論國有資產(chǎn)資本化改革的路徑選擇

樊嫣然

十八屆三中全會(huì)審議通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)指出，要進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，包括明確國企產(chǎn)權(quán)、政企分開、特許經(jīng)營、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化，以及進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷，允許非公有制企業(yè)參與國企改革等?！稕Q定》給新一輪國企改革確立了改革思路，尤其是根據(jù)《決定》，未來將“緊緊圍繞市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”。因此，要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，就必須改變國有企業(yè)“半政府工具，半市場(chǎng)主體”的狀態(tài)，使之成為平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。而當(dāng)前國有企業(yè)改革的基本命題和重點(diǎn)是由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”，那么，國有資產(chǎn)資本化改革便成為當(dāng)前國有企業(yè)再改革的應(yīng)有之義，對(duì)其路徑選擇的探討意義重大。

一、國有資產(chǎn)資本化改革的背景與意義

中國經(jīng)濟(jì)體制改革始終圍繞兩大主題:一是資源配置方式是計(jì)劃還是市場(chǎng);二個(gè)財(cái)富創(chuàng)造的主體是單一公有制還是多種所有制，而非公經(jīng)濟(jì)在多大程度上、能否公平地參與財(cái)富的創(chuàng)造和分配。這兩者有很強(qiáng)的相關(guān)性。較長(zhǎng)時(shí)期以來，我國處于以投資驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)跟蹤為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展追趕期，具有明顯的政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“半市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”特征。此時(shí)，國有企業(yè)作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具、配置資源和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的抓手，始終處于“半政府工具，半市場(chǎng)主體”的狀態(tài)，政企分不開、也不能分。與此同時(shí)，政府對(duì)不同所有制企業(yè)有親有疏，實(shí)行差異化政策?？陀^地講，這種體制大體適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的發(fā)展階段，使我國用很短時(shí)間成功走過了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追趕期。但是超越一定時(shí)限后，這種體制的弊端日益顯現(xiàn)。

十八屆三中全會(huì)的決定為向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)行了重要的理論和政策突破，并做了全面的部署。政府要處理好與市場(chǎng)的關(guān)系，就必須擺脫與國有企業(yè)關(guān)系的掣肘，政企分開，公平對(duì)待各類企業(yè);要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，國有企業(yè)就要改變“半政府工具，半市場(chǎng)主體”狀態(tài)，成為平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的參與者，保障龐大的國有經(jīng)濟(jì)能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很好地相容。國企改革依然是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要環(huán)節(jié)。

由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”，推動(dòng)國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式由實(shí)物形態(tài)的“企業(yè)”，轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)的資本，這是當(dāng)前深化國企改革的關(guān)節(jié)點(diǎn)。那么，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合及如何結(jié)合成為一個(gè)歷史性難題，在破解這個(gè)難題的過程中，中央自十四屆三中全會(huì)以來提出了三個(gè)破題之舉。一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。利用“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”的特點(diǎn)，在保障國家最終所有的情況下，構(gòu)造眾多獨(dú)立的市場(chǎng)主體;二是與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和功能，保障國有經(jīng)濟(jì)在不同發(fā)展階段都能有效發(fā)揮作用;三是探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式”，在保持較大份額國有經(jīng)濟(jì)的情況下，政企分開，保障市場(chǎng)配置資源的作用。

以上三個(gè)破題之舉相互關(guān)聯(lián)，但改革的進(jìn)展參差不齊。在國有企業(yè)仍是政府“工具”和“抓手”的情況下，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域以實(shí)物形態(tài)呈現(xiàn)的“國有企業(yè)”仍是國有經(jīng)濟(jì)的主要實(shí)現(xiàn)形式。而政府作為市場(chǎng)的監(jiān)管者，同時(shí)擁有、管理和控制著龐大的國有企業(yè)群，并與其保持著復(fù)雜的關(guān)系。這就造成政府不獨(dú)立、國有企業(yè)也不獨(dú)立，政府無法正確處理與市場(chǎng)的關(guān)系。而十八屆三中全會(huì)后的國有企業(yè)再改革的命題不是政府機(jī)構(gòu)“如何改進(jìn)對(duì)國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”。即推動(dòng)國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式由實(shí)物形態(tài)的“企業(yè)”，轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)的資本，包括證券化的資本。這是當(dāng)前深化國企改革的關(guān)節(jié)點(diǎn)。也就是說，國家擁有的國有資產(chǎn)不再僅僅是實(shí)物形態(tài)的“國有企業(yè)”，而且是可以用財(cái)務(wù)指標(biāo)清晰界定、計(jì)量并具有良好流動(dòng)性、可進(jìn)入市場(chǎng)運(yùn)作的國有資本。

這項(xiàng)改革的重要意義在于，資本化和證券化的國有資產(chǎn)的預(yù)期效能，主要通過市場(chǎng)、而不是行政力量來實(shí)現(xiàn)。這就使國有資本具有“親市場(chǎng)性”，從而可以保障我國在保持較大份額國有經(jīng)濟(jì)的情況下，真正實(shí)現(xiàn)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。

二、國有資產(chǎn)資本化改革面臨的困難

所謂資產(chǎn)資本化，是指企業(yè)將有價(jià)資產(chǎn)進(jìn)行財(cái)務(wù)量化，并以此形成資產(chǎn)權(quán)益的股份份額，即形成資本形態(tài)。該資本形態(tài)于企業(yè)內(nèi)部表現(xiàn)為股份占有比例和股份構(gòu)成，于企業(yè)外部，可與相對(duì)應(yīng)的資本市場(chǎng)銜接，并產(chǎn)生該股份在資本市場(chǎng)以出售、轉(zhuǎn)讓、并購等多種形式的流動(dòng)重組，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)資產(chǎn)的保值、增值的有效流動(dòng)過程。

當(dāng)前諸多體制性矛盾的焦點(diǎn)是“管人、管事、管資產(chǎn)”的國資管理形式，這種國資管理形式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很難相融，是當(dāng)前改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

經(jīng)過多年的探索，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理已經(jīng)有多種形式，大致可分作兩類:一類是全國社?；?，信達(dá)、華融等資產(chǎn)管理公司和中投、匯金投資控股公司等。這類機(jī)構(gòu)的共同特點(diǎn)，一是都屬經(jīng)注冊(cè)的金融持股機(jī)構(gòu)，管理的對(duì)象都是資本化和證券化的國有資產(chǎn)，也就是“國有資本”;二是與投資和持股的公司是股權(quán)關(guān)系，不是行政關(guān)系;三是持股機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)參與者，在市場(chǎng)中運(yùn)作。

國資委則是另一類管理形式。它的特點(diǎn)，一是以實(shí)物形態(tài)的“國有企業(yè)”為對(duì)象，“管人、管事、管資產(chǎn)”，管理著一個(gè)企業(yè)群，政府不獨(dú)立、企業(yè)也不獨(dú)立，是諸多體制性矛盾的焦點(diǎn);二是從法律和財(cái)務(wù)意義上國有產(chǎn)權(quán)的委托代理關(guān)系并未建立，政府對(duì)國企是行政強(qiáng)約束，財(cái)務(wù)軟約束;三是國有產(chǎn)權(quán)基本不具有流動(dòng)性，有進(jìn)有退的調(diào)整很難實(shí)質(zhì)性進(jìn)行，資本效率低。這類管理形式在諸多方面與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很難相融，是當(dāng)前改革的重點(diǎn)。

國有資產(chǎn)資本化改革，政府的關(guān)注點(diǎn)已不再是國企本身的數(shù)量、規(guī)模、產(chǎn)值和利潤(rùn)，而是國企經(jīng)營的資本流向、資本對(duì)產(chǎn)業(yè)的支持與優(yōu)化配置、資本的證券化比率等。這需要尋找出改革的目的、方向、原則、操作方式、法律體系等一系列理論依據(jù)。

三、國有資產(chǎn)資本化改革的路徑選擇

研究國有資產(chǎn)資本化改革的路徑，其實(shí)質(zhì)是在改革過程中國有資產(chǎn)的保值增值行為。其目的是還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于社會(huì)，使市場(chǎng)的力量發(fā)揮決定作用。

1.建立國有產(chǎn)權(quán)委托代理體制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)約束和監(jiān)管。國資管理由政府承擔(dān)、國資運(yùn)營由國資投資機(jī)構(gòu)和公益基金負(fù)責(zé)，國資監(jiān)督結(jié)果應(yīng)向人大報(bào)告并由其審核。國有資本的管理屬于公共職能，應(yīng)當(dāng)由政府部門承擔(dān)。其職責(zé)包括建立國有資本資產(chǎn)負(fù)債總表，制定國家所有權(quán)政策和推動(dòng)國有產(chǎn)權(quán)立法，組織建立國有資本委托代理關(guān)系，分別注入國有資本，組織編制和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算，統(tǒng)籌國有資本收益分配，負(fù)責(zé)國有資本的統(tǒng)計(jì)、稽核，監(jiān)控等。

國有資本運(yùn)營。設(shè)立若干國有資本投資機(jī)構(gòu)和公益性基金，作為政府與市場(chǎng)之間的“界面”。它們一方面受政府之托，接受國家政策指導(dǎo)，管理邊界清晰的國有資本;另一方面在市場(chǎng)中獨(dú)立運(yùn)營，集中統(tǒng)一行使所有權(quán);投資收益上繳委托部門，接受監(jiān)管部門的監(jiān)督。

監(jiān)督機(jī)構(gòu)。對(duì)國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，對(duì)運(yùn)作合規(guī)性、資產(chǎn)狀況和運(yùn)作效率進(jìn)行監(jiān)督。國有資本的狀況、損益，經(jīng)營預(yù)算和收益分配應(yīng)當(dāng)向人民代表大會(huì)報(bào)告，接受監(jiān)督，并獲得批準(zhǔn)。

2.設(shè)立國有資本投資機(jī)構(gòu)，促進(jìn)國有資本與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效融合。國有資本投資機(jī)構(gòu)是國有資本委托代理鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。它的設(shè)立、屬性和運(yùn)作機(jī)制決定了國有資本能否與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效融合。國有資本投資機(jī)構(gòu)由財(cái)政部門注資設(shè)立、獨(dú)立于政府部門的運(yùn)營國有資本的機(jī)構(gòu)，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，受托市場(chǎng)化運(yùn)作國有資本。財(cái)政部門對(duì)投資機(jī)構(gòu)施加硬財(cái)務(wù)約束，并使其對(duì)投資的企業(yè)保持強(qiáng)財(cái)務(wù)約束，形成有約束力的委托代理。投資機(jī)構(gòu)應(yīng)建立有效的治理結(jié)構(gòu)，聘請(qǐng)職業(yè)投資經(jīng)理人及研究團(tuán)隊(duì)從事市場(chǎng)研究，對(duì)于總體和產(chǎn)業(yè)的投資環(huán)境有清晰的判斷，對(duì)目標(biāo)公司的運(yùn)營、財(cái)務(wù)和公司治理狀況有深度了解，并通過參與股東會(huì)、董事會(huì)成為“積極股東”。在此基礎(chǔ)上，通過增持、減持或退出不斷優(yōu)化投資組合，確保資本的安全，并能獲得市場(chǎng)平均或較高的投資收益。

3.改制分流“頂層”集團(tuán)公司，形成多元股東相互制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)。資本化改革需要將“頂層”集團(tuán)公司改制為股份制公司。改制前要做好兩項(xiàng)基礎(chǔ)性工作:一是集團(tuán)公司進(jìn)行清產(chǎn)核資和結(jié)構(gòu)及資產(chǎn)重組;二是將專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)認(rèn)可的集團(tuán)公司凈資產(chǎn)作為國有資本在財(cái)政部門入賬。

基于資本市場(chǎng)的專業(yè)性和風(fēng)險(xiǎn)性，集團(tuán)公司的改制分流是必然選擇。少數(shù)具備條件的可轉(zhuǎn)制為國有資本投資公司或運(yùn)營公司。但它們與產(chǎn)業(yè)集團(tuán)為擴(kuò)展業(yè)務(wù)從事某些對(duì)外投資的混業(yè)型公司不同，應(yīng)當(dāng)是專業(yè)型金融性投資或運(yùn)營機(jī)構(gòu)。需要?jiǎng)冸x經(jīng)營性業(yè)務(wù)、調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，經(jīng)財(cái)政部門注資設(shè)立。另一部分可轉(zhuǎn)制為新公司。集團(tuán)公司持有的上市公司股權(quán)劃回財(cái)政部門，對(duì)存續(xù)業(yè)務(wù)進(jìn)行重組，由國資投資機(jī)構(gòu)為其出資人，重新注冊(cè)為一家或幾家公司。

部分可注銷。主業(yè)優(yōu)良資產(chǎn)注入上市公司，上市公司股權(quán)劃回財(cái)政部門。輔業(yè)可轉(zhuǎn)讓、可獨(dú)立，具備條件的可以上市。不良資產(chǎn)劃撥給信達(dá)等資產(chǎn)管理公司處理，人隨資產(chǎn)走。剩下的“殼公司”注銷。在改制過程中，財(cái)政部門應(yīng)將每家上市公司的國有股權(quán)分別注入若干持股機(jī)構(gòu)，改變一股獨(dú)大的狀況，形成多元股東相互制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

4.建立多元制衡的公司治理機(jī)制。在資本化過程中應(yīng)將國有股權(quán)改由多家持有并引進(jìn)非公投資機(jī)構(gòu)進(jìn)入董事會(huì)，這有利于公司把目標(biāo)集中于投資回報(bào)和創(chuàng)新、有利于提高公司透明度和財(cái)務(wù)約束、有利于激勵(lì)管理層創(chuàng)造良好業(yè)績(jī)。

轉(zhuǎn)向管資本之后，國家所有者權(quán)益的保障機(jī)制發(fā)生了變化。此前，國家為保障所有者權(quán)益，政府機(jī)構(gòu)在企業(yè)之外不斷加強(qiáng)干預(yù)、控制和監(jiān)管;現(xiàn)在則由受財(cái)務(wù)硬約束的投資機(jī)構(gòu)以股東身份進(jìn)入企業(yè)，通過參與公司治理而獲得權(quán)益保障。實(shí)踐證明，多元機(jī)構(gòu)投資者相互制衡，有利于公司把目標(biāo)集中于投資回報(bào)和創(chuàng)新、有利于提高公司透明度和財(cái)務(wù)約束、有利于激勵(lì)管理層創(chuàng)造良好業(yè)績(jī)。在資本化過程中，應(yīng)將公司國有股權(quán)改由多家持有并引進(jìn)非公投資機(jī)構(gòu)。公司經(jīng)營狀況不僅對(duì)非公投資機(jī)構(gòu)，而且對(duì)國有資本投資機(jī)構(gòu)以及職業(yè)投資經(jīng)理人都有切膚之痛，由他們進(jìn)入董事會(huì)和股東大會(huì)，決定管理層的激勵(lì)和去留、拍板公司重大決策和決定收益分配，比在企業(yè)之外政府部門的干預(yù)和監(jiān)管更有利于克服信息不對(duì)稱和內(nèi)部人控制，保障資本的效率和安全。

總之，應(yīng)對(duì)國企的歷史性包袱進(jìn)行一次清理，保障轉(zhuǎn)制后的企業(yè)獲得平等競(jìng)爭(zhēng)地位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，給予各類企業(yè)“權(quán)利平等”、“機(jī)會(huì)平等”、“規(guī)則平等”。

［1］新華社．中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)公報(bào)發(fā)布(全文)［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/house/tj/2013－11－14/c－118121513．htm．

［2］十八屆三中全會(huì)《決定》解讀:如何加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管［EB/OL］ ．http:/ /stock．sohu．com/20131206 /n391370158．shtml．

［3］曾文虎．論國企改革與資產(chǎn)資本化［J］．對(duì)外經(jīng)貿(mào)，2014，(2)．

［4］譚浩?。Y產(chǎn)資本化才是國資改革的有效途徑［N］．京華時(shí)報(bào)，2013－12－13．