政府購買社區(qū)社會工作服務的探索與反思
——以濟南D社區(qū)為例

程艷彬, 孟凡平, 趙佳賓

(1.北華航天工業(yè)學院文法系，河北 廊坊， 065000； 2.防災科技學院防災工程系，河北 廊坊， 065000)

政府購買社區(qū)社會工作服務的探索與反思
——以濟南D社區(qū)為例

程艷彬1, 孟凡平1, 趙佳賓2

(1.北華航天工業(yè)學院文法系，河北 廊坊， 065000； 2.防災科技學院防災工程系，河北 廊坊， 065000)

政府購買社區(qū)社會工作服務，是政府購買社會工作服務在社區(qū)層面上的展開，是基層社會管理創(chuàng)新理念下社區(qū)服務精細化要求的體現(xiàn)，更是適應社區(qū)服務專業(yè)化和居民需求多元化而產(chǎn)生的一種新型的社區(qū)服務供給方式。濟南D社區(qū)在政府購買社區(qū)社會工作服務方面進行了有益探索。購買的社區(qū)社會工作服務主要包括兒童青少年服務、老年人服務和社區(qū)文化服務，取得的成效有：減輕了居委會負擔，提高了社區(qū)服務質量，保障了社區(qū)服務專業(yè)化水平，但是其服務規(guī)模、服務專業(yè)性、服務對象參與度等方面還有待提高。改善政府購買社區(qū)社會工作服務，一是要加強社會工作人才隊伍建設，二是要強化社會工作從業(yè)人員的培訓和監(jiān)督，三是要整合多方社區(qū)資源。

政府購買； 社區(qū)； 社會工作服務

一、政府購買社區(qū)社會工作服務的內涵和來源

政府購買服務，是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質的社會組織和企事業(yè)單位購買社會工作服務的一項制度安排。[1]我國內地的政府購買服務最早產(chǎn)生于上海。為應對政府包辦社會服務的弊端，上海市于2000年在改革社會管理體制時提出并推行了政府購買服務，盧灣區(qū)等12個街道開展了依托養(yǎng)老機構的居家養(yǎng)老試點工作，其時的政府購買服務僅限于養(yǎng)老服務。[1,2]此后，政府購買的實踐在全國各大城市如南京、深圳、北京等地擴展開來，購買服務的范圍也逐漸擴大到醫(yī)療衛(wèi)生服務、教育服務、社區(qū)服務、培訓服務、就業(yè)服務、計劃生育服務等領域。

社區(qū)服務是指在政府倡導和扶持下，為滿足社區(qū)成員的多種需求，依托街道和居委會，動員社區(qū)力量開展的具有社會福利性質的居民服務業(yè)[3]，是我國“單位人”向“社會人”轉變以及居民服務社會化道路探索的產(chǎn)物，在保障居民基本生活、維護社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。而政府購買社區(qū)社會工作服務是政府購買社會工作服務在社區(qū)層面上的展開，是將原來由政府(或居委會)直接提供的服務事項交給有資質的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務的數(shù)量和質量，按一定的標準進行評估后支付費用的社區(qū)服務方式。[4]與傳統(tǒng)社區(qū)服務相比，政府購買社區(qū)社會工作服務在服務主體、服務內容、服務方式及運行機制方面有很大的不同。從服務主體來看，政府購買社區(qū)社會工作服務的主體一般為專業(yè)的社會工作服務機構或非營利民間組織；在服務內容上，政府(或居委會)購買的服務項目通常是社區(qū)服務中對專業(yè)性和服務連續(xù)性要求較高的項目；在服務方式上，政府(或居委會)由服務的直接提供者變?yōu)榉盏馁徺I者和監(jiān)督者，緩解了政府在基層服務中的壓力。實踐表明，政府購買社區(qū)社會工作服務在服務的專業(yè)性、科學性、契合居民服務需求方面有更大的優(yōu)勢。政府購買社區(qū)社會工作服務是基層社會管理創(chuàng)新理念下社區(qū)服務精細化要求的體現(xiàn)，更是適應社區(qū)服務專業(yè)化和居民需求多元化而產(chǎn)生的一種新型的社區(qū)服務供給方式。

二、政府購買社區(qū)社會工作服務的實踐探索

最早在社區(qū)層面開展政府購買社會工作服務的是南京市鼓樓區(qū)于2003年由“心貼心社區(qū)服務中心”的服務員為獨居老人提供的居家養(yǎng)老服務[5]。之后政府購買社區(qū)社會工作服務項目在全國各大城市陸續(xù)展開。本文選擇的個案濟南D社區(qū)成立于1988年5月，是一個傳統(tǒng)的開放式居民小區(qū)，也是遠近聞名的“明星社區(qū)”，在引進社會工作服務之前已基本建立起完善的居民自治制度和社區(qū)服務體系，在社區(qū)建設和服務方面屬于成熟型社區(qū)。2009年D社區(qū)獲得區(qū)政府資金支持，正式引進第一個社會工作服務項目——兒童成長服務項目，2011年在街道辦事處的支持下又向濟南市基愛社會工作服務社購買了“社區(qū)照顧”服務項目，成為山東省首個街道辦出資購買的社會工作服務項目；至2013年5月，D社區(qū)擁有第三方全職社工6名，其中濟南山泉社工服務社崗位社工4名，濟南市基愛社會工作服務中心項目社工2名，D社區(qū)也因此成為山東省首個既有崗位社工也有項目社工的基層社區(qū)。①在社會工作發(fā)展仍處于起步階段的內陸，D社區(qū)的社會工作發(fā)展模式具有一定的代表意義。分析D社區(qū)政府購買社會工作服務的發(fā)展現(xiàn)狀對于我們了解政府購買社會工作服務現(xiàn)狀，把握政府購買社會工作服務發(fā)展前景，反思中國社會工作實務的專業(yè)化和本土化問題具有十分重要的意義。

(一)D社區(qū)政府購買社會工作服務的實踐

D社區(qū)最早引進專業(yè)社會工作機構參與社區(qū)服務是在2008年，當時的資金來源主要是社會工作機構發(fā)起人的捐贈資金。按照街道辦推出的“1+X”社會工作模式，即社區(qū)黨組織和各種志愿者隊伍、高校、專業(yè)社會工作人才合作參與社區(qū)建設和社區(qū)服務，逐漸建立起“政府主導、民間組織運作、公眾參與”的社會管理體制。街道辦通過購買專業(yè)社工服務項目的方式與濟南基愛社會工作服務中心簽訂協(xié)議，由基愛社工在社區(qū)開展專業(yè)服務，服務內容包括女性反家暴維權服務、兒童服務、老年人居家養(yǎng)老服務三項；2011年實行政府購買服務之后，開始出現(xiàn)項目社工和機構社工同時開展服務的模式，其中向基愛社會工作服務中心購買的“社區(qū)照顧”項目，主要為社區(qū)內的高危老人提供服務，向山泉社會工作服務社購買崗位社工4名，主要負責社區(qū)的婦女兒童服務、社區(qū)教育、社區(qū)文化等方面的服務和活動。②專業(yè)社工的到來使得一部分社區(qū)服務項目從居委會工作中分離出來，不僅減輕了居委會的工作負擔，彌補了原有居委會人手不足的問題，也有效提高了社區(qū)服務質量。從服務內容看，政府購買社區(qū)社會工作服務主要包括三個方面。

第一，兒童青少年服務。專業(yè)社工提供的兒童青少年服務項目主要以教育型小組和成長小組的形式展開，如促進兒童身心健康的“小天使”兒童成長小組、針對貧困家庭和流動人口兒童的“太陽花”兒童成長小組、“彩虹橋”兒童團隊訓練小組、“科普進家庭”暑期兒童科普小組以及“綠色網(wǎng)絡行動”兒童小組、“真棒樂園”兒童教育小組、“上善若水”讀經(jīng)典小組等。期間，結合兒童隔代教育問題還開展了“隔代教育小組”，三年共服務社區(qū)兒童500余人次。③專業(yè)社工的加入在社區(qū)層面上為兒童營造了良好的成長氛圍，有效促進了社區(qū)兒童的身心健康。

第二，老年人服務。專業(yè)社工面向老年人的服務包括高危老人居家養(yǎng)老服務和老年人社區(qū)教育服務。居家養(yǎng)老服務主要是針對社區(qū)內的高齡和獨居老人，專業(yè)社工指導志愿者定期為服務對象開展陪聊、日常生活照料、專業(yè)護理、心理疏導等服務，提升了老年人的晚年生活質量；在老年人社區(qū)教育方面，成立了“老頑童電腦學習小組”，每周開課兩次，提升老年人的電腦操作水平。同時在小組內部培養(yǎng)社區(qū)領袖，分享生活感受，滿足老年人“老有所學”“老有所樂”的心理需求。不僅提高了老年人對新事物的接收能力，也有效地拓展了老年人的社區(qū)支持網(wǎng)絡，在豐富老年人業(yè)務生活的同時，也提升了其社會交往能力。該項目成效顯著，主動報名者絡繹不絕，受到了老年人的廣泛歡迎。

第三，社區(qū)文化服務。專業(yè)社工還通過參與社區(qū)活動的策劃和組織來提高社區(qū)文化服務水平。社工在社區(qū)的傳統(tǒng)節(jié)日活動，比如婦女節(jié)、兒童節(jié)、重陽節(jié)、元旦節(jié)、臘八節(jié)、端午節(jié)、“七一”建黨節(jié)等活動的策劃和組織中融入專業(yè)理念，從活動策劃到場地布置、活動組織都有社工全程參與，在活動形式上加入專業(yè)技巧，通過潛移默化的專業(yè)融入在無形中提升社區(qū)文化服務水平，提高社工的認可度和知名度。

(二)D社區(qū)政府購買社會工作服務的成效

政府購買的專業(yè)社會工作服務進入社區(qū)之后，有效地改善了傳統(tǒng)的由居委會單一提供服務存在的問題，其成效主要表現(xiàn)在三個方面。

第一，減輕了居委會的負擔。有效地改善了居委會在提供社區(qū)服務方面力不從心的局面，居委會工作人員得以從社區(qū)服務中抽身出來專心應對社區(qū)的行政性事務。以D社區(qū)為例，社區(qū)日常涉及的各項事務多達20余項，具體工作包括社區(qū)黨建、社區(qū)組織管理、社區(qū)計劃生育、社區(qū)綜合治理、社區(qū)文體教育、社區(qū)衛(wèi)生、精神文明建設、人口信息統(tǒng)計、轄區(qū)單位協(xié)調管理等，可謂千頭萬緒、包羅萬象。現(xiàn)有的5名工作人員分管各自的行政工作已應接不暇，因而在面對專業(yè)性、服務連續(xù)性要求較高的居民服務項目時難免無力顧及，而專業(yè)社工的加入有效地分擔了社區(qū)服務的相關項目，居委會得以專心應對社區(qū)日常事務和行政性工作。

第二，提高了社區(qū)服務的質量。原來由居委會兼顧的服務項目改由專門的社工或購買項目來完成，保障了服務的質量。以D社區(qū)為例，政府購買的社會工作服務加入后，原來由居委會兼顧的低保家庭、高齡老人等弱勢群體的服務以及社區(qū)的文體活動交由專業(yè)社工負責開展，并且在原有的服務基礎上，依托政府購買的社會工作項目，增加了針對兒童、老年人的各類專門服務項目，原有的以晚會、文藝演出、體育比賽等短期項目為主的服務項目也逐漸常態(tài)化，形成社區(qū)文化服務的一部分。從整體上提升了社區(qū)在兒童、老年人和社區(qū)文化方面的服務水平，提高了社區(qū)服務的質量和服務的持續(xù)性。

第三，保障了社區(qū)服務的專業(yè)化水平。隨著社區(qū)服務的深入開展，社區(qū)服務的專業(yè)化問題要求越來越高。社區(qū)服務中涉及老年人照顧，殘疾人及精神病人康復、心理咨詢、青少年教育等問題的項目對服務人員的專業(yè)性要求較高，而傳統(tǒng)的社區(qū)工作人員顯然不能達到專業(yè)化的要求，導致社區(qū)服務中心的許多項目只是掛在墻上，寫在紙上。[6]而D社區(qū)則通過購買社會工作服務解決這一問題。在D社區(qū)，涉及老年人日常生活照料、心理慰藉、高危老人服務以及涉及殘疾人、問題兒童的實質性服務都是在專業(yè)社工進入社區(qū)之后才逐漸展開的。政府購買社區(qū)社會工作服務的加入，改變了傳統(tǒng)社區(qū)工作中僅靠走訪、慰問、發(fā)放補貼等方式服務特殊人群的局面，更加注重內在的心理輔導和社會功能的康復，更加注重社工精神和助人自助理念的融入，從根本上提升了社區(qū)服務的專業(yè)化水平。

(三)D社區(qū)政府購買社會工作服務中存在的問題

政府購買的社工參與社區(qū)服務以來，社區(qū)服務和社區(qū)活動的專業(yè)性和科學性得到了提升，專業(yè)社工的服務也得到了社區(qū)居民和服務對象的廣泛認可。然而，社會工作這一職業(yè)的新生性和民間組織的不完善現(xiàn)狀使得政府購買服務在開展過程中也面臨一些問題。以D社區(qū)為例，政府購買社區(qū)社會工作服務依然面臨如下困境。

第一，服務規(guī)模有待擴展。我國政府購買社會工作服務尚處于起步階段，加上配套的志愿者隊伍尚未形成，提供政府購買服務的專業(yè)隊伍規(guī)模較小，可服務的對象也十分有限。以D社區(qū)為例，雖然6名社工盡可能地拓展了服務項目的種類，也在濟南范圍內招募高校學生、社區(qū)熱心居民作為志愿者支持項目的開展，但每次可服務的對象仍然有限，總體來說離普及專業(yè)服務的目標還有差距。④

第二，服務專業(yè)性有待提高。社會工作在我國屬于十分年輕的專業(yè)，本土化的社會工作理論及實務體系還有待完善，加上我國社會工作隊伍整體呈現(xiàn)年輕化的特點，且社工人才流動性大、社會經(jīng)驗不足，社會工作服務的專業(yè)性和社會認可度還有待提升。以D社區(qū)為例，專職社工絕大多數(shù)為社會工作及相關專業(yè)的畢業(yè)生，工作年限最長者尚不足5年，由于社會經(jīng)驗不足，社工的專業(yè)權威和在居民中的認可度還有待提升；加上現(xiàn)有的社會工作專業(yè)理論多為西方國家的“舶來品”，在運用到我國社區(qū)服務實踐過程中難免遇到文化、制度等方面的阻力，使得社區(qū)社會工作服務的專業(yè)性難以盡現(xiàn)，本土化社區(qū)社會工作服務的專業(yè)化發(fā)展還有待提高。⑤

第三，服務對象參與度有待提升。社區(qū)居民是社區(qū)社會工作服務的主要對象，也是社區(qū)志愿者的主力。然而，社區(qū)服務實踐表明，居民主動參與社區(qū)服務的意識還有待提升。一方面，在服務項目的需求評估階段，居民自我需求表達能力不足，很多居民對社區(qū)服務不了解、不關心、不信任；另一方面在服務項目開展階段，居民缺乏主動參與和主動尋求服務的意識，對服務項目持觀望態(tài)度。以D社區(qū)為例，在服務項目開展前期的居民需求評估階段，部分居民由于各種原因對現(xiàn)有的社區(qū)服務項目不了解、不參加，對自身需要的服務項目不清楚，對項目的開展不信任；已經(jīng)開展的服務項目也經(jīng)常出現(xiàn)服務對象重合度高的問題，參加或使用社區(qū)社會工作服務的對象主要是社區(qū)熱心居民、積極分子以及由社工主動拓展的服務對象等少數(shù)群體，服務項目在社區(qū)居民中的覆蓋面不足。如何發(fā)動更多的社區(qū)居民參與社區(qū)服務項目的制定，提高其社區(qū)參與度仍然是社工需探索的問題。

三、基于政府購買社區(qū)社會工作服務實踐的思考

作為新興的社會服務力量，政府購買社會工作服務的開展對傳統(tǒng)社區(qū)服務來說具有開拓性意義。當然，由于政府購買服務的發(fā)展仍然處于探索性階段，其實踐過程中存在的問題也值得我們反思，總體來看，改善政府購買社區(qū)社會工作服務可從三個方面著手。

(一)加強社會工作人才隊伍建設，拓展服務規(guī)模

社區(qū)社會工作服務規(guī)模的拓展同時面臨著對人力、物力的大量需求，早在2006年十六屆六中全會就提出要“建設宏大的社會工作人才隊伍”[7]，2011年民政部等18部門也提出要“努力造就一支高素質的社會工作專業(yè)人才隊伍，為構建社會主義和諧社會提供有力的人才支撐”[8]，各省、市也陸續(xù)出臺了相關政策，但社會工作專業(yè)人才不足，服務規(guī)模小仍然是社工在基層社區(qū)服務中面臨的主要問題。實踐表明，僅依靠社工專業(yè)人才隊伍的發(fā)展，短時期內達到社會工作服務普遍化的目標難度教大。依照上海、深圳等項目購買發(fā)展比較成熟地區(qū)的經(jīng)驗，比較可行的模式是健全社區(qū)、社會組織、社工“三社互動”的工作機制和社工、志愿者“兩工聯(lián)動”⑥的服務機制，綜合志愿者來源廣泛、貼近居民的優(yōu)勢，聯(lián)合社工、社會組織、社區(qū)等多方力量共同促進服務規(guī)模的拓展。

(二)強化社會工作從業(yè)人員的培訓和監(jiān)督，提升服務專業(yè)性

社區(qū)社會工作服務專業(yè)性的提升需要基礎理論和實踐經(jīng)驗的支撐。提升社區(qū)社會工作服務的專業(yè)性，首先，要做好社會工作專業(yè)理論本土化工作，結合我國國情，在現(xiàn)有理論基礎上研究和形成本土化的社會工作理論體系，注重理論的實用性；其次，要加強對社會工作及相關崗位從業(yè)人員的業(yè)務培訓。一方面要加強對社會工作管理人員的培訓，避免將政府管理經(jīng)驗直接套用到對專業(yè)社工的管理上，為社工開展服務提供良好的管理環(huán)境和施展空間；另一方面要要盡快制定并完善社會工作服務項目評估制度和督導機制，加強政府購買社會工作服務項目的專業(yè)評估人才的培養(yǎng)，以嚴格科學的項目評估和督導機制促進社區(qū)社會工作服務專業(yè)性的提升。

(三) 整合多方社區(qū)資源，提高服務對象參與度

居民參與是社區(qū)社會工作服務開展的基礎，也是拓展服務規(guī)模的保障。社會工作者要整合多方社區(qū)資源，通過多方宣傳提高居民在服務項目中的參與。提高服務對象的參與度，首先，要求服務項目的設計貼近居民需求；其次，社工要注重自身專業(yè)形象的建立，逐步提高社工乃至服務項目在社區(qū)服務中的科學性和權威性；最后，要整合社區(qū)居委會、社區(qū)民間團體、社區(qū)精英、社區(qū)骨干、積極分子、駐區(qū)單位等多方資源，做好服務項目的宣傳和推廣工作，提高服務對象的參與。

政府購買社區(qū)社會工作服務作為政府轉變職能、拓展社會服務主體的有益探索，是創(chuàng)新社會管理體制的重要途徑，更是提高社區(qū)服務質量的必然趨勢。我國目前的政府購買社區(qū)服務還存在服務規(guī)模小、服務專業(yè)性有待提升、居民參與度有待提高等問題。加強社會工作隊伍建設，拓展服務規(guī)模，強化社會工作從業(yè)人員的培訓和監(jiān)督，提升服務專業(yè)性，整合多方資源，提高服務對象參與度是我國政府購買社區(qū)社會工作服務發(fā)展進程中值得思考的問題。

注釋

①本部分年限和數(shù)據(jù)資料均由筆者在D社區(qū)實地研究中獲得。

②根據(jù)D社區(qū)2011年度工作計劃和2011年度政府購買基愛社會工作服務中心社會工作服務協(xié)議以及2011年政府向山泉社會工作服務中心購買崗位社工工作安排，基愛和山泉社會工作服務中心的社工將分別為D社區(qū)提供高危老人社區(qū)照顧服務和社區(qū)婦女兒童、社區(qū)教育、社區(qū)文化服務。

③數(shù)據(jù)及項目內容來源于基愛社會工作服務中心工作總結匯報。基愛兒童服務項目主要包括暑期社區(qū)兒童服務、社區(qū)兒童成長小組、大型社區(qū)兒童活動等內容。

④根據(jù)筆者在D社區(qū)實地觀察、訪談以及基愛社會工作服務中心總結匯報資料中關于服務對象數(shù)量的描述。在現(xiàn)有狀況下社區(qū)社會工作服務項目可容納的對象仍然有限，難以達到普及專業(yè)服務的目標。

⑤通過D社區(qū)社會工作者、居委會工作人員、社區(qū)居民的訪談資料以及實地觀察，工作經(jīng)驗不足、社會工作專業(yè)知名度低、社會工作本土化問題影響著社會工作專業(yè)性的發(fā)揮和專業(yè)權威的樹立。

⑥兩工聯(lián)動：即在社會工作服務中“社工引領義工開展服務，義工協(xié)助社工改善服務”的運行機制，旨在整合社工、義工的人力資源，實現(xiàn)兩工“聯(lián)動雙贏、互補互惠、互動共進”。

[1]鄭衛(wèi)東.城市社區(qū)建設中的政府購買公共服務研究——以上海市為例[J].云南財經(jīng)大學學報，2011(1): 24—28.

[2]丁安祥.南京鼓樓區(qū)“居家養(yǎng)老服務網(wǎng)”的啟示[J].社會工作：生活版，2006(8):23—24.

[3]李慷.1999年中國城市社區(qū)建設工作報告[M]//中國社會福利與社會進步報告(2000).北京：社會科學文獻出版社，2000：45.

[4]程艷彬.政府購買服務與社區(qū)服務淺析[J].社團管理研究，2012(8):38—40.

[5]王浦劬，萊斯特·M·薩拉蒙，等.政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經(jīng)驗分析[M].北京:北京大學出版社，2010:4.

[6]徐道穩(wěn).城市社區(qū)服務反思[J].城市問題，2001(4): 50—53.

[7]中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[J].求是，2006(20)：3—12.

[8]民政部.關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見[EB/OL].[2014-11-08]. http://www.mca.gov.cn/article/zwg k/fvfg/shgz/201111/20111100197275.shtml.

(文字編輯:徐朝科 責任校對：王香麗)

2015-01-08

程艷彬(1988— )，女，漢族，助教，碩士；主要研究方向：城市與社區(qū)，社會工作。

程艷彬,孟凡平,趙佳賓．政府購買社區(qū)社會工作服務的探索與反思——以濟南D社區(qū)為例[J].社會工作與管理，2015，15(5):49—53.

C916

A

1671-623X(2015)05-0049-05

■ 基金課題：廊坊市科技局2014年度科學技術研究與發(fā)展計劃課題“政府購買背景下城市社區(qū)服務模式研究”(2014023087)。