國家治理體系及治理能力現代化淺論

巨 虹

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中指出，“我國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這是一個過去沒有用過的全新的概念和提法，也是此次《決定》的一大新亮點。在全面深化改革中努力推進國家治理體系和治理能力的現代化，不僅為我國改革指明了前進方向，而且對進一步發展和完備中國特色社會主義制度提供了動力，更彰顯出了中國特色社會主義制度的優越性。

一、國家治理體系及治理能力現代化的核心要義

黨的十八屆三中全會決議明確提出將國家治理體系和治理能力現代化作為我國全面深化改革的總目標，是馬克思主義在我國重大的理論創新，也是我黨對國家治理和發展的新認識。要全面學習、準確把握并貫徹落實中央《決定》的總目標，首先要了解總目標中所涉及的三個重要概念:國家治理體系、國家治理能力以及國家治理體系和治理能力現代化。

第一，什么是國家治理體系?黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系”的概念之后，眾多學者就對其進行了初步研究。最高人民法院院長、中南大學博士生導師江必新就較早對“國家治理體系”這一概念進行了探討。他認為:《決定》中所說的“國家治理體系”，是黨領導人民管理國家的制度體系，包括政治、經濟、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制、機制和法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。由此可以明確，國家治理體系首先是一個制度體系，它由國家的行政體制、經濟體制和社會體制組成，是一個大的運行系統。卓有成效的國家治理體系有三個要素構成，即治理主體、治理機制和治理效果。通俗的說就是:誰治理、如何治理和治理的怎么樣。此次《決定》提出“國家治理體系”這一嶄新的概念，其重要意義在于要求政府在執政行為方式由管理到治理的轉變，由單一的行為主體到多元的行為主體轉變，進而實現政社合作、官民合作的協同治理。

第二，什么是國家治理能力?對于“國家治理能力”這一概念江必新也進行了探究。他認為:國家治理能力就是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。在我國長期發展的過程中可以深切的感受到:我黨十分重視制度建設，改革開放三十多年來，對社會各個領域的法規制度和體制機制進行了不斷的改革和完善。但是，在如何貫徹制度機制，發揮好制度效能方面沒有足夠重視，出現了在相對完善的制度體制機制下不能落到實處，很好發揮作用的狀況。伴隨著社會經濟的不間斷的高速發展，出現了許多始料未及的新情況、新問題均尚未找到可行有效的辦法解決。所以，我們更要把提升治理能力擺在更加突出、重要的位置。加強治理能力建設，才能把社會各領域的制度和體制機制的優勢轉化為國家治理的實際效能。

第三，什么是國家治理體系和治理能力現代化?國家治理體系和治理能力現代化就是要求國家治理體系實現制度化、科學化、規范化以及程序化，就是要求國家治理者具有法治思維和法律制度并運用這種思維和法律制度來治理國家，從而把我國各領域的特色社會主義制度優勢轉化為治理國家的效能。

治理體系與治理能力相輔相成、密不可分。國家治理體系是治理能力的基礎與載體，治理能力則是國家治理體系所釋放出的作用和效能。只有科學合理的國家治理體系才能孕育出高水平的治理能力，同樣，不斷提升國家治理能力也更有利于國家治理體系效能的充分發揮。

我黨執政已有64年，在各項制度建設以及制度執行等方面形成了一套特有的制度體系，也取得了卓越的成就，積累了豐富的經驗。特別是改革開放之后，我國在經濟上飛速發展，人民生活水平的顯著提高，城鄉面貌的巨大變化等，都充分體現了我黨在制度建設和執行上的才智和能力。雖然我國在社會發展的諸多方面取得了卓越的成就，但相比目前社會經濟的發展要求，相比人民群眾的要求，相比當今世界各國之間的激烈競爭，我國仍有許多社會矛盾凸顯，很多不足之處有待提高。要解決這些社會問題，實現全面深化改革中的既定目標，關鍵是靠國家治理體系和治理能力的現代化。

在新時代下，治理體系和治理能力已然成為一個國家、一個政黨在制度建設和制度執行上的集中體現。推進國家治理體系和治理能力現代化就要求我們不斷完善社會主義制度體系、更新治理基本理念、把握治理戰略要點、創新治理方式方法，這也是我黨不斷提高科學執政、民主執政、依法執政的必然要求。

二、推進治理體系和治理能力現代化的必然要求

改革開放35年來，我國經濟飛速發展，綜合國力顯著提高，取得了舉世矚目的成就。從這35年的實踐成就可以肯定我國的治理體系和治理能力在總體上是適應我國基本國情和發展要求的。當然，在充分肯定我國高速發展所取得的成就同時，還要認清并重視這快速發展給我們所帶來的丞待我們解決的問題和困難。正如習近平總書記在《決定》中所說，“當前，國內外環境都在發生極為廣泛而深刻的變化，我國發展面臨一系列突出矛盾和挑戰，前進道路上還有不少困難和問題。比如:發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，科技創新能力不強，產業結構不合理，發展方式依然粗放，城鄉區域發展差距和居民收入分配差距依然較大，社會矛盾明顯增多，教育、就業、社會保障、醫療、住房、生態環境、食品藥品安全、安全生產、社會治安、執法司法等關系群眾切身利益的問題較多，部分群眾生活困難，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風問題突出，一些領域消極腐敗現象易發多發，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，等等。”要解決這些問題，就要不斷完善和發展中國特色社會主義制度，同時進一步提高我黨的執政能力。在新的歷史條件下，國家、政黨的執政能力越來越多的體現在國家治理體系和治理能力現代化上，由此，把推進國家治理體系和治理能力現代化作為我國全面深化改革的總目標是我國社會發展的必然要求。具體來說，體現在以下幾個方面:

1.推進國家治理體系和治理能力現代化是發展中國特色社會主義民主政治的必然要求。“人民民主是我黨始終高揚的光輝旗幟”。社會主義國家治理要以保證人民當家做主為根本出發點和落腳點。改革開放35年來，中國的民主政治體制發生了重大變革。例如:人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度、民族區域自治以及基層群眾自治制度，注重建立健全民主制度，豐富民主形式，充分發揮了我國社會主民主政治制度的優越性。35年后的今天，黨的十八屆三中全會仍然突出強調了要堅持人民民主地位和發展社會主義民主政治。說明現存的治理體系和治理能力雖然適應我國的基本國情，但依舊跟不上社會現代化發展的步伐，社會主義民主政治還沒有達到制度化、規范化、程序化的標準。為面臨新形勢下的嚴峻挑戰，《決定》指出治理主體多元、方式法治化。有學者表示:治理主體多元、方式法治化意味著中國的民主政治更加完善，在我黨的領導下，每個公民都可以積極參與為社會貢獻力量。由此，強有力的推進國家治理體系和治理能力的現代化是我國建立法治社會、發展和完善人民民主的必然要求。

2.推進國家治理體系和治理能力現代化是發展中國特色社會主義市場經濟的必然要求。馬克思主義哲學基本原理認為，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑必須要適應經濟基礎的發展。國家治理體系和治理能力現代化屬于上層建筑的范疇。要適應我國飛速發展、不斷變化的經濟基礎，就要積極努力的推進國家治理體系和治理能力現代化。1978年，中共十一屆三中全會以后，黨和國家的工作重心由階級斗爭轉移到經濟建設上，實行改革開放的偉大決策。我國的經濟體制也由封閉經濟逐步走向開放經濟。這類經濟體制的改革調整激發各行業、領域的活力，極大的提高了社會生產力，我國的經濟發展取得了舉世矚目的成就。盡管如此，從目前經濟體制與經濟發展的狀況來看仍然存在著許多無法解決的問題，如資源無法得到充分利用，浪費現象嚴重;政府干預過多而市場監管又不到位等等問題。經濟體制在改革中又出現分散化、碎片化的特征，現有治理體系的效能不但得不到充分發揮，反而越來越弱化，治理能力無法適應市場經濟高速發展的需要出現了滯后等。因此，我們仍需要推進和發展國家治理體系和治理能力現代化，只有不斷改革治理體系和治理能力才能適應并促進經濟的發展。

3.推進國家治理體系和治理能力現代化是發展中國特色社會主義文化的必然要求。文化，不僅表現出一個民族，一個國家的精神風貌，更體現著一個國家的文明發展程度。按照馬克思主義基本原理的觀點，作為意識形態的文化在反映著社會經濟和政治的同時有給予其極大的反作用。這也就是說，社會主義文化建設如果搞不好，對經濟的發展、政治體制的改革等一系列黨重大政策的決定和實施都用很大的負面影響。從近幾年反映出的拜金主義、享樂主義、極端個人主義以及貪污腐敗、職業道德淪喪等現象可以看出，建立健全社會主義文化建設，宣揚正能量提高全民素質道德水平依然迫在眉睫。依據我國的顯示基本國情，黨的十八屆三中全會指出實現我國全面深化改革目標的一項重要內容就是要緊緊圍繞建設社會主義核心價值體系、社會主義文化強國深化文化體制改革，加快完善文化管理體制和文化生產經營機制，建立健全現代公共文化服務體系、現代文化市場體系，推動社會主義文化大發展大繁榮。

4.推進國家治理體系和治理能力現代化是發展中國特色社會主義社會治理的必然要求。改革開放之后，我國市場經濟發展迅猛，民主政治體制進一步完善促使社會公平正義更加具體、現實的向前發展。人民的民主主權意識、參政議政覺悟、平等選擇和平等參與的期待與要求日漸覺醒，對自身利益的訴求也呈現出多元化的發展趨勢，對國家公共服務的要求越來越高，使得現有的社會法規、制度體系不能全面的、妥善的處理現存問題。我們知道，要使社會有效的得到治理，公平正義得到切實的保障，就必須要正確的、妥帖的處理好人民內部矛盾。因此，要更加緊密圍繞保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。

5.推進國家治理體系和治理能力現代化是建設中國特色社會主義生態文明的必然要求。生態文明建設是我黨從新的歷史起點出發，于2012年11月提出的重要戰略決策。關于生態文明建設的重要地位，十八大報告中明確指出:“建設中國特色社會主義，總依據是社會主義初級階段，總布局是五位一體，總任務是實現社會主義現代化和中華民族偉大復興”。將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設相并列，形成建設中國特色社會主義五位一體的總布局。大力推進生態文明，是關系人民福祉，關乎民族未來的長遠大計。面對我國正處在資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化這樣的嚴峻形勢，黨和國家必須要堅持節約資源和保護環境的基本國策，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，加快建立生態文明制度。同時，提升治理能力，加大宣傳力度貫徹落實。促使人民群眾樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。

6.推進國家治理體系和治理能力現代化是中國共產黨的建設的必然要求。治理與管理不同，它內在的包含著中國共產黨執政方式的轉型。改革開放以來，中國由原來的總體性社會結構，從國家完全覆蓋社會、政治統治經濟的一元結構，到國家與市場經濟分離的二元結構，再到國家、市場經濟與民間社會分化的三元結構，這基本構成了中國現代社會的基礎。從1949年執政到改革開放以后的六十多年以來，黨與國家的關系、國家政權與社會的關系、黨與社會的關系，從整體看經歷了一個歷史性演化的過程，即由“統治”轉向“管制”、由“管制”轉向“管理”、再由“管理”轉向“治理”。在這轉變過程中，中共可以打開未來新的政治空間。

三、推進治理體系和治理能力現代化的基本路徑

隨著改革開放的不斷深化，我國的改革已進入深水區和攻堅期，改革的難度、強度和復雜性同時加大。在這個重要的歷史選擇口，如何打好這場攻堅戰，如何能更積極穩健的推動改革，實現中華民族的偉大復興的中國夢?黨的十八屆三中全會《決定》就根據我國目前的基本國情，提出了我國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。那么，如何推進國家治理體系和治理能力的現代化?實際上是在完善和發展中國特色社會主義制度的前提下，在中國共產黨的領導下，完善和發展國家治理主體，提升治國理政能力，將我國的基本政治制度所包含的巨大能量釋放出來，妥善解決發展過程中面臨的矛盾和問題，最終實現中華民族偉大復興。

1.完備法制體系、提高法律意識，推動我國各個領域的法治化將進程。法治，已然成為當今世界各國治國理政的基本方式。實現我國國家治理的現代化，就必須實現各個領域的法治化。經過35年改革開放的不懈努力，目前我國在經濟、政治、文化、社會生活等各個方面基本上做到了有法可依。但必須清楚看到:一方面，社會是向前發展、不斷進步的，法律體系也要隨著社會的不斷發展及時進行改革與更新。另一方面，一個國家有沒有實現法治，不是看制定了多少法律法規，而是要看廣大的人民有沒有敬畏法律、崇尚法治的理念，還看這個國家的法治服務水平。建設“法治中國”有法可依只是我國依法治國，實現法治社會的基礎和前提，必須把提高公民法律素養，強化領導干部的法治思維和法治方式方法，實現遇事找法、有法必依、執法必嚴的良好的法制環境，在法治軌道上推動各項工作的順利進展。

2.治理主體高素質、多元化發展，促使深化改革目標的實現。推進國家治理體系和治理能力現代化提出，反映了我黨在新形勢下對治國理政理念和方式規律性認識的進一步深化，是中國特色社會主義在馬克思主義理論上重大發展和創新。推進國家治理體系和治理能力現代化，充分發揮出國家治理體系的效能，就要努力提升治理主體的素質、思想理念，實現治理主體的現代化。在國家治理體系下，治理主體不再只是黨政公職人員，企業、非政府組織、現代公民和公民組織等都是現代國家治理體系中的重要組成部分，他們是推進國家治理體系和治理能力現代化的利益相關者和參與者，共同擔負起了治理國家的職責。可以看出，提升國家治理能力，不僅僅是要建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨，還要更加注重對廣大人民群眾的的教育，營造良好氛圍，建設學習型社會。因此，要積極借鑒發達國家的先進經驗和治理理論，加強對國家治理理論的研究，實施全民教育的國家戰略，運用學校、社會組織、宣傳媒介、政黨機構等各類傳播渠道，強化全體公民的國家認同感、道德素養和正確的權利義務觀，切實提高全民素質，培育具有現代治理理念的治理主體，努力使每一個公民都成為積極參與國家治理，推動改革有效力量。

3.取他人之長，補己之短，創新治理方法提升我國綜合實力。當代中國經濟、政治、文化、社會發展等各方面情況紛繁復雜，社會管理面臨著諸多新情況、新問題，仍未找到行之有效的解決方法，這就需要我黨在國家治理的方式方法中大膽探索。為此，我們要打破原有的思維僵局，打破主觀偏見和習慣勢力的束縛，吸取國外“從統治到治理”的實踐成果，總結經驗，取長補短，勇于創新。改革開放之后，由于制度體系的不健全，政府執政的漏洞等原因使得有許多有效的治理改革方式因為沒有上升為國家制度而被中止，或者僅在地方或小范圍內實施。基于這種情況，還應加強調查研究，按照世界發展潮流，立足我國國情，大膽借用各級政府的治理改革經驗，適時的，有針對性地調整創新治理的方式方法，提升國家的治理能力，充分發揮國家治理體系的效能。

［1］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決［N］．人民日報，2013－11－16．

［2］鄧小平文選:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994．

［3］胡錦濤．在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話［M］．北京:人民日報出版社，2011．

［4］彭彭．中外執政能力比較研究［M］．北京:中央編譯出版社，2008．

［5］江必新．推進國家治理體系和治理能力現代化［J］．紅旗文稿，2013，(22)．