使全面建成小康社會的有力保障。

1 指導思想

全面貫徹落實十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以科學發展觀為統領，按照全面推進依法治國，全面建成小康社會要求，遵循自然、經濟和社會規律，面向蓄滯洪區管理實際，堅持以人為本，統籌考慮，突出重點，堅持法制統一，依法行政，分級負責，建立健全蓄滯洪區建設與管理制度，規范蓄滯洪區安全建設和經濟社會發展，促使蓄滯洪區實現設施齊全、運行規范、補償公平、發展協調，確保蓄滯洪區內人民群眾生命安全，確保流域防洪整體安全，促進蓄滯洪區經濟社會協調發展。

2 基本原則

2.1 以人為本，統籌考慮

在科學發展觀統領下，立法的基本出發點和落腳點應當定位于“維護、實現和發展好最廣大人民群眾的根本利益”。這里的“最廣大人民群眾”不僅包括防洪保護區的人民群眾，也應包括蓄滯洪區的人民群眾。在我國，蓄滯洪區既是分蓄滯洪水的重要場所，事關流域整體防洪安全；又是區內群眾賴以生存和發展的空間所在，事關全面建成小康社會戰略大局。因此，立法應當統籌考慮，作出合理的條款設計和制度安排，實現蓄滯洪區“防洪保安”和“經濟社會發展”的雙重功能。

2.2 風險管理，分類分區

蓄滯洪區是一種特殊的洪水風險區域，蓄滯洪區管理從本質上看屬于風險管理范疇。由于蓄滯洪區所在流域和河段的洪水特性不同，其洪水風險不同，即使是同一個蓄滯洪區，由于各分區運用標準不同以及不同區域的蓄洪淹沒水深、淹沒歷時等差異，蓄滯洪區內不同區域的洪水風險狀況也不相同。洪水風險不同，對應的建設和管理對策自然也不同。因此，立法應當根據蓄滯洪區的不同類型、不同風險區域，對安全建設和管理、經濟社會發展和管理，作出有針對性的條款設計和合理的制度安排。

2.3 依法行政，分級負責

蓄滯洪區管理事項復雜，涉及的管理主體多元。立法的目的是通過規范相關管理主體的權責實現蓄滯洪區防洪保安功能和促進區內經濟社會適度發展。立法就是蓄滯洪區管理的法律依據，相關管理主體應當依法履行相應職責和權力。因此，立法應當明確各級管理主體的管理職責和權限。通過明確不同管理主體的職責和分工，促使各級管理主體依法行政，實現管理的規范化，減少管理中的隨意性，提高管理的權威性。

2.4 合理補償，權責（義）統一

立法應當遵循權責（義）統一原則，既要規范蓄滯洪區防洪保安義務，又要明確蓄滯洪區相關補償權利。蓄滯洪區的損失應當在蓄滯洪區與保護區之間，政府與公民、法人和其他組織之間合理分擔。因此，立法應當探索建立防洪基金制度，實現風險和損失的分散化，最大限度地減輕或消除洪澇災害對蓄滯洪區的影響。立法還應當探索建立保護區與蓄滯洪區之間的橫向扶持、補償機制，縮小蓄滯洪區與保護區之間的經濟社會發展差距。

2.5 政府主導，公眾參與

蓄滯洪區管理涉及防洪、經濟、社會等各項管理任務，具有典型的公共產品性質，由政府部門組織和管理是有效的手段。但隨著市場經濟的不斷發展與完善，政府所能控制的資源比重不斷下降。因此，立法應當適應新時期政府機構改革和加快職能轉變的要求，找準政府定位，在一些必須依靠政府解決的問題方面，政府及有關部門應起到關鍵性的主導作用；而在其他領域，則應科學引導社會組織和群眾廣泛參與，強化社會協同配合，提高管理的實效性。立法程序上，應當堅持公開立法，保障公眾通過論證會、聽證會、網絡調查等多種途徑參與立法。

3 立法目的

3.1 保障流域防洪安全和蓄滯洪區內人民群眾生命安全

蓄滯洪區的基本功能是保障流域防洪安全，設置蓄滯洪區的初衷是通過犧牲局部的小利益來保護全局的大利益，但是，從貫徹落實科學發展觀，“以人為本”的要求看，蓄滯洪區內人民群眾的生命安全必須得到保障，犧牲掉的應當是區內人民群眾的經濟發展利益和財產利益。因此，“保障流域防洪安全和蓄滯洪區內人民群眾生命安全”是立法目的之一。從此目的出發，立法應當對“蓄滯洪區工程設施建設與管理、蓄滯洪區運行調度和應急管理”等內容予以明確，促使區內安全設施齊全、運行規范，保障啟用及時，區內人民群眾生命安全和流域防洪安全不受到威脅。

3.2 促進蓄滯洪區經濟社會協調發展

面對蓄滯洪區管理現實和實際，區內近1 700萬人不僅要吃飽飯，更要奔小康，一味地限制蓄滯洪區發展是極不現實的。立法需要協調好經濟社會發展與防洪安全的關系。因此，立法的另一目的是“促進蓄滯洪區經濟社會協調發展”。從此目的出發，立法應當對“加強和規范蓄滯洪區經濟社會活動，健全和完善蓄滯洪區扶持保障措施”等內容予以明確，促使區內經濟適度發展，利益損失有效彌補，最大限度維護區內人民群眾生產與發展權利，不斷優化區內人民群眾生存和發展空間。

4 立法形式

立法建設上，地方先于中央。中央層面的直接管理依據尚停留在規范性文件層級。在此背景下，亟需在中央層面研究探討立法的適宜形式。經過比選，立法適宜采用行政法規形式，主要原因如以下幾點。

一是規范和約束防洪管理的法律已經存在，蓄滯洪區管理立法從本質上屬于防洪管理的范疇，再出臺一部法律并不適宜。

二是從規范內容看，蓄滯洪區管理牽涉中央和地方政府及其職能部門的多項職責權限，更適宜采用行政法規形式。

三是從立法的緊迫性看，蓄滯洪區管理立法更宜采取行政法規形式。法律的立法程序最為復雜，制定出臺周期最長。從立法周期上看，行政法規優于法律。

2006年，國務院辦公廳轉發《關于加強蓄滯洪區建設與管理若干意見》明確“抓緊研究起草《蓄滯洪區管理條例》”；2009年，國務院批復《全國蓄滯洪區建設與管理規劃》再次明確“制訂《蓄滯洪區管理條例》”。這些都明確了蓄滯洪區管理立法采用行政法規的形式。

5 立法框架

條例從整體上分為總則、分則和附則三部分內容。條例總則部分主要包括立法目的、立法依據、適用范圍、基本原則與方針、管理體制；附則部分主要包括術語、名稱解釋、施行時間、解釋權保留；分則采取平行式結構，對蓄滯洪區“建、管、用、賠”四大方面作出規定，主要包括安全建設和管理、經濟社會建設和管理、調度運行和管理、保障和扶持、獎勵和處罰。條例框架結構初步設計如下。

第一章 總則。

該章節主要包括立法宗旨、立法依據、適用范圍、基本原則與方針、管理體制等條款。

第二章 安全建設和管理。

該章節主要包括規劃，防洪工程建設、管理和維護，安全設施（撤退道路、安全區臺、通訊系統等）建設、管理和維護等條款。

第三章 經濟社會建設和管理。

該章節主要包括基本建設要求、土地利用要求、人口控制要求、產業發展要求、禁止建設等條款。

第四章 調度運行和管理。

該章節主要包括風險公示、運用預案和避險方案、啟用命令、預報警報、轉移安置、抗洪搶險、運用期保障、災后恢復等條款。

第五章 救助和保障。

該章節主要包括運用補償、防洪基金、扶持措施、建設、管理和維護資金安排等條款。

第六章 獎勵和處罰。

該章節主要包括獎勵、處罰和法律救濟條款，獎勵主要規范在蓄滯洪區建設和管理工作中作出顯著成績的單位和個人；處罰主要規范政府、法人和自然人的違法行為。

第七章 附則。

該章節主要包括名詞、術語解釋、施行時間等條款。

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